浅论小额诉讼制度的完善

范婷婷

（山东司法警官职业学院 法律实务系，山东 济南 250014）

小额诉讼制度在我国正式为法律所确认是 在2013年修订的《中华人民共和国民事诉讼 法》（以下简称《民事诉讼法》）中。该法第 一百六十二条规定：“基层人民法院和它派出 的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规 定的简单的民事案件，标的额为各省、自治 区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之 三十以下的，实行一审终审。”这一规定标志 着小额诉讼制度在我国的正式确立。毫无疑 问，在追求司法公平和效率的平衡方面，小额 诉讼制度有非常重要的意义。然而，由于立法 的局限性，该条没有对小额诉讼制度进行细致 的规定，在适用范围、具体程序和救济措施等 方面存在立法上的空白，进而影响了小额诉讼 制度价值的发挥。因此，对小额诉讼制度进行 完善，使其功能和价值能得到更好的发挥是非 常迫切的。

一、小额诉讼制度概述

1. 什么是小额诉讼

关于什么是小额诉讼，理论界众说纷纭， 广义说、狭义说和作用说是其中的三种主流观 点。持广义说的学者认为，小额诉讼属于简易 程序的一种特殊情形，而不是独立的诉讼程 序，与传统的简易程序在本质上并无严格区别。持狭义说的学者则认为，小额诉讼是由基层法院的小额诉讼法庭或专门的小额法院在审理数额甚小的案件过程中所适用的一种比普通简易程序更加简易化的诉讼程序，是不同于普通程序和简易程序的一种独立的诉讼程序，其价值目标是节约司法资源、提高办案效率［1］。持“作用说”的学者则认为小额诉讼是否是一种独立的诉讼程序并不重要，重要的是它的作用。因为，在法治化的进程中，社会对司法资源的需求日益加剧，而司法资源的供给却是有限的，这就导致了司法资源的有限性和对司法资源需求无限性之间的矛盾，也导致了因高昂的诉讼成本使公民的一些“微小”权利得不到应有的保护。小额诉讼程序的设置就是要力求缓和甚至解决这一矛盾；同时也为公民提供一种低成本的司法救济，使公民的“微小”权利不再因诉讼成本高昂而导致法律保护缺位。从我国《民事诉讼法》对小额诉讼制度的规定来看，立法者显然采取的是广义说。但笔者认为，这三种观点都有一定的片面性，结合我国的司法实践，小额诉讼制度应该是一种独立的诉讼程序，而不是隶属于普通程序或简易程序。其目的在于简洁、高效、快速地解决诉讼标的额小的、轻微的民事纠纷，使民事权利义务关系得以尽快确定。

2. 小额诉讼制度的意义

一方面，随着我国市场经济的发展和社会法治化进程的加快，人们的法律意识不断增强，大量案件进入法院，其中大部分案件事实清楚，法律关系简单，标的额比较小［2］； 另一方面，各地基层法院法官数量有限，司法资源有限。这就导致“案多人少”的状况日趋明显，法院审判压力日益增加。小额诉讼纠纷具有数量多、范围广的特点，而且基层法院受理的案件中又有很大一部分属于小额诉讼纠纷。这就要求法院必须对当事人的诉求进行快速高效的处理，否则会使案件积压，也会使当事人的诉讼成本随着时间的推移而增加，最终导致民事主体因诉讼的高成本而选择放弃以诉讼的方式寻求救济，造成司法公信力下降。针对这些问题，普通程序虽然能够保证程序的正义，但在“速度”方面却又有所欠缺，无法快速及时地处理案件，这是普通程序固有的制度缺陷；而简易程序虽然在程序上进行了“简化”，但离当事人对效率的要求依然相去甚远，无法满足当事人的要求。要解决这些矛盾，必须建立一种简单高效的诉讼制度，这就是小额诉讼制度。

