中国建设城市群的意义及推进城市群协调发展的路径

蔡中为

摘 要：城市群是我国经济发展重要载体，建设城市群有利于推进新型城镇化、促进县域经济发展、实现乡村振兴。城市群一体化发展与城市群间协调机制的建立是促进中国区域经济协调发展的重要抓手。

关键词：城市群 增长极 新型城镇化 县域经济 乡村振兴 协调发展

一、中国建设城市群的意义

（一）打造区域增长极

城市群中的城市是引领城市群发展的增长极。因此，应选择特定的地理空间作为增长极，以带动经济发展。城市群的基础是城市，城市高度密集形成城市。随着中国经济发展和城市化进程的推进，国家开始重视城市群规划与建设。中国城市群发展由传统的辽中南城市群、京津唐城市群、长三角城市群、珠三角城市群四大城市群发展成目前的二十余个城市群。国家“十三五”规划《纲要》进一步明确，要优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平；培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。

（二）进行新型城镇化建设

中国城市群建设应按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。提升城市综合承载能力。坚持点面结合、统筹推进。统筹规划、总体布局，促进大中小城市和小城镇协调发展。全面提高城镇化质量，促进新型城镇化健康有序发展。需要通过城市群发展引领城市群内各城市整体发展。

中国推进城市化的目标是不断提高城市化率，让更多人进入城市，这是发挥城市集约发展、规模经济的重要作用的必然选择。城市化的核心是实现以人为本，让人们生活在生产发展、生活富裕、生态良好的城市，这就需要城市进一步加快综合发展。而统筹城市群发展是实现城市组团协调，提升综合发展效益的重要手段。在城市群内部与城市群之间，综合发展现代交通运输体系、现代产业体系，实现城市群内部与城市群之间的良性互动，提升整体城市化水平，促进经济发展更高目标的实现。

（三）推动县域经济发展

县域经济是我国最重要、最基础的行政单元，它上接地级城市，下连村镇，是沟通城市与乡村的重要纽带。大力发展县域经济是推进城市化的重要内容，也是城市群发展的重要目的。城市群以诸多城市发展为载体，同时对其下辖的县域也具有同步带动作用。国家几个地区的城市群规划明确把县域列入规划，放在突出位置，如成渝城市群、滇中城市群、北部湾城市群发展规划就明确把县域列入统一规划，可见对发展县域经济的重视。

（四）加速以城带乡，实现乡村振兴

十九大报告指出，实施乡村振兴战略。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。乡村发展与城市发展是相辅相承的，大量的耕地资源分布在农村，乡村的粮食供给城市，城市生产的工业品供给乡村。由于城乡二元经济结构的存在，农村欠账过多、基础薄弱，我国城乡发展不平衡不协调的矛盾依然比较突出。我国经济实力和综合国力显著增强，具备了支撑城乡发展一体化物质技术条件，到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。把新农村建设与新型城镇化结合起来，形成协调发展、良性互动的格局。通过城市群建设发展，形成充足的城市反哺农村的力量，有利于乡村振兴战略的实现。

二、推进城市群协调发展的路径

（一）推动基础设施建设，加速城市群间交流

我国实行国家、省、市、县、乡的管理模式，省一级是重要的行政单位，所以形成一省内部率先发展的格局是市场与政府共同推动产生作用的正常结果。通过一省内部的发展，继而加速省际间的城市一体化进程，是中国建设城市群实现协调发展的重要战略目标。

處于一个省内的城市群包括辽中南城市群、珠三角城市群、山西中部、黔中、滇中、宁夏沿黄、天山北坡城市群，跨省城市群包括京津唐城市群、长三角城市群、哈长城市群、中原城市群、长江中游城市群、成渝城市群、中原城市群，北部湾城市群、呼包鄂榆城市群、兰州—西宁城市群等。不能孤立看是否城市群所辖位于一省还是跨省，能划入一个城市群的城市主要是地理上高度密集分布，更便于统筹规划。比如安徽省的宿州、阜阳、淮北、蚌埠纳入中原城市群，而安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城则纳入长江三角洲城市群。

我国目前发展最好的跨省城市群是长三角城市群。长三角城市群之所以能够“一枝独秀”，作为传统的经济实力较强的跨省城市群，其重要原因是其高密度城市分布、较多的人口规模、良好的资源禀赋共同作用的结果。长三角城市群以上海为中心、南京、杭州、合肥为副中心，还包括江苏省的无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州，浙江省宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省的芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城等共26个城市。在沿长江一线，城市高度密集，城市群内众多城市通过密集的铁路、公路、水运相连通，加快了城市一体化进程。

应形成以省会城市为核心并以其为中心的交通大辐射格局，促进城市群内部及城市群之间便捷交通网络的实现。中国四纵四横高铁主干网基本形成，将有利于城市群间的互动交流。中国各省目前正致力于完善省内二级高铁网络，通过主辅高铁网络，将形成覆盖更多城市、县城甚至乡镇的高铁网络，将有利于打造城市群间城市一体化，促进区域协调均衡发展。

