城市管理与美好生活：困境与路径

崔书伟

摘 要：城市与生活紧密相关，实现美好生活是城市的价值所在。城市管理与生活相互影响、相互促进，是实现美好生活的手段，但从发展的观点来看，城市在发展的过程中势必会不断产生新的问题，在追求美好生活的过程中，一时的糟心不可避免。在城市管理者应对新问题的过程中，也暴露出了城市管理的一些困境，只有采取有效措施应对这些困境，才能更好地适应城市发展对城市管理的新要求，推动城市发展向美好生活的目标更进一步。本文以南北方供暖问题和网约车管理问题为例，具体分析当前城市管理的一些困境，进而提出相对应的解决路径。

关键词：城市管理；美好生活；困境；路径

一、城市管理与生活

（一）城市与生活

生活与城市是天然不可分割的“连体物”。1933年，国际建筑协会将居住、工作、休闲和交通确定为城市的四大基本功能，它们都与人的基本生活息息相关。城市承载着人们的生活，其存在的意义与价值就在于为人们创造生活的条件，而城市里人们的生活则是城市的特质体现和生命力所在。城市必须寓于人类生活之中，不能脱离生活而存在。

（二）城市管理与生活

城市管理的主体包括政治性主体和参与性主体。政治性主体又包括城市权力国家政治系统和城市非权力国家政治系统。城市国家权力政治系统指人大、一府两院，城市非权力国家政治系统则指党。参与性主体包括非权力政治参与性主体和非权力社会参与性主体。非权力政治参与性主体指民主党派、工青妇等各种联会，非权力社会参与性主体则包括NGO、学者、民众、媒体之类。城市管理的对象包括与城市相关的一切人和物，城市管理的主体实际上都是与城市相关的人，他们都具有双面性，同时也是城市管理的对象。城市管理的活动本身包含在城市生活之内，由生活在城市中的人们实施，并影响着人们的生活。因此，城市管理与生活相互影响、相互促进。

二、美好生活——城市管理的价值

（一）美好生活——城市的价值

早在2 000多年前，古希腊哲学家亚里士多德就曾说过：“人们来到城市，是为了生活；人们居住城市，是为了生活得更好。”城市的产生发展是人类文明现代化发展的产物，也即人们追求社会发展进步过程的产物，是人们追求美好生活这一社会文明发展终极目标的结果。

人的美好生活乃是城市发展的终极目的。上海世博会的口号“城市，让生活更美好”家喻户晓，它说明城市为美好生活的实现提供了可能性。它不是在强调乡村生活、过去非现代化的生活就不美好，而是要说明在人类社会的长期发展过程中，城市使人们实现了一种相较过去而言更美好的生活，城市的建立发展符合人类社会发展的趋势。这句口号本身也暗含了城市的发展方向和其终极意义，即“更好的城市让生活更美好”，人们不断发展城市，就是为了不断创造更加美好的生活。

（二）城市管理——实现美好生活的手段

“城市，让生活更美好”靠城市管理来实现。美好生活是所有人的共同目标，其实现有赖于所有人的努力，而每个人在努力实现这一目标时，都不可避免地会借助或者改造城市现有的条件。在民主社会，这种借助或者改造的意愿会在多重因素的合力作用下形成整合后的表达，最合理的表达会为大多数人所接受，并通过合法的方式转变为政策规定，最终成为对所有人行为的合理期待，这一过程就是城市管理的过程。从广义上来讲，城市管理的主体包含城市里的所有人，可以说，任何人追求美好生活的愿望是其进行城市管理的动力，而其进行城市管理的努力是其实现美好生活的手段。

三、“糟心”——城市管理的困境

以发展的观点来看城市的发展，进步与问题势必是相伴而生、交互发展的，在追求美好生活的过程中，一时的糟心不可避免。随着城市的发展，日益积累的城市病和不断产生的新问题不时让向往美好生活的人们感到“糟心”，更不断对城市管理提出新的要求。

（一）南北方供暖问题

20世纪50年代，考虑到传统习俗、地理和气候特征，以及当时财政和能源短缺的问题，中央政府以秦岭、淮河为界，将中国划分为南方和北方，并为北方地区提供集中供暖。但随着近几年全国持续低温情况的出现，南方要不要实行统一供暖又成为了热议话题。

南方是否实行集中供暖需要考虑的因素有：气温、需求、能源、成本。首先，决定是否进行集中供暖的首要因素就是气温，与20世纪50年代相比，现今的新条件是南方持续低温情况的出现。其次，公共需求——使公共问题成为政策议题的动力因素也很重要。设定集中供暖线之后的近60年之间，南方是否实行统一供暖的话题都没有近几年这般热议，说明现今公众对南方实行统一供暖的需求比之前更为迫切。再次，能源是建设这一工程的基础因素。最后，成本是建设这一工程的必要因素。南方大部分既有建筑没有供暖的配套设施，而且很多家庭都自行装备了小型供暖设备，如果实行统一供暖，将是拆后重建的大成本工程，是否所有民眾都愿意担负高成本的装置费还无从知晓。