首先，从“成本—收益”来看，小额诉讼制度在最大程度上对民事诉讼程序进行了简化。对法院来说，可以提高效率、减少司法成本、节约司法资源；对当事人来说，则可以减少其承担的误工费等相关费用，也可以减少时间、精力等方面的成本。在平衡公正和效率方面有着重要意义。其次，在权利保障方面，小额诉讼的一个突出特点就是“化繁为简”，把复杂的、专业性非常强的诉讼程序进行简化，使民事诉讼程序能够为一般的民事主体所理解和运用，更好地保护当事人的民事诉讼权利。再次，在便利诉讼方面，小额诉讼制度不仅大大提高了司法效率，而且显著降低了诉讼门槛，使一些日常生活中常见的标的额很小的民事纠纷可以通过诉讼程序得以顺利解决，同时也让专业知识相对缺乏的当事人有条件和能力运用诉讼制度这一 “公共产品”来为自己的权益服务。最后，在社会维稳方面，对标的额较小的民事纠纷适用小额诉讼程序来解决，同时与诉前调解程序相结合，对当事人同意调解的案件以调解的方式结案。这样可以对法院受理的案件进行分流，使很大一部分案件分流到普通诉讼程序，甚至是诉讼程序之外的其他程序中，有利于在程序的法定性和灵活性之间达成平衡，使现有的各种纠纷解决程序能够最大限度地发挥效能。

二、我国小额诉讼制度存在的问题

尽管小额诉讼制度在我国以立法形式得到了正式确立，但在程序设计的一些细节方面仍然缺乏明确的规定，这就导致小额诉讼制度在理论上产生了诸多争议，运用到司法实践中在程序的适用方面也有一些问题亟待解决。

1. 立法层面的问题

（1）缺乏科学的制度定位和程序设计

首先，小额诉讼制度要有明确定位。《民事诉讼法》对小额诉讼制度的定位比较宽疏，没有将其定位为一种独立的诉讼程序，而是划归在普通的简易程序之下，仅规定某些简单的、标的额特别小的案件由基层法院适用一审终审制。这种规定看似具有很强的操作性，其实却湮灭了小额诉讼程序和普通的简易程序之间的差异性，忽视了小额诉讼程序特有的程序价值和意义，也没有对与小额诉讼相关的制度做具体规定。通常认为，简易程序的“简易”是相对而言的，只是相较于普通程序来说相对简易的一种程序。而小额诉讼程序却有自己完善的诉讼机制和法理支持，并追求独特的价值功能—— “诉讼效率”和“公共便宜”。而且，小额诉讼程序虽然也是法院解决纠纷的一种程序，但由于其特殊的程序设计理念和案件适用范围，与一般的诉讼程序是有区别的。甚至可以说，它突出的是非讼程序的理念，其最基本的价值取向也是提高程序效益。因此，小额诉讼的这些特殊性决定了将它简单划归为简易程序的一种类型是值得商榷的，在立法上应明确其独立的程序地位，并建立独立的小额诉讼程序。第二，小额诉讼制度要有具体的程序设计。在现代快节奏的社会生活中，一般小额纠纷的当事人对效率的要求较高，这就需要有简单高效的诉讼程序和有效的救济程序。然而，我国的相关法律法规并没有在程序简化或判决简化方面对小额诉讼程序进行规定，在救济程序方面也没有明确的规定，这就限制了小额诉讼程序的价值和功能的正常发挥，也造成了法官在司法适用中的一些困惑。

