关于我省开展扶持村集体经济发展试点工作情况的调研报告

□省财政厅农村综合改革处 省财政科学研究所

2017年，我省被财政部列为扶持村级集体经济发展试点省份，按照省委、省政府的要求，我省在全省11个市30个县开展了扶持村集体经济发展试点工作。为扎实推进试点工作，研究探索做好试点工作的方法与路径，2017年10月16日至12月6日，厅农村综合改革处和省财政科学研究所组成调研组赴运城、临汾、大同、晋城、阳泉、长治6个市12个省级试点县，就试点方案的落实及项目进展情况进行了调研。具体情况如下：

一、试点工作总体情况

2017年，按照财政部《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》要求，省财政厅联合省委组织部、省农业厅印发了《山西省扶持村集体经济发展试点实施方案》（晋财农改〔2017〕5号）（简称《实施方案》），在全省启动开展了扶持村集体经济发展试点工作。《实施方案》明确由市级政府采取竞争立项的方式，择优确定试点县，每个试点县再选择不少于10个行政村作为试点村。试点工作得到了市县大力支持和积极配合，部分市在省级试点的基础上，主动开展了市级试点。据统计，全省各级共安排开展扶持村集体经济发展试点县44个，其中30个省级试点县（含18个贫困县）、14个市级试点县（含10个贫困县），有564个村开展了试点工作。资金安排方面，由中央和省财政对每个省级试点县投入1000万元，大部分市、县根据实际情况，另外相应安排了扶持资金。截止目前，省、市、县三级财政共计安排试点资金48627万元，其中省财政安排扶持资金3亿元，市级1亿元、县级8627万元：（见表1）

此次调研，共实地调研12个试点县（市、区），46个试点村。通过座谈汇报、随机走访的方式，重点对13个省级试点县实施方案的落实情况和项目进展情况进行调研。从调研情况看，各试点县按照《实施方案》，因地制宜依托现有资产资源条件，以试点项目为抓手，结合脱贫攻坚、农村集体产权制度改革、美丽乡村建设、产业融合及新型城镇化试点等工作，积极开展扶持村集体经济发展试点工作。我省大部分试点地区，在开展扶持集体经济试点发展工作以来，领导重视、认真组织，在试点项目评审立项、实施运行、检查考核以及探索机制体制等方面，做出卓有成效的工作，为试点工作的顺利开展创造了有利条件，打下了扎实基础。

总体看，目前我省扶持村集体经济试点工作主要有以下特点：

一是政策深得人心。从调研情况看，扶持村集体经济发展深受基层广大干部群众支持。在调研座谈中，试点县县乡村三级干部群众发展意愿强烈，认为扶持村集体经济发展政策符合农村实际，是一项很接地气的惠农政策，都希望能够更大范围开展试点，进一步扩大覆盖面，使更多的村受益。

二是工作有序推进。各试点县均成立了由县主要领导任组长的试点工作领导组，制定了相应的实施方案，严格执行竞争立项办法，认真开展项目论证，确保试点项目能够落地。从调研情况看，目前各试点县项目前期工作进展顺利。初步统计，试点村项目完工的约占三分之一，在建的约占三分之一，待明年开春施工建设的不足三分之一：（见表2）

三是经营模式多样。试点村的主要经营模式有：1.村集体+公司+农户。2.村集体+合作社+农户。3.村集体+农户土地入股。（这三种模式较为普遍，多数试点村都采取了上述方式。）4.债权收益模式，就是将扶持资金按一定利率进行投资分红，尧都区和广灵县采取此种方式。5.产权收益模式，就是将村级建设的厂房、仓库、大棚等设施出租，通过收取租金获得收益。6.党建+产业+扶贫，安泽县所有试点村以村委会名义成立村农业综合开发有限公司，代村委会管理村集体资产。7.村集体资产经营管理中心+农民合作社，沁水县各村成立村集体资产经营管理中心，村集体资产经营管理中心在村“两委”的领导下，统一盘活村级资金、资产、资源，进行经营管理。

表1 山西省扶持村集体经济发展试点内容统计表

表2 部分试点县扶持村集体经济试点项目进展情况表

二、试点工作中存在的问题

（一）部分试点项目调研论证不充分，导致项目变更

如安泽县上掌村乡村旅游项目在实施过程中由于土地不能落实等原因，导致原计划的户外帐篷、薰衣草庄园、向日葵基地无法实施，拟变更为红叶小镇基础设施、景区门楼、街道铺设、围墙修建及其他服务配套设施。汾西县上团柏村上报的项目是玉露香梨提质增效，但该村和附近村从2012年连片种植玉露香梨面积已达2000亩，拟变更为建冷储设施。汾西县师家沟村旅游文化产业项目，因客观条件变化，原项目中的生态手工豆腐坊、民俗餐饮住宿、土法养猪、传统老工艺创意坊不能实施，拟变更为纯绿色生态榨油坊、石磨杂粮加工坊、观赏手工艺制作、工艺品加工销售项目园。

