论城市近郊山区的扶贫开发——以金堂县域龙泉山片区为例

张 怀

(金堂县城乡规划管理局, 四川成都 610400)

[定稿日期]2017-10-17

金堂县域龙泉山片区位于成都平原大都市区与成都市东部工业集聚发展区之间的低山地带，片区经济社会发展水平大大低于两侧的城镇和工业集聚发展区，总体处于成都市和金堂县的平均水平以下。传统农林业为主导与农地大量弃荒并存、农民收入低下与外出务工收入占比大并存、城镇化率极低与常住人口老弱化并存、农民住房建设城市化与市政公服配套严重滞后并存等问题突出，是典型的“生态抑制型贫困”， 属于金堂县的集中连片相对贫困地区。

1 国内外城市近郊连片相对贫困地区规划实践

1.1 巴西城市近郊连片相对贫困地区的规划实践

巴西是贫民窟式城市化的典型代表，其贫民窟往往集聚在城市周边的地区，并与邻近的农村地区形成集中连片的贫困地区，农村土地占有严重不均、城市化严重滞后于工业化、城市规划建设没有考虑低收入人群的要求是形成城市近郊连片相对贫困地区的重要原因[1]。针对城市近郊集中连片的相对贫困地区，巴西政府采取了发展极减贫模式，实行了大规模资本投资建立发展增长极，并通过传导机制带动区域发展，实施建立了多个“发展极”、落后地区开发计划加速区域开发、鼓励政策促进发展极建设等一系列减贫策略，实现了有效消除与缓解相对贫困[2]。

1.2 重庆市北碚区金刀峡镇的规划实践

重庆市北碚区地处重庆市东北方向，东北边与四川邻水县接壤。而金刀峡镇是北碚区最边远的镇，距北碚城市中心约50 km，是典型的城郊贫困地区。金刀峡镇拥有包括国家3A级自然风景区金刀峡、重庆市首批历史文化名镇偏岩古镇、市级风景名胜区胜天湖等得天独厚的旅游资源。金刀峡镇依托旅游资源和北碚1 h经济圈，探索出通过发展城市近郊乡村旅游、推动地区快速脱贫致富的城市近郊相对贫困地区的发展之路，成为重庆市重要的乡村旅游目的地[3]。

1.3 国内外城市近郊连片相对贫困地区规划实践结论

通过上述对国内外城市近郊连片相对贫困地区规划实践的分析，在相对贫困问题的协调体制机制上，解决相对贫困问题不是相对贫困地区、某个管理部门所能独立解决的单纯经济问题，而是需要区域统筹协调、全社会共同参与、经济社会全面提升的综合性大局问题，通过科学合理的区域扶贫开发计划、扶贫开发政策甚至立法系统设计来综合调动各方面的社会资源。在相对贫困地区的开发思路上，以远期“均衡开发目标”为指引实施近期“非均衡开发策略”，通过梯度化培育增长极点，并以点带面持续不懈地推进区域整体扶贫开发。重视生态环境保护，将优质的生态环境资源变为经济产业发展优势，从而破解“生态抑制型贫困”。

2 金堂县域龙泉山片区扶贫开发规划

2011年中共中央、国务院发布了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，从“总体要求、目标任务、对象范围、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、国际合作、政策保障、组织领导”等9个方面对2011～2020年的扶贫工作提出了全面的要求并提出了明确的扶贫路线图。该纲要虽然对于解决地区内部的连片相对贫困并未提出相关要求，但是其明晰的目标任务体系、精准的扶贫对象定位、系列的扶贫措施和组织保障体制机制设计等方面具有现实指导意义。

通过上文的综合研究分析，笔者提出了以异地搬迁开发式扶贫为主导，以推动农村人居空间精明收缩，大力加强城市近郊休闲度假旅游配套设施建设，加强片区生态基础设施规划建设，健全异地搬迁扶贫开发体制机制设计等为策略的扶贫开发模式。

2.1 积极引导片区农户异地搬迁

金堂县龙泉山片区的自然地理气候条件、资源禀赋条件难以支撑片区约13万人与成都市同步、高标准进入小康社会，同时以高昂成本建设的市政基础设施和公共服务硬件设施建设为代表的输血式扶贫难以持续。唯有适应片区常驻人口逐年减少、传统农业产业快速衰败、生态环境保护迫在眉睫、城市近郊旅游发展快速增长等经济社会发展趋势，实施异地搬迁扶贫开发、人口的梯度城镇化才是片区摆脱相对贫困的关键之举。

