“气荒”引起的反思

查全衡

中国石油天然气集团公司咨询中心

改革开放以来，我国石油上游业持续发展。国内原油年产量由1.04×108t增长至2.15×108t；天然气年产量由137×108m3增长至1400×108m3以上；境外权益油由零增长至1.5×108t，取得了举世瞩目的成就。40年来，我们一直围绕建设“社会主义市场经济”目标而努力。在这过程中，人们日益感到市场这只“看不见的手”在发挥着越来越大的影响，而政府这只“看得见的手”的作用却没有得到相应增强。

2017—2018年采暖季，全国多地闹开了“气荒”[1-4]。它拉响了警报：我国的油气供给系统存在明显短板，危及国家能源安全。冬夏季用气量“峰谷差”年年都会出现，一次“调峰”就闹得沸沸扬扬；倘若出现非常情况，我国的“应急”能力岂不更令人担忧。“气荒”暴露了政府这只“看得见的手”，在“集中高效统筹全局，实实在在谋划未来”上的不足。和老牌市场经济国家相比，辩证对待“两只手”的作用，我们在认识上有误区，在实践上有差距。

发达国家很早就认识到在油气经营管理目的上，国家层面和企业层面存在差异：国家的目的，是将资源转化成公众的、长远的、可持续的利益；企业的目的，则是从资源开发中获取最大的净现值。显而易见，前者着眼全局和长远，后者着眼局部和眼前。实践中，当二者发生矛盾时，前者总是通过法律、政策和其他方法加强宏观管理使后者服从前者。因此，企业进行经营时，一定要依法行事，不做有悖国家利益的事；国家进行管理的时候，要认真听取企业的呼声，充分考虑企业的合法利益。只有正确处理国家、企业两个层面关系，石油业方能健康、持续的发展[5]。

荷兰，世界上主要天然气生产国之一。1959年在本土发现格罗宁根特大气田，储量25000×108m3，年产气（800～900）×108m3。荷兰政府随即规定“该气田应该在下述前提下生产：它不能扰乱国家的能源供应，而且要尽可能多地为荷兰经济做出贡献”。为了避免在能源上对外国，尤其是政治上不稳定国家的依赖，实行了著名的“小气田政策”(small fields policy)，即让260个小气田充分生产，而将格罗宁根气田保留一半的生产能力，作为“调峰”和“应急”之用[6]。

美国，世界上唯一的超级大国。20世纪70年代发生“石油危机”之后，美国“痛定思痛”提出了“能源独立”的目标。尽管总统更替多次，也无论是共和党还是民主党执政，始终都在为实现这个目标而努力，即使美国国力鼎盛的小布什政府也不敢有丝毫懈怠。2001年5月，副总统切尼所做的《美国国家能源报告》认为，对进口石油的依赖是一个长期严重的挑战，使美国经济极易受到破坏。加重对国外石油的依赖，深刻说明在制定能源政策上的失误。美国要一手抓进口安全，一手抓本国资源潜力。前者，有3项措施：（1）以相邻的加拿大、墨西哥和委内瑞拉为重点，实现进口多元化。（2）建立全球联盟，和石油生产国一起保证平稳供应。改善贸易与投资环境，使美国能源公司继续成为世界能源业的领导者；精心策划一个世界石油信息系统，并将经济制裁作为“一个重要的外交政策”。（3）建立应急机制。首先制定一个能源应急计划，其次抓好石油储备。实际的储备量达到了净进口54～157d的数量。后者，釆取了5项措施：（1）扩大勘探领域；（2）重视开发“低品位”资源，扶持小的独立油气生产商；（3）提高采收率；（4）将21世纪的技术融入能源发展计划；（5）修改过时的法规，解除对油气发展的束缚[7]。

油气是不可再生资源，高效开发、节约利用是许多国家遵循的基本国策，美国也不例外。虽然号称是全球最自由的市场经济国家，但对油气开发的管理十分严格和具体，一直管到单井产量、油气田的釆收率以及油（气）田废弃的核准。为了保护和协调各个油公司的利益，它们在防止“盗采”上也有许多有效的举措。