（2）没有合理的适用标准

《民事诉讼法》规定的小额诉讼标的额为“各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”。不可否认，这一规定是有一定的科学依据。因为我国幅员辽阔，经济发展水平不平衡，各地居民的收入水平存在较大的差异，这就要求在立法上对小额诉讼的标的额不能一概而论，要具体问题具体分析。依据各地的人均收入水平进行确定是比较合理的。然而，笔者认为对于能否适用小额诉讼程序解决纠纷这一问题，如果仅仅依据标的额进行判断，又失之简单和武断。因为适用小额诉讼的案件不仅要求标的额小，还要求案情简单。实践中，一些案件可能标的额比较小，但案情却比较复杂，影响也比较大，这样的案件是不能用小额诉讼程序来解决的。因此，并不能仅仅依靠标的额一个因素来确定是否适用小额诉讼程序。假如双方当事人对事实争议较大，且权利义务关系不明确，在责任承担上存在原则性的分歧，那么即使案件的标的额很小也不能适用小额诉讼程序。我国《民事诉讼法》仅对诉讼标的额进行了规定，显然是不够全面的。标的额小只是适用小额诉讼的必要条件，却不是充分条件。另外，2015年《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称2015年《民诉司法解释》）第二百七十四条规定：“下列金钱给付的案件，适用小额诉讼程序审理：(一)买卖合同、借款合同、租赁合同纠纷；(二)身份关系清楚，仅在给付的数额、时间、方式上存在争议的赡养费、抚育费、扶养费纠纷；(三)责任明确，仅在给付的数额、时间、方式上存在争议的交通事故损害赔偿和其他人身损害赔偿纠纷；(四)供用水、电、气、热力合同纠纷；(五)银行卡纠纷；(六)劳动关系清楚，仅在劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金或者赔偿金给付数额、时间、方式上存在争议的劳动合同纠纷；(七)劳务关系清楚，仅在劳务报酬给付数额、时间、方式上存在争议的劳务合同纠纷；(八)物业、电信等服务合同纠纷；(九)其他金钱给付纠纷。”该条规定虽然部分规定了权利义务关系明确这一适用小额诉讼的条件，在一定程度上弥补了《民事诉讼法》规定的缺陷，但也有明显的不足：以列举的方式来规定适用小额诉讼的情形，涵盖的范围不够广泛，而且仅仅规定了金钱给付的案件可以适用小额诉讼程序。但是，随着社会的发展，会有越来越多新的情形出现。届时，该规定的滞后性将显露无遗。而且，理论界也有学者认为小额诉讼的受案范围应该包括两类：一种是案情简单、责任明确的不以金钱给付为标的的轻微案件；一类是事实清楚、权利义务关系明确的以金钱给付为标的，但是标的额比较小的案件。

（3）一审终审缺乏救济

审级制度与公正和效率的实现是密切相关的。简单来说，就是审级与公正的实现是正相关的关系，即：审级越多，公正性越高；审级越少，公正性越低。审级与效率则是负相关的关系：审级越多，效率越低；审级越少，效率越高。我国《民事诉讼法》明确规定适用小额诉讼制度的案件实行一审终审制。但在司法实践中，由于基层法院的法官素质参差不齐，对公众的普法力度不够，所以基层法院适用一审终审制会难以保证案件的质量。现行民事诉讼实行两审终审制的根本目的在于充分保障当事人权益，如果对小额诉讼适用一审终审制，那么当事人就失去了上诉机会，其民事权益的维护与实现就失去了一道重要保障［3］。如果当事人有异议，只能通过审判监督程序进行救济，而救济途径的不足又导致上访信访案件的增多，造成了更多的社会问题。但是，从另一方面来看，如果对小额诉讼不实行一审终审制，则其重要的“效率”价值将无从体现，小额诉讼制度的设置也将失去其意义。因此，我国相关法律法规对小额诉讼一审终审制的明确规定和救济程序的缺失，让小额诉讼制度走进了一个悖论怪圈。

2. 司法层面的问题

（1）未确定明确的运行程序

《民事诉讼法》对小额诉讼的定位采用广义说，认为小额诉讼制度是简易程序的一种特殊情况，并没有对适用小额诉讼制度的具体诉讼程序进行明确的规定。因而，法官在司法过程中对小额诉讼该适用简易程序还是适用比简易程序更加简化的程序是存有争议的。这种争议的存在，导致法官在具体适用小额诉讼制度时观点难以统一，影响最后判决结果的公正性。而且，在判断某一案件能否适用小额诉讼制度时，只有标的额这一因素可以量化，其他的因素，如案情简单、争议不大等因素都具有很强的抽象性，难以量化和判断。

（2）未设立统一的审理机构

立法上对小额诉讼制度具体适用程序方面规定的缺位，导致各地法院根据自己的理解，对小额诉讼适用不同的审理机构。如有的法院设立专门的小额法庭，有的法院直接由立案庭来审理小额诉讼的案件，还有的法院由民庭来审理。审理机构的混乱进一步加剧了小额诉讼审理结果的不公正性。