2.1.1 科学合理确定片区的常驻人口

以生态环境保护为前提，科学评估片区宜农产业土地、水资源条件等资源承载能力，合理确定留在原址的常驻人口。通过对片区户籍人口和常驻人口城镇化率的趋势分析，并以区域城市化、工业化发展进程为前瞻性考量，片区两侧规划的县城城市和工业集聚区将成为片区转移人口的主要承接地。依据片区的生态敏感度分析，优先搬迁生态敏感度为高度、极度的农户，逐步搬迁生态敏感度为中度的农户，适度搬迁生态敏感度为轻度的农户，并对对生态敏感度为低度的地区进行适度商业开发。综合测算，需要通过货币化安置和住房安置进入两侧城市和工业集聚发展区的人口约为10万人，而留在山区作为林业保护和旅游服务的产业人口约为3万人，实现远期常驻人口的城镇化率为75 %。

2.1.2 依法保障片区农民的集体经济权益

集体经济权益的全面确权颁证为片区的经济社会发展奠定了坚实的制度基础。集体经济利益权证是农民在农村财产的集中体现，在对片区农民进行异地搬迁时，应充分尊重、依法保障其相关权益，实现其农村积累财产的资金化、资产化、资本化，并实现农林承包用地等集体用地所有权、承包权、经营权的三权分离，有序推进农户集体经济组织的市场经济主体改革。

2.1.3 科学确定集体经济权益的基本义务

农业税自2005年起全国范围内全面废止，再加上国家对农业补贴政策在实际操作过程中表现的“对田非对耕”“对地非对林”的政策作用，实际运行过程中单方面加强了农民的土地权益，而农民基本上零成本无基本义务拥有宅基地及附着农房、农林土地承包经营权，使得集体经济权益对农民的社会保障作用更加固化。集体经济权益与基本义务是硬币的两面，实际运行中单方面地强化权益而基本义务无落实造成权益的无止境扩大，不利于集体经济的现代市场主体改革。须突破现有的集体土地管理制度，弥补因农业税废止带来的集体经济组织基本义务的缺位，建立与集体经济权益相对等的、以土地资源税为核心的宅基地及其附着农房不动产税、农林承包地使用税等集体经济基本义务。

2.1.4 促进片区转移至城镇人口的安居乐业

为确保“离土离乡、离土不离乡”异地搬迁至片区外城镇区的农户安居乐业，应统筹考虑城乡统一的住房保障制度，在尊重片区户籍人口进城入镇的城镇化意愿前提下，大力支持和引导片区农户以货币化安置进入县城(或淮洲新城)为主导的城镇化方式，并对进入户籍所属官仓城镇、赵家城镇、五凤城镇等小城镇进行原镇安置农户以住房实物安置为主导的城镇化方式；打破行政区划，积极推动转移人口优先进入城镇、工业园区，安置小区要按照城镇总体规划进行综合布局，安置小区应无身份歧视、与城镇居住小区同标准建设和配套公共服务设施；充分赋予转移进城农民的市民化待遇，包括平等享受教育、医疗、就业、社会保障、政治参与等各方面权益，在集体经济权益和基本义务的明晰界定基础上，让转移进城农民成为有集体资产的新型市民。

2.2 推动农村人居空间的精明收缩

农村人居空间的精明收缩，是指“在农村人口和劳动力实质性减少、农村生产方式相应改变的条件下，农村人居资源合理退出和优化重组”这样一种人居空间发展状态，旨在使个体和社会整体福利都能得到有效提升。农村人居空间精明收缩的本质内涵是实现资源配置的整体优化或是社会总体福利的“帕累托效率”提升，而空间收缩可以概况为“人减生活空间亦减、人减公共服务设施亦减”和生活空间和公共服务设施“呈现水平和层级上的聚集，包括居民点的减少和集聚、基本公共服务设施的归并等”[4]。

2.2.1 逐步、分类实施片区“人居空间”的形态收缩

按照“存量农房逐年递减、原址私人建房增量为零”的原则，实施片区农户人居空间总体“形态收缩”。以生态敏感度评价的居住环境安全和以房屋建筑质量评价的住房安全为主要指标，建立片区农民住房档案，优先搬迁生态敏感度中度及以上地区和以土坯房为代表的危旧房农户，逐步搬迁其他生态敏感度中度以下的农户，实施搬迁的农户优先进入城镇规划区。对于“不离土不离乡”但又存在严重的居住环境安全、住房安全的农户，应按照原村就地安置的原则审慎选址建设集中的安置小区。安置小区的建设应适当考虑休闲度假旅游产业的发展，确定其相关建设标准。