（二）村集体产权制度改革滞后，制约村集体经济的规范运行

目前我省农村集体产权制度改革尚未全面开展，省级层面没有适用于全省的改革办法，而发展村集体经济，需要明确村集体组织的法人地位，确认集体经济组织成员，量化集体经营性资产，由于产权制度改革的滞后导致村集体经济试点缺乏规范运行的基础。目前大部分试点村集体经济发展职能基本都是由村委会代行，村委会的行政事务过多，导致抓经济发展力量不足，精力不够。

（三）缺乏整体统筹协调的配套政策，村集体经济发展受限

一是受土地利用总体规划和城乡建设规划的限制，村集体在建设厂房等营运设施时，因无农业用地转非农用地指标无法实施。二是流转回来的土地无法办理抵押贷款，同时银行在给村集体经济组织项目进行贷款时，条件相对较高。三是村干部任期短，目前面临村两委换届选举，村干部担心选不上，工作推进不积极，影响试点项目的延续性。这些问题需要国土、金融、财政、组织等部门统筹考虑，制定并完善能够有利于促进村集体经济发展壮大的配套政策。

（四）部分项目未执行规定程序，导致资金不能拨付

目前，部分项目在扶持资金下拨之前已启动实施，项目完工后，县级财政已将资金拨付到各乡镇，但由于项目没有执行招投标或政府采购程序，导致项目资金趴在账上，不能及时拨付到项目实施单位。同时，由于农业项目利润小，时间长，花费大，如果采取招投标，相当一部分财政资金将花费在招投标上，因此项目单位不愿意走招投标流程。

三、政策建议

（一）严把立项关，确保项目能够落地

试点村的选择一定要以是否有切实可行的产业项目作为前提条件，扶持的方式既可以是对已有项目的“锦上添花”式的扶持，也可以是对已经充分论证项目的“雪中送炭”式的扶持，严格禁止为了套取扶持资金而设立的虚假项目或拍脑袋决定的项目。

（二）在经济条件相对好的试点县（或试点村）同时开展农村集体产权制度改革试点

目前，村集体经济组织主体不明晰、产权归属不清，制约着村集体经济的发展壮大。建议在经济条件相对好的试点县（或试点村）同时开展农村集体产权制度改革试点，从推进农村集体产权制度改革入手，整合农村土地资源、森林资源、劳动力资源、旅游文化资源等，采取存量折股、增量配股、土地入股等多种形式，推动农村资产股份化、土地股权化，盘活各种资源要素，形成资源叠加效应，提高资源的利用率。

（三）创新资金管理方式，确保扶持资金安全高效

一是以扶持村集体经济发展为目标，对其他涉农资金进行整合。试点县可探索建立县级涉农资金整合机制，将美丽乡村资金、扶持集体经济资金、一事一议资金以及其他部门涉农资金进行整合，集中投向试点村，提高资金使用效益，解决长期以来涉农资金多渠道交叉重复和部门间协调配合不佳的问题。二是加强与担保、基金、银行等金融机构合作，引导和带动各类社会资金投入，共同推进村集体经济试点工作。三是试点资金的使用要严格执行国家有关财政政策、财务规章制度、招投标管理、政府采购等规定，科学合理安排。

试点市县财政部门应对试点资金使用情况和项目进展情况进行监督检查和跟踪问效，按照分级负责的原则，建立健全试点工作绩效评价机制，确保资金及时足额到位和试点工作按时完成。

（四）调整完善农村土地政策

一是将年度新增建设用地指标的5%用于农村建设，并优先安排村集体物业用地。二是积极推进城乡建设用地增减挂钩，置换出的建设用地指标优先安排用于农村各类建设以及发展工业、商业、旅游、休闲等多种经营项目，节余指标经批准可以有偿调剂到城镇使用，其土地增值收益返还村集体所有，用于发展村集体经济。三是集中连片开展农村土地综合整治，通过整治新增加的耕地可以确权归村、组集体所有。四是在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

（五）加大金融保险支持力度

一是建议省政府出台相关政策，明确各金融机构特别是农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等主要涉农金融机构，要创新金融产品和服务，逐步实现行政村金融服务全覆盖，把村级集体经济组织纳入评级授信范围，设立发展村级集体经济专项信贷资金，对符合条件的村级集体经济项目在信贷支持上实行计划优先、利率优惠。二是加强农村担保体系建设，积极扩大农村有效担保物范围，开展生产设施、集体山林权、村级股权等抵押贷款业务，抓好农村集体建设用地使用权、土地承包经营权、村集体资产、农房等抵押贷款试点。三是加大农业保险支持力度，把规模化设施农业、养殖水产品以及大型农机具纳入中央财政农业保险保费补贴范围，并适当提高补贴标准。

（六）建立激励考核制度

一是建立激励制度。扶持资金要向效益好的试点县、试点村倾斜，对效益好的试点县、试点村连续扶持3年，在资金安排上给予倾斜，形成巩固和滚雪球效应。对成效不好的试点县、试点村，下一年不再扶持。二是建立考核问责制度。试点县与乡、乡与村要签署项目实施责任书，保证试点项目的实施不受人员换届变更的影响。要把村级集体经济发展纳入各地党建考核的主要内容和核心指标，并作为干部交流提拔、评先选优的重要依据，采取通报问责、落实奖惩等手段，激励党政干部在抓村集体经济发展上下功夫。