（3）缺少具体的操作规范

司法实践中，由于很多当事人对小额诉讼的了解比较少，并不是主动选择小额诉讼制度来解决纠纷，而是在法官的指导和建议下做出选择的，这就导致法官的自由裁量权存在扩张的空间，容易走向两个极端。一个极端是，某些法官在适用小额诉讼制度的过程中因程序简单而产生了轻视的心理，降低了责任感，导致当事人感受不到程序的严肃性，认为自己的权益被轻视，进而会怀疑裁判结果的公正性；另一个极端则是，一些法官在职业习惯的影响下，适用小额诉讼制度时会不自觉地进入自己习惯的普通诉讼程序的模式中，偏离了小额诉讼的价值要求，也忽视了当事人对“效率”的要求。如果不对小额诉讼制度规定具体的操作规范，极有可能导致法官的随意性增大，进而导致小额诉讼制度被滥用，同时也会加剧当事人的不满，甚至会降低当事人对小额诉讼制度的认可度，进一步损害司法公信力。

（4）会导致当事人滥用诉权

为了降低诉讼门槛，小额诉讼制度将诉讼成本尽可能降低，这样做的好处是使当事人无须支付高昂的成本就可以使用作为“公共产品”的司法资源，促进法律的普及。但这也存在一个明显的弊端，那就是较低的诉讼成本使当事人在选择适用诉讼程序解决纠纷时顾虑减少。当事人的诉讼欲望受到激发，可能会导致当事人滥用诉权，在可以使用非诉讼手段解决问题时也选择诉讼程序，造成司法资源的滥用和浪费。实践中，有的当事人为了能够适用小额诉讼程序，甚至会将不符合小额诉讼标准的较大的标的额进行拆分，分为几个较小的标的额，从而规避小额诉讼制度对标的额的限制，使之分别适用小额诉讼程序。由此产生的后果可能会背离设立小额诉讼制度的初衷，法院的诉讼压力不仅没有减轻，反而会更加繁重；同时小额诉讼也会导致其他的非讼纠纷解决方式无人问津，限制了其功能的发挥。长此以往，将会造成纠纷解决方式的不正常发展，也会导致司法资源的浪费。而且，现行法律法规并未对适用小额诉讼纠纷的当事人主体作出限制，公司法人或者其他组织都可以提起小额诉讼。小额诉讼程序有可能演变为银行、物业公司和大企业等组织针对消费者或用户的讨债程序［4］。

三、完善小额诉讼制度的建议

1. 进一步完善明确适用范围

民事小额诉讼程序的适用范围宜采用“概括+列举+排除”的模式确定。其中，概括式规定应以体现小额诉讼程序的本质和特征为原则，即规定小额诉讼程序适用于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大并且需要快速解决的简单民事案件［5］。《民事诉讼法》规定了适用小额诉讼的案件要具备两个条件：一个是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大；另一个是标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下。列举式规定主要是以案由的归类作为小额诉讼程序的受案标准，列明以下几类民商事案件可以适用小额诉讼程序。在此方面，2015年《民诉司法解释》以列举的方式规定了九种情况可以适用小额诉讼。在排除规定方面，2015年《民诉司法解释》也有规定，第二百七十五条：“下列案件，不适用小额诉讼程序审理：(一)人身关系、财产确权纠纷；(二)涉外民事纠纷；(三)知识产权纠纷；(四)需要评估、鉴定或者对诉前评估、鉴定结果有异议的纠纷；(五)其他不宜适用一审终审的纠纷。”但笔者认为，第二百七十四条规定的九种情形仅限于金钱给付的案件，范围过小，建议将小额诉讼的适用范围扩大到其他给付型案件中，可以设立兜底条款，即“其他适用小额诉讼程序的案件”，以符合小额诉讼简便快捷、不拘泥于形式束缚的特点。

