“基层群众性自治组织”参与模式的法律机理及实践路径——兼评田兴洪教授新著《社区矫正中的社区参与模式研究》

罗忠勇

(湖南师范大学 公共管理学院， 湖南 长沙 410006)

我国自2003年开展社区矫正试点以来，经过十多年的探索和创新，社区矫正制度的主体框架已经基本成型，社区矫正制度化、规范化和立法化等工作都已经取得显著成效。在这种背景下，如何组织社会力量参与社区矫正的问题就必须提上议事日程，而且具有紧迫性。因为社区参与性是社区矫正的基本特征，没有社会力量的广泛参与，不仅社区矫正“节约司法成本”等宗旨难以实现，而且社区矫正的效果也将大打折扣。目前，由于受社会组织发展不平衡、不健全等现状的影响，我国组织社会力量参与社区矫正工作存在诸多问题，其中，最主要的问题是社区矫正中的社会力量参与缺乏科学、有效的参与模式。因此，探讨社区矫正中的“基层群众性自治组织”参与模式的法律机理及实践路径具有重要的理论价值和现实意义。

一、社区矫正中的社区参与模式的研究现状及内涵界定

(一)研究现状

国外专门研究社区矫正中的社区参与模式的文献不多，但是研究社区参与、社区参与模式的诸多文献对于研究社区矫正中的社区参与模式具有重要的借鉴价值。尤其是学界公认的国际上三种具有代表性和典型性的社区管理模式——以美国为代表的社区自治型社区管理模式、以日本为代表的政社合作型社区管理模式和以新加坡为代表的政府主导型社区管理模式的理论研究和实践路径，对于探索我国社区矫正中的社区参与模式具有重要的借鉴意义。另外，由于社区矫正与社区建设具有互为表里、连接互动的紧密关系，国外如滕尼斯、帕克等社会学家关于社区建设、公民社会、社会治理等理论阐述也对研究社区矫正中的社区参与模式具有重要参考价值。

随着我国社区建设的逐步推进，学术界对于社区建设的研究成果较为丰富，但是对于社区参与尤其是社区参与模式的研究成果较为匮乏。目前，学界已经明确提出了社区参与模式这个概念，并且从不同的角度对社区参与模式进行了划分，总体来看有以下类型一是根据参与主体意识的强弱，分为动员型参与和自主型参与[1]；二是根据现有体制关系，可以将社区参与划分为政府强力控制型参与、政府干预引导型参与、政府资源引导型参与、政府许可的社会自主型参与、政府与社会平等合作的规范型参与五种类型[2]；或者分为体制化社区参与、抗议型社区参与及公共型社区参与三种类型[3]。然而，学术界对社区参与模式的发生机理、运行过程、评估方案等本体范畴还缺乏深入研究。尤其是关于社区矫正中的社区参与模式的研究，学界关注不够、成果很少，几乎是空白。令人欣喜的是，田兴洪教授近年来有关社区矫正中的社区参与模式的研究，将社区参与和社区矫正较好地结合起来，在社区参与和社区矫正研究中开拓了一个新的领域。田兴洪教授主持完成了国家社科基金项目“社区矫正中的社区参与模式研究”和湖南省社科基金项目“转型时期社区矫正与社区建设研究”，出版了学术专著《社区矫正中的社区参与模式研究》(法律出版社，2017年)，在CSSCI来源期(集)刊上发表了十多篇相关学术论文，多篇论文被中国人民大学复印报刊资料《社会工作》《社会保障制度》等转载，在社区矫正中的社区参与模式研究中成效显著。