是否落实南方集中供暖的工程，需要城市管理者综合考量各种因素，在维护公众利益的基础上作出决定。关于这一问题，我们还可以反思：过去的政策是否应当随着各种条件的发展变化而及时做出适当的调整？解决问题是否可以采取更为灵活的柔性政策而非“一刀切”式的刚性政策？

（二）网约车管理的问题

作为“大众创业，万众创新”潮流的产物，网约车代表了城市生活发展的新趋势，但与其相关的一些问题也在实践中逐渐暴露出来。而某些城市相应的管理规范不够完善，则给了这些问题发展升级的机会，之后政府这一在我国具有特殊地位的城市管理主体则需花费更多成本去解决由小问题引发的大问题。当然不可否认的是，网约车行业在发展过程中与传统出租车行业的冲突在所难免，这种冲突的解决依靠政府这一单一主体的力量显然不够。

以包头市为例，2017年4月，包头出租车司机在街头集体罢工，以表示对网约车发展的不满。几天后，包头市交通运输管理处则公布了针对滴滴等从事网约车经营公司的通知，以其未依法取得经营许可为由，责令其立即停止经营，政府这种粗暴的处理方式显然存在问题。首先，据相关人士分析，这一行政处罚行为本身缺乏法律依据。在中央交通部于2016年7月14日颁布《网约车管理办法》到2016年11月1日正式实施期间，各地开始陆续制定和颁布各自的实施细则，以为网约车平台和司机的合法运营提供明确证据。但包头迟迟未出台实施细则，直接导致网约车平台、司机、车辆无法获得经营资质认证。其次，通知的公布缺乏公正性，不能代表公共诉求。这一行政处罚行为迫于出租车司机的压力而产生，默认了其非法集会示威、扰乱公共秩序、造成恶劣社会影响的行为的合理性，却让网约车行业为其背黑锅。最后，通知的公布缺乏合理性，违背了事物发展的规律。网约车作为新时代背景下的产物，其存在和发展有其必然规律，贸然对其叫停是逆潮流的举动，是缺乏长远眼光的表现。

很显然，通知的公布是包头市政府一时的应急措施，是其试图利用权力推卸责任的做法。以包头为例，关于网约车的管理问题，我们可以反思：在时代发展的潮流中，政府应如何管理城市中的新事物呢？政府作为当今中国社会中城市管理的单一主体，如何才能避免“权力的任性”？对于解决城市管理中的新问题，普通的公众又应当承担什么样的责任？

（三）城市管理的困境

综上所述，随着城市的发展，人们会遭遇城市生活中的新问题，尽管我们不能否认新问题的解决是向美好生活更进一步的不可缺少的过程，但完美解决这些问题的要求也使城市管理陷入了困境。通过对以上两个事件的反思，可以总结出一些当前城市管理的困境。

第一，城市管理政策的自更新问题。过去的政策无法及时做出调整，可能引起公众的质疑和不满。

第二，城市管理政策的低灵活度问题。解决公共问题的方式方法过于绝对，适应性不足。

第三，城市管理主体对新事物掌控不足的问题。管理行为滞后于管理的需要，可能出现被动应急的情况。

第四，城市管理主体的单一问题。政府在进行城市管理的过程中缺少制约，其行为可能会不合法、不合理、不公正。

第五，普通公众成为城市管理主体的路径缺乏问题。普通公众缺少城市管理的主体意识，承担责任的动力不足，保障其实现权利的机制不完善。

四、城市管理实现美好生活的路径

实现美好生活是城市管理的价值，而后者为前者付出的努力就表现为对城市发展过程中不断产生的新问题的解决。“城市让生活更美好”不仅仅是一种理念，更是一种行动，需要城市管理者正视并走出城市管理的困境，从而提高自身解决问题的能力。针对前面总结的困境，我们可以提出一些建议。

第一，政策制定者应注意据新条件下以往政策的反馈信息进行对其的调整和更新，使其适应新形势下的公众需求。

第二，政策制定者要改变“一刀切式”的政策制定方式，而采用更为灵活的方式，为政策调整留有空间。

第三，城市管理者要增强责任意识和对新形势的预见性，将被动应急的管理模式转变为主动规范的管理模式。

第四，政府要转变传统管理观念，进行合理分权、放权，要注重培养城市管理的社会力量，同时提高自身管理行为的合理性、合法性、公正性。

第五，可以尝试构建“城市管理的主体模式”，在这种模式中，社会大众不仅是管理对象，也是管理主体。这种模式也类似于有的学者提出的“1+X”模式，即实现以政府为主、各类参与性主体为辅的联合管理模式，这种模式的实现有賴于政府和社会大众两方面的努力。政府要完善建立公众参与的制度，而社会大众要增强自身的主体责任意识，推动制度的完善建立。

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