2.2.2 健全集体建设用地整理制度

通过实地走访调查，传统的集体建设用地整理制度实际以农房为主而非针对宅基地，存在宅基地农房拆除不彻底(如撤危旧房留主体房屋)、同一宅基地农户分户、宅基地复垦操作难度大等问题。应健全集体建设用地整理制度，建立以农户为中心的农房宅基地整理制度，推动“农户宅基地及附着农房”的合理流动和公平退出，实施农户整体搬迁，宅基地整体复垦(林)，真正实现农村人居空间的“形态收缩”；对于“进城入镇”的农户，应以“资源换资产”为主要方式，按照“地随人走”的原则，大力支持和引导其将集体宅基地资源交换城镇国有不动产。

2.2.3 精挑细选并保护“优质传统村落”，留存中华农耕文明的“空间记忆”

在空间表现上，农村人居空间的精明收缩一般表现为农村聚居点的形态收缩。其相应的规划手段的“精明”之处在于不是简单地“迁村并点”，而是有选择性地“保存”中华农耕文明的空间记忆[5]。综合考量生态敏感度评估、村庄院落布局和建筑形态的评估、城郊休闲度假旅游产业导向等因素，以生态敏感度中、低度或者通过生态恢复重建改造为中、低度的地区为基础，以片区发展城郊休闲度假产业的产业布局为引导，选择规模适中、传统村落机理保存完好、建筑风格体现山地川西民居特色的淮口镇苏家湾天主教堂村落、云顶石城桃花谷村落、五凤溪贺麟故居等优质传统村落作为旅游接待服务设施承载地。

2.3 加强片区生态基础设施规划建设

独特的生态区位、脆弱的生态环境基础、高昂的生产生活空间建设成本是片区不能进行大规模的城镇、村庄建设的客观限制条件，片区衰退的农林产业、快速减少的农村常驻人口、快速发展的区域城镇化工业化趋势是片区生态移民异地搬迁的主观诱导条件，顺势而为，大力建设以生态基础设施为核心和基础的成都市东部的生态安全屏障是区域经济地理空间格局优化调整的必然。

2.3.1 大力实施“退耕还林”工程

大规模调减片区内的基本农田、一般农田等低质耕地指标，原则上将现有坡度在10 %的耕地全部调整为林地。林地以生态林为主，以发展核桃、花椒、桃子等经济果林为辅，局部地区可发展经济林木产业；健全集体林权确权和流转制度，建立片区林场统一实施管理；健全“天然林保护工程”制度，实施对“对林非对地”的林地保护和补贴制度。在不影响生态植被恢复质量的情况下，在规划建设的重点旅游区，实施以“彩林化”为主题的“低效林”生态植被恢复工程。

2.3.2 大力规范“林下养殖”工程

以牛、羊牲畜养殖为主的林下养殖是与“毁林开荒发展农业”并列的片区森林植被破坏的重要原因；片区内的牛、羊养殖是农户务农经济收入的重要来源之一，同时规模化的林地流转发展的牲畜养殖场呈现快速发展的趋势，相关牲畜养殖垃圾的任意排放也成为片区生态环境破坏的重要因素。制定片区林下养殖管理规范迫在眉睫：一方面应划定“禁牧区”，封山育林，作为片区森林植被建设的主体区域；另一方面，划定生态敏感度为中度及以下、避让城市近郊休闲度假重点区的适当区域，适度发展集中畜牧养殖区，严禁散放养殖；第三，在集中畜牧养殖区，以发展低污染、低污水废物排放的生态鸡、生态羊养殖为主，严禁发展饲草量大、高污水废物排放的牛、猪养殖。

2.3.3 大力健全“节水灌溉”工程

片区现有的农业灌溉系统以小型山坪塘集雨分散灌溉和自然降雨灌溉为主，集中库渠系灌溉为辅，抵御干旱的自然风险能力极差；片区宜农区域多分布于龙泉山与两侧平坝、浅丘区域连接的缓坡地带，农地耕种价值较高，亦是小型山坪塘集雨分散灌溉的主要区域，也是未来片区现代农业发展的主要区域。应按照现代农业的发展模式，完善现有小型山坪塘集雨分散灌溉的“微水治旱”工程系统：按照集雨区域分片区建设大中型水库，并通过建设大型提灌管渠将区域的北河、中河、毗河、沱江、清溪河等水提升至水库，铺设水库连接至山坪塘的管渠体系，铺设至各山坪塘至耕地的“毛细血管”输水管，形成大型水库—山坪塘—田间地头的“梯次分明、渠系完善”的强有力的农田水利安全保障系统。