(二)内涵界定

学界一般认为，社区参与是社区主体通过一定的组织或渠道依法参与社区公共事务，从而增进社区福利的社会实践活动和过程[4]。社区参与以公共参与精神为基础，以社区发展和人的全面发展为目标[5]。据此，社区矫正中的社区参与，是指社区主体通过一定的组织或渠道依法参与社区矫正，从而促进社区矫正目标达成的社会实践活动和过程。社区矫正中的社区参与模式(以下简称参与模式)，则是指在一定的社会环境中，社区参与主体在参与社区矫正的过程中形成的较为稳定的具有可模仿性的结构形态[6](P96)。参与模式是一个具有稳定结构的系统，其构成要素包括参与目标(主要包括将社区矫正人员矫正成什么人和按照什么标准矫正社区矫正人员等内容)、参与主体(指社区矫正中的社会参与力量)、参与对象(即社区矫正人员，主要包括因判处管制、宣告缓刑、裁定假释和暂予监外执行而在社区服刑的罪犯)、参与客体(指参与主体参与社区矫正的具体任务，主要包括对社区矫正人员的教育矫正、监督管理、心理矫治、社会适应性帮扶等)和参与质量(指社区矫正中的社区参与目标的达成度，具体考核指标是社区矫正人员的重新犯罪率、社会生活的适应度等)[6](P99)。这些构成要素在行动过程以及在与外部环境的能量信息交换中相互作用，使系统的功能得以正常发挥。

二、我国现行立法确定的社区矫正中的社区参与模式是“2+N”参与模式

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2012年联合发布的《社区矫正实施办法》第3条、第8条规定，目前我国县级社区矫正机构即县级司法行政机关对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，日常工作由司法所承担。社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作，有关政府部门、村民委员会、居民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构开展社区矫正工作。司法所应当为社区矫正人员确定专门的矫正小组。矫正小组由司法所工作人员担任组长，由代表社会力量的相关人员组成。从上述规定中可以看出，我国社区矫正工作队伍采取“专兼结合”的体制，所谓“专”，是指作为主体的社区矫正专职队伍主要是司法所行政人员组成；所谓“兼”，是指作为辅助力量的社区矫正兼职队伍主要是由社会工作者和社区矫正志愿者组成。社会工作者和社区矫正志愿者既是我国社区矫正工作队伍的辅助力量，又是社区矫正中的社区参与模式的参与主体。我国现行社区矫正中的社区参与模式隐含于矫正小组之中，可表述为“2+N”参与模式，其主要内涵是社区矫正中的社区参与主体由社会工作者和志愿者组成(即“2”)，还有村民委员会、居民委员会等不确定人员和数量的社会力量协助社区矫正机构开展社区矫正工作(即“N”)[6](P445-446)。

三、“基层群众性自治组织”参与模式的内涵界定及必要性与可行性分析

(一)“基层群众性自治组织”参与模式内涵界定

基层群众性自治组织指的是依照有关法律规定，在党和政府的领导下，在我国城市和农村以一定的居住地为范围和纽带设立的社会组织，旨在推进社区建设和社区自治，实现社区居民的自我管理、自我教育和自我服务，组织社区居民参与社区公共事务。“基层群众性自治组织”参与模式是指我国在现阶段以基层群众性自治组织作为组织者和主导力量组织和引导各种社区社会力量参与社区矫正的一种参与模式，主要包括“村民委员会”参与模式(在农村社区)和“居民委员会”参与模式(在城市社区)两种子模式。“基层群众性自治组织”参与模式的主要内涵主要包括第一，积极构建城乡社区矫正中的社区参与网络和平台；第二，司法行政机关直接将社区矫正中的社区参与的具体任务全部委托给基层群众性自治组织，再由基层群众性自治组织和引导其他社区社会力量参与社区矫正；第三，司法行政机关可以采取购买公共服务的方式与基层群众性自治组织签订参与社区矫正工作协议，明确规定社区矫正中的社区参与的具体任务及双方权利和义务，也可以由政府划拨基层群众性自治组织参与社区矫正的专项经费，从政府社区矫正经费中列支；第四，为了增强社区矫正中的社会参与的专业性，基层群众性自治组织可以聘请社会工作者、志愿者等参与社区矫正工作；第五，司法所可聘请社会中介机构对于基层群众性自治组织参与社区矫正工作的情况进行绩效考核[6](P493-495)。