通过目标明确、措施具体，强有力的“两手抓”，美国不仅在长期2/3石油依赖进口的形势下，确保了国家能源安全，而且本土油气生产创造了“梅开二度”的历史。美国本土石油经过一个多世纪大规模开釆，油气储量品位日益劣质化，全国年产量在20世纪70年代达到峰值后不断递减，进入“单井低产”阶段。石油平均单井日产量不到1.5t，而且有数十万口油井平均日产只有0.28t；天然气井平均日产量也很低。大型油公司纷纷将工作重点转向海域和海外，小的独立石油生产商遂成为本土生产主力，48个州50%的石油产量、60%的天然气产量由它们生产。美国政府对它们在投资、使用新技术、开发难动用储量、规避技术经济风险等方面给予了大力扶持。这些举措不仅保持了本土石油、天然气产量长期稳定，而且促进了煤层气、致密油气和页岩油气等非常规油气的发展，经过30多年的艰苦探索取得了突破，实现商业化生产，发生了举世瞩目的“页岩气革命”，使美国本土油气生产“梅开二度”重回峰值，并改变了世界能源版图。

我国，从1964年至1993年是石油上游业“黄金30年”，油气不仅自给自足而且还有相当数量出口。然而“居安思危”，20世纪60年代曾将大庆喇嘛甸油田作为“战备油田”，后于70年代末开发动用。之后，我国再没有储备油气田。1993年我国再次成为石油净进口国后，国家及时制定了“国内为主、国外补充”“两种资源、两个市场”的发展方针，经过20多年努力，虽然取得了明显的成果，但认识尚有偏颇，措施还不够得力，亟待改进之处不少。

当前，我国石油对外依存度高达接近70%，超过美国成为世界上第一大进口国；天然气对外依存度接近40%，也超过美国。但是，无论是综合国力或是国际石油市场“话语权”，和美国相比我们还有很大差距。如果不“未雨绸缪”，没有周密的预案和强有力的储备体系，油气供给存在着再次被“卡脖子”的风险。近年来，虽然建了一批储油储气库，但容量有限。其实，库储远不如保存部分富集高产油气田的生产能力更安全、更经济。

由于对石油上游业的发展规律研究不够，面对油气勘探开发日益深化、资源品位日益降低的现实，未能与时俱进，依然用过去对付“新区”的办法去对付“老区”，工作成效必然会打折扣，信心也必然下降。自从1988年撤销石油部以来，目前的政府主管部门在提高采收率、积极动用探明未开发储量这两个最现实的提高经济效益领域，基本没有作为。在稳定东部老油区这个战略问题上局限在喊喊口号。在上游业的发展方向上，厘不清“战场与战场”“阶段与阶段”关系，抓不住实现高质量发展的“牛鼻子”[8]。

我国现有的法律法规，对石油上游业的特性考虑不够，尤其对石油开发阶段缺乏调适能力。能源主管部门变动过分频繁，而且未能在认真分析历史经验教训基础上，用法律来确立新主管部门的职责和权力；机构重组时，原有部门的骨干很少进入新部门，影响了工作连续性；新的主管部门对石油业缺少系统深入的调查研究……产生上面的种种差强人意的情况也就在所难免。

反观美国，不仅有完备的石油法律法规，而且政府管理机构长期稳定。以油气矿权管理为例，自20世纪30年代以来一直由内政部负责；最重要的油气生产地得克萨斯州由铁路委员会管理。有力地制止了“乱开滥采”，实现了“由大乱到大治”的转变。美国人保持管理机构稳定、“重实不重名”的做法值得借鉴。

“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”这是我们庄严的承诺。人们需要既提高生活水平，又要提高生活质量，为此我们要发展、要科学发展、更要绿色发展，在保证油气供给的同时，坚决打赢“蓝天保卫战”！这是一个厐大的系统工程，不仅需要“全国一盘棋”，需要“胸怀全球、放眼世界”，需要创新发展，而且要脚踏实地、一步一个脚印去实现。离开了政府有效作为，离开了“看得见的手”正确规划、引导、扶持和监督，这一切是难以兑现的。