2.4 大力加强城市近郊休闲度假旅游配套设施建设

片区紧邻成都特大城市，距离成都中心城区约40 km，并有成南高速、成巴高速、成都第二绕城高速、成绵高速等高速公路和成都五环路、成金快速、成青金快速、中金快速路等快速路快速连接；同时片区东西向宽度在5～12 km，两侧是成都平原都市发展区和成都市东部工业集聚发展区。交通便捷的区位优势和森林植被良好的生态优势叠加，使得片区发展城市近郊休闲度假旅游具有良好的基础和条件。

2.4.1 加强片区内外的道路交通设施建设

依托高效便捷的外部交通联系和沱江的宜航优势，建设水、陆、空一体和高、快、慢结合的立体化、多层次综合交通体系。

(1)加强旅游门户建设，加强各主要高速、快速路、城市主干道路与片区内部主要道路交通的便捷联系，并统筹考虑社会停车场、游客服务中心等旅游服务设施，在各主要道路交通切换节点设置旅游门户；

(2)加强环片区快速旅游公路的建设，解决片区内因沟壑纵横带来的景区与景区之间道路交通联系不畅的问题；

(3)充分依托沱江优质航道，构筑片区纵贯南北的水上旅游观光联系通道；

(4)强化内部南北旅游骨干公路和沟谷、山腰次区域旅游支线公路；

(5)构建登山步行绿道、山地自行车等慢行交通网络体系；

(6)统筹考虑高端商务旅游、森林应急救援与防火，构建通用航空机场节点体系。各主要交通方式的换乘节点尤其是水陆交通换乘点、陆空换乘点、陆上快慢交通换乘点，须做好社会停车场、游客服务中心等配套服务设施的建设。

2.4.2 加强片区“智慧旅游”基础设施建设

“智慧旅游”是现代旅游业发展的趋势，是信息高速公路建设在旅游领域的具体体现。规划构建“旅游信息数据库、旅游大数据采集分析中心、无线网络全覆盖”三大基础平台；构建“金堂旅游门户网站、智慧电子商务平台、旅游APP移动互联服务平台、智慧管理服务平台、慧旅游线下服务终端”五大应用平台；推进“智慧景区、智慧酒店(民俗)、智慧旅游社、智慧旅游村镇、智慧旅游营地、智慧旅游交通工程”六大旅游工程。通过智慧旅游基础设施建设，推进旅游产业与其他产业的深度融合。

3 结论

本文在综合研究国内、外城市近郊地区相对贫困地区的规划实践的基础上，以成都市金堂县域龙泉山片区扶贫开发为实例，提出了以异地搬迁开发扶贫为主导，以推动农村人居空间精明收缩、加强片区生态基础设施规划建设、大力加强城市近郊休闲度假旅游配套设施建设等为策略的城市近郊山区的扶贫开发思路。

城市近郊山区的扶贫开发，有别于一般地区贫困问题的解决，更具有综合性和复杂性，集合了城镇化、“三农”、生态环境保护等问题。本文提出的以异地搬迁为主导的扶贫开发模式只是一种理论思考和实施探索，其中还存在诸如法律法规、政策集成、市场化运作等多方面需要进行深化研究和实践，唯有在理论研究和实践行动的互动中，逐步推进，不断修正。

[1] 李瑞林, 王春艳.巴西城市化的问题及其对中国的启示——兼与中国城市化相比较[J]. 延边大学学报：社会科学版，2006, 39(2): 58-62.

[2] 熊国平、潘嘉虹.连片贫困地区规划探索——以江苏省石梁河库区东海片为例[M].北京：中国建筑工业出版社，2014: 57-58.

[3] 欧书阳. 城郊贫困地区发展乡村旅游探讨——以重庆市北碚区金刀峡镇为例[J].区域经济，2008(29):213-214.

[4] 赵民，游猎，陈晨.论农村人居空间的“精明收缩”导向和规划策略[J].城市规划，2015(7): 16.