（二）形成促进跨省城市群间协调发展的机制

城市群协调的大概内容包括：产业协调、基础设施协调、制度协调、管理协调和规划协调等；从协调的主体来分，可分为政府主导型、企业主导型和民间组织主导型等。从中国目前来看，政府主导的协调占据主导。企业的跨区域布局更多是企业内部的问题，也涉及企业与地方政府之间的协商，以招商引资为表现形式，这其中伴随各省间的竞争。

政府主导进行协调的根本目的是通过政府的宏观调控与指导作用来弥补市场失灵，减少地区间经济合作成本、节约市场运行成本、减少地区间贸易摩擦，打造一体化市场，提升综合发展效益。在中国大力推进市场经济的背景下，协调更特指政府的行为，也就是政府间的宏观调控。因为，市场力量是自发调节，正常的供给关系自然带来合理的资源配置格局。这里的问题在于，由于某种程度上地区利益的存在，比如存在某种程度的保护，阻碍或不利于城市群间统一大市场的形成，影响市场效率与资源配置，这就需要建立城市群间协调机制。

目前来看，一省内部城市间协调机制较容易建立，因为以省为基础的行政管理模式更便于从行政力量上入手进行管理调控。而跨省城市群协调存在一些困难，这需要上一级政府，也就是国家层面进行协调。虽然国家正在推进简政放权，但出台的一些措施难以落地，比如2014年国家取消跨省、自治区、直辖市销售的矿泉水注册登记就是在法律层面确立的协调机制，在现实中，一些省份的品质较好的矿泉水在相邻省份市场难以见到，就是市场分割的一个结果，类似这样的市场状况是没有形成统一大市场的写照。国家通过出台类似的协调措施，有利于统一大市场的建立，减少市场运行成本。

协调的核心还是如何处理好政府与市场的关系。随着市场化改革的推進，资源配置更多依靠良性运行的市场完成。政府需要做的是创造一个公平、健康、有序的市场环境，促进资源最优配置。政府协调的重要着眼点是在市场难以发挥作用的领域有所作为。市场难以发挥作用的领域包含投资成本很高、收益较慢，而又极大关乎国计民生的领域。协调发挥作用突出的是交通、水利、生态等基础设施建设。

中国跨省协调较好的范例就是高速铁路的建设，中国目前已基本建成四纵四横高铁主干网络，主要城市群间基本都形成了高速铁路连接。之所以中国高速铁路能形成这样大的发展成就，究其原因是政府的监管与调控，中国的高速铁路建设都有国家相关部分进行规划建设，在规划建设上就做到了科学。管理上由中国铁路总公司统一管理，便于集中统一领导。高铁网的建成再次印证中国特色社会主义制度集中力量办大事的巨大优势。协调的难点更多是牵涉统一大市场形成的诸多因素，也就是更多需要依赖市场配置资源的领域却没有形成最优资源配置，其根源在于政府。解铃还须系铃人，阻碍统一大市场形成的根源有政府因素，促进统一大市场形成的推动力也少不了政府的作用。

水利设施、生态环境的跨省协调的意义重大，水利设施建设、河湖保护、生态治理因为地域连带的原因，其所辖区域往往是跨省的，影响也是跨省的是，所以需要协调，目前的协调机制主要是靠国家一级政府的统筹协调实现。

城市群协调机制的设计有三种基本类型：制度化协调机制、非制度化协调机制和混合协调机制。制度化协调机制是各个城市之间的合作与发展依据所建立的制度来进行，摒弃合作中的主观随意性；非制度化协调机制一般采取“自主参与、集体协商、共同承诺”的方针，成员以“相互尊重、平等协商、自愿互利”的行为方式来处理各种事务，以利益为纽带、以信誉作保证，不带有强制性；混合协调机制是制度化协调和非制度化协调相结合，在某些领域进行制度化协调，在另一些领域进行非制度化协调。对于如何协调，各地区主要是召开联席会议的形式进行方式做法交流。

加强政策统筹协调，推动相关政策尽快出台实施，强化各城市群间合作。通过对口支援形式，促进城市群间各城市学习、互动、交流。2017年3月，国务院办公厅正式印发了《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，明确了三省四市的对口合作关系，辽宁与江苏、吉林与浙江、黑龙江与广东、沈阳与北京、大连与上海、长春与天津、哈尔滨与深圳进行对口合作。这就是城市群间进行合作的例子。相邻城市群间更应该通过完善体制机制加强合作、协调。

参考文献：

[1]陈群元，喻定权.中国城市群的协调机制与对策[J].现代城市研究，2011，（3）.

[2]方创琳.中国城市群研究取得的重要进展与未来发展方向[J].地理学报，2004，（8）.

[3]郭先登.大国区域经济发展空间新格局下城市群基本发展样态与趋势研究[J].区域经济研究，2017，（5）.

（作者单位：吉林省社会科学院）

责任编辑：代建明