当前看来，国家层面要着重处理好下列5个关系：

一是油气与其他能源的关系。

人类社会发展与能源的开发利用紧密相连。每一次能源构成的转换，总是伴随着生产技术的重大变革，引起了生产方式的革命。人们通常依据使用的能源构成将人类文明分成3个时期，即柴草时期、煤炭时期和石油时期[9]。20世纪50年代，世界能源消耗总量中石油天然气占比开始超过煤炭，进入石油时期。但是，我国至今煤炭在能源消费中占比依然高居60%以上，不过近年来在煤制油、煤制气和煤的洁净利用上取得了重大进展；另一方面以光、风、核、生物质等为代表的新能源发展迅猛。我国国土辽阔，各地能源赋存、供给和消费情况千差万别，因此，能源发展规划必须充分考虑国情，坚持走因地制宜、因时制宜、宜气则气、宜电则电、“多能互补”的发展道路。要防止“一刀切”“一窝蜂”和“层层加码”。

制定发展规划还要处理好开源与节流的关系。要推进能源消费革命，“倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理的消费”。能源人均消费标准，决不能向“美国生活方式”看齐。美国石油消费最多的时候，人均每年3t。若以此为准，中国每年将需要40×108t，即包揽了全世界的年产量，这既无可能也无必要。

二是“国内为主”与“国外补充”的关系。

1993年以来，我国成功在“两种资源、两个市场”条件下满足了国内对油气的需求。所谓“为主”“补充”指的是战略地位，而不是数量的多寡。即使油气对外存度超过了50%，我们仍然要认真贯彻这个方针。历史，尤其是美国坚持开发本土低品位(含非常规)油气实践证明：国内的油气资源是能源安全的基础；国内发达的石油业是有效利用国外资源的基础。我们要将“两种资源、两个市场”做成互为表里的一篇文章，在条件允许时，充分利用国外资源；同时要锲而不舍地发展国内的上游业，并将国内的部分富集高产油气“建而少采”或“建而不采”，以备不时之需。为此，政府应创新政策并支持相应技术攻关。

三是油气生产与储备关系。

我国拥有丰富的油气资源，但是低品位资源占比很大；我国油气产量居于世界前列，但是人均占有量很少；我国油气产量增长速度不慢，但是跟不上经济增长的步伐。这既不同于富油气的俄罗斯和美国，也不同于贫油气的日本和韩国。这是我国的基本国情，是我国石油上游业深化改革、制定发展规划的出发点。

以目前我国油气消费和生产增长速度来看，2030年以前，对外高依存度的状态不可能有根本性的改变。为此，无论“调峰”或是“应急”，建立强有力的油气储备体系势在必行,这是能源供给侧结构性改革中不可或缺的组成部分。建设一批储油气库、LNG接收站及相应的互联互通管网是完全必要的。但是，一要和保留部分富集高产能力统筹安排；二要把建库当成产业来抓，首先要有科学的定价机制，调动各方面建库的积极性，其次组织攻关，形成建库的专业队伍，提高质量、效率和效益。

四是常规油气与非常规油气的关系。

我国国内发展石油上游业的空间很大：常规石油与天然气资源探明率分别不足4成和2成；非常规油气十分丰富，然而工作刚刚起步。已探明未开发储量数量巨大，石油有80×108t，天然气有5×1012m3，大体相当我国10年的累计探明量。毋庸讳言，这些储量大多属于“低品位”的，开采难度大一些、经济效益差一些。但是和今天人们热捧的页岩气资源相比，地质风险和开采难度要小得多。页岩气等非常规油气完全应该积极探索，而且开发非常规油气的理念、技术和方法完全可以用来加快常规油气开发，尤其是探明未开发储量的动用。

笔者曾经指出：油气分为常规、非常规，“这种分类是人们认识世界、改造世界的阶段性分类，资源的类别是可以变的。人的能力提高了，“非常规”就可以变为“常规”[10]。鉴于开发油气是生产活动，是经济活动，必然遵循先易后难的次序。当下在我国决不应该将非常规油气的重要性和现实性置于常规油气之上，否则就会扰乱了我国的油气发展战略。