2. 设置独立程序

（1）程序设置需具有独立性

我国立法将小额诉讼程序作为简易程序的一种，将其设置在简易程序之下。在当前形势下，这种设置方式有一定的合理性。但这种体系设置方式将会妨碍小额诉讼程序价值和功能的实现，不是长远之计。因此，应该以发展的观点来看待小额诉讼程序设置的问题，不能囿于眼前形势。在简易程序进一步得到健全和完善的前提下，要凸显小额诉讼程序的独立性，将其设置为一项独立的制度，并在此基础上完善其制度设计和程序。

（2）内部程序设计要明确，具有可操作性

首先，小额诉讼程序不应强制适用，而应尊重当事人的意志，赋予当事人选择权。立法上应规定法院具有告知义务，法院在受案时即向当事人明确告知其有选择是否适用小额诉讼的权利，并详细说明小额诉讼的优点和弊端。由当事人自己衡量决定适用小额诉讼程序还是简易程序。其次，小额诉讼的程序应予以简化，突出效率原则。小额诉讼的起诉方式应简化，可以不提交起诉状，而是填写由最高院编制统一格式的表格化的诉状。其内容包括当事人的基本信息、诉讼请求、争议事实几个方面即可。也可以采用口头方式起诉，由法院记入笔录。诉讼过程中，在一定程度上限制律师的参与，当事人应当亲自出庭，无正当理由不得将诉讼活动全权委托给律师进行。在作出裁判时，判决书的格式要进行简化，只体现主要事实和判决结果即可，不需要详细阐述判决理由。对于案件事实清楚、权利义务关系明确的案件可以在当事人双方都同意的基础上进行诉前调解，以调解方式结案，不必进入诉讼程序，在此基础上可以逐步探索建立法院调解与审理一体化的小额纠纷解决机制。

（3）对当事人的诉讼权利进行限制，防止诉权滥用

为避免当事人滥用诉权，需要在制度设计上对当事人在小额诉讼中的权利进行适当限制。首先，要禁止当事人为规避小额诉讼中关于诉讼标的额的限制而对诉讼标的进行分拆，再仅就其中一部分进行起诉。当然，如果当事人在起诉时明确表示放弃诉讼标的其余部分的诉权，则法院可以受理为小额诉讼案件；如果当事人在放弃部分诉讼标的并使用小额诉讼制度后，对其明确表示不再起诉部分又另行起诉的，应适用一事不再理原则，裁定驳回其诉讼请求。其次，借鉴国外经验，为了防止小额诉讼制度沦为某些企业的讨债工具，应结合我国实际，规定金融机构、物业公司等类型的企业和组织每年提起小额诉讼的次数。

3. 完善小额诉讼的救济程序

小额诉讼制度将效率作为自己第一位的价值目标，但这并不能否认其对正义的追求，任何一项诉讼制度都是正义实现的保障。为保障小额诉讼中当事人的合法权益，各国都规定了一定的救济途径。如部分英美法系国家采用动议的救济方式，即向小额索赔法院提交的撤销原判决之动议；英国采用特殊上诉作为小额诉讼程序救济方式，严格限制上诉主体和上诉理由，并规定一定期限；日本则采用裁判异议方式，也是有上诉主体、上诉理由以及期限的限制，如异议合法，则采用普通程序进行案件审理并裁判[4]。综观各国经验，构建有效的小额诉讼救济程序是实现正义的必然要求。

在构建我国小额诉讼救济程序时，不仅要借鉴国外经验，更要着眼我国的国情。目前，我国正处于市场经济快速发展、法治建设日益进步的现实状况下，小额诉讼纠纷数量持续增加和群众法制观念有待进一步提高并存。在这个基础上，笔者认为可以借鉴日本的裁判异议方式。在小额诉讼中，如果当事人对案件的裁判结果有异议，不论原告还是被告都可以在异议期内提出异议，但只能就适用法律错误或者法官存在徇私舞弊等严重违法行为提出异议，且只能向原审法院提出。原审法院在接到当事人的异议后，应及时指定审判员进行审查和处理，而且指定的审判人员只能是原审法官之外的人。经过审查，若异议不成立，应在3日内裁定驳回异议；若异议成立，则应撤销原判决，重新组成合议庭对案件适用普通程序进行审理。