乡镇治理，关键在管好“小事”

欧阳静

乡镇治理位于国家治理体系中的末梢，直接面向基层社会。这种独特性决定了乡镇治理不论是在治理对象、治理结构、还是治理机制上，都会不同于宏观层面的国家治理。

仅就治理对象而言，乡镇治理所要面对的是基层民众日常生活中细如毛牛、五花八门的“小事”；而国家治理的对象大体都是一些有章可循、分门别类的“大事”。国家治理一般要依赖于大型的科层体系；而乡镇治理中的小事仅仅依靠大型科层体系难以解决。

因此，按照基层组织的组织结构设置，乡镇治理具有一整套办理类似于家庭矛盾、邻里纠纷等治理“小事”的机制和制度安排，比如村民小组长、妇女主任、村民调解员（也叫治保主任）、老年人理事会、乡镇矛盾排查和调解中心等。用基层干部的话说，这些机制和制度安排就是要解决基层民众的各类零零碎碎的“小事”，所要达到的目标就是“小事不出村，大事不出镇”。

但许多研究表明，在目前乡镇治理中，“小事”不仅出了村庄，而且出了乡镇，开始向上涌。比如一些越级信访案件，往往并不是引人注目的公共事件，而是一些细琐，但又与民众日常生活密切相关的“小事”。

乡镇治理之所以不能有效地实现其治理目标，与乡镇治理能力的状况相关。在当前的乡镇治理中，无论是基层组织体系，还是其运行机制，都容易陷入科层制的文件主义、文牍主义、形式主义和官僚主义的治理困境中，表现为乡镇干部下村入户的时间少了，坐在办公室“做”资料、整文档的时间却多了；村民也不知道乡长、书记是谁，甚至也不认识驻村干部。显然，如果基层组织体系越来越科层化，那么乡镇治理就会越来越脱离基层社会，成为与基层社会不相适应的技术性权力组织。而在基层民众眼里，“政府”并不是专门指与党委相对应的行政系统或政府的某个“职能部门”，而是一个笼统的代称，在民众的日常话语里一般表述为“公家”。所以，简单的、专业化的科层制技术路线，难以切中盘根错节的乡镇治理问题的要害。

乡镇治理体系和乡镇治理能力从属于国家治理体系和国家治理能力，同时又有别于国家治理体系和国家能力。提升乡镇治理能力的路径，重点是重塑乡镇治理机制，使得乡镇治理机制与基层社会（特别是乡村社会）的独特性相适宜，从而使得政策的决策和执行更符合基层社会的实际需求。具体路径是加强基层政府的“基础性权力”建设、重塑乡镇治理机制，使基层政府有能力组织、凝聚和配置治理社会的各类资源，从而实现有效治理并获得民众信任。

相对于科层组织的规定性、科层性、非人格化、职业化、专门化特点，乡镇治理机制要根据乡镇治理的独特性，发挥其治理方式的灵活性、综合性和协同性特点，解决科层组织机制无法回应的“小事”，以适宜于不规整性、非程式化和整体性的基层社会特性。此外，因为目前大多数乡镇治理机制更多的是自上而下的贯彻和执行上级组织的政治和行政意图。因此要控制和避免乡镇治理机制运行的风险和危机，使乡镇治理更有效地满足基层社会的治理需求。▲

(作者是武汉大学中国乡村治理研究中心特约研究员，江西财经大学财税与公共管理学院副教授)