五是国企与民企的关系。

改革开放40年，在我国从事油气勘探开发，除了央企“三桶油”外，还有不少不同规模外国油公司及相当数量的地方国企和民企。实践证明走“众人拾柴火焰高”的发展道路，各种所有制大中小油公司共同构建完整“产业链”，是加快上游业发展、合理利用油气资源的有效途径。那种将国企和民企对立起来，动辄争论“谁进谁退”是不对的。我们需要的是强大的特混舰队，既有航母，又有冲锋舟群，而不是某个极端。

为了实现“中国梦”，我们将坚定地沿着改革开放的道路走下去。对外开放的大门会越开越大；民企进入石油上游业的门槛会越来越低。面对形形色色的油公司，政府服务应该分类施策、“对症下药”。外国中小油公司是和现代石油业同时诞生和成长的，积淀了丰富的从业经验，属于“资本和知识紧密结合型”；来中国开发油气，只是“战场转移”。中国民企的油公司都是改革开放以来成立的，多数“半道出家”，属于“资本与知识急待结合型”，开发油气，要“从头做起”。对于前者，要帮助他们熟悉中国国情，熟悉华夏特有的石油地质规律，尽快摆脱“水土不服”；对于后者，引导他们尊重石油上游业“高风险、高技术、高投入、长周期、高回报”的特点，从易到难，“既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干”，久久为功。为了服务好，政府部门要深入实际调查研究，认真地解剖几个麻雀，从点到面，不断提升自己的工作水平。

【参考文献】

[1] 容三思.“气荒”2017大盘点[J].能源思考,2017,12(12):32-37.Rong Sansi. Make inventory of “gas scarcity”2017[J].Energy Review,2017,12(12):32-37.

[2] 李俊峰.我也谈谈“煤改气”问题[J].能源思考,2017,12(12):42-44.Li Junfeng. Talk about coal-to-gas issues[J].Energy Review,2017,12(12):42-44.

[3] 韩晓平.天寒气短谁之过[J].能源思考,2017,12(12):2-7.Han Xiaoping. Who should be blamed for gas shortage in cold winter[J].Energy Review,2017,12(12):2-7.

[4] 周淑慧.对当前我国天然气供应紧张问题的思考[J].国际石油经济,2018,26(2):28-37.Zhou Shuhui. Thinking about current tension supply of natural gas in China[J].International Petroleum Economics,2018,26(2):28-37.

[5] 查全衡.石油天然气资源经营管理基础[M].北京:石油工业出版社,1999.Zha Quanheng. Basis for business management of petroleum and natural gas resources[M].Beijing: Petroleum Industry Press,1999.

[6] 查全衡.荷兰的天然气经营与管理[J].国际石油经济,1996,4(2):15-18.Zha Quanheng. Natural gas business and management in Holland[J]. International Petroleum Economics,1996,4(2):15-18.

[7]查全衡.开发本土石油资源的另类思考[M].北京:石油工业出版社,2012.Zha Quanheng. Opinions on development of native oil resources[M]. Beijing: Petroleum Industry Press,2012.

[8] 查全衡.石油上游业改革开放中的几个关键事件[N].中国能源报,2018-03-26(5).Zha Quanheng. Key events related to reform and openingup of petroleum upstream sector[N].China Energy News,2018-03-26(5).

[9] 查全衡.中国石油天然气勘查、开采登记管理的若干法律和实践问题[J].西安石油学院学报(社会科学版),1994,2(1):1-10 Zha Quanheng. Lawful and practical issues concerning registration and management of China’s natural gas exploration and development[J].Journal of Xi’an Petroleum Institute (Social Sciences Edition),1994,2(1):1-10.

[10] 查全衡.油气资源“热词”及相互关系简析[N].中国能源报,2014-07-14(14).Zha Quanheng. “Hot terms” of oil and gas resources and analysis of their correlations[N].China Energy News,2014-07-14(14).