(二)构建“基层群众性自治组织”参与模式的必要性

首先，“2+N”参与模式存在的问题分析。“2+N”参与模式形成和逐步实施以来，取得了一定的成绩，但也存在诸多问题，而且不少问题还是原则性、体制性的问题，解决这些问题必须要进行“伤筋动骨式”的根本性改革。第一，“2+N”参与模式具有明显的城市导向，不适合在全国城乡同步推行；“2+N”参与模式的制度设计对农村社区的特殊性关注不够，对城市社区矫正和农村社区矫正之间的差异性分析不够。第二，“2+N”参与模式具有社会工作者和志愿者导向，不太符合我国基层民主政治发展和基层社会治理机构设置的现状。根据我国《宪法》《民法总则》《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》等法律的规定，基层群众性自治组织是组织和实施社区公共事务并实现社区自治的社会组织，基层群众性自治组织应设立治保主任等职务，参与维护社会治安和稳定等是其法定职责。2017年10月1日起施行的《民法总则》规定，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格。可见，基层群众性自治组织有能力也有义务牵头组织社会力量参与社区矫正。第三，“2+N”参与模式组织社会力量参与社区矫正立足于政府购买社区矫正社会服务，这明显有违社区矫正中的社区参与的志愿性、公益性、自组织性等特征。第四，“2+N”模式具有分散参与导向，不利于凝聚社区参与力量，不利于组织社会参与力量发挥各自优势形成合力参与社区矫正[6](P496-506)。

其次，“基层群众性自治组织”参与模式的优势分析。“基层群众性自治组织”参与模式能克服现行“2+N”参与模式的不足，是未来一个时期内我国社区矫正中的社区参与模式的理想选择。第一，“基层群众性自治组织”参与模式体现了综合平衡、整体推进的工作理念和全国一盘棋的整体思路。在农村，组织社会力量参与社区矫正，必须分析农民、农业、农村的具体特征，有针对性地开展各项工作[7](P28-29)。第二，“基层群众性自治组织”参与模式符合中国基层民主政权建设和基层社区组织机构设置的现状。基层群众性自治组织是中国基层政权的神经末梢，一直深入到了社会的各个边缘或角落，在社区中具有其他社会组织无可比拟的重要地位和威信。第三，“基层群众性自治组织”参与模式符合中国经济社会发展现状，不以政府购买社区矫正社会服务为导向，重在充分挖掘民间力量。第四，“基层群众性自治组织”参与模式强调集中参与，有助于减轻司法所力量不足的压力，有利于司法所集中力量抓好社区矫正刑罚执行队伍建设和专职社区矫正队伍建设。第五，符合我国社区矫正中的社区参与的现实做法和立法趋势。比如，构建“基层群众性自治组织”参与模式以替代现有“2+N”参与模式的理论主张在2016年12月2日国务院法制办发布的《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》中得到明显体现[6](P506-511)。

(三)构建“基层群众性自治组织”参与模式的可行性

首先，“基层群众性自治组织”参与模式具有强大的组织保障体系。基层群众性自治组织是我国《宪法》和法律规定的基层民主和社区自治的法定主体，组织机构成熟，组织网络完善，实际上承担着社区一级的行政管理的角色，在社区居民中具有其他社区组织不可替代的权威性和作用。如前所述，我国《民法总则》还赋予了基层群众性自治组织法人资格，为特别法人之一[6](P511-512)。

其次，“基层群众性自治组织”参与模式具有较强的整体参与取向，有利于司法所放开手脚、集中精力加强社区矫正的专职队伍建设和刑罚执行等主体性工作。按照“基层群众性自治组织”参与模式的制度设计，司法所在组织社区参与力量参与社区矫正工作中只需要与基层群众性自治组织打交道，而不需要面对所有的社区参与力量[6](P512)。

第三，“基层群众性自治组织”参与模式也有一定的试点经验和基础。2002年开始社区矫正工作试点的上海市，其最初的思路就是将社区矫正的性质定位为具有社会福利性质的社会帮扶工作，社区矫正的执行主体是党组织系统的社会治安综合治理机构，矫正小组由基层群众性自治组织的治保主任、调解主任、志愿者以及社区矫正人员的亲属等组成，主要依赖基层群众性自治组织开展社区矫正中的社会力量参与工作，社区矫正试点工作领导小组的办公室设在综治办[7](P65)。可见，当时上海市的社区矫正中的社区参与模式大体上就是“基层自治组织”参与模式。只是后来国家采纳了社区矫正试点的北京模式，我国社区矫正中的社区参与模式才确定为现行的“2+N”参与模式[7](P65-66)。

第四，“基层群众性自治组织”参与模式具有在社区矫正中的矫正地变更等方面开展工作的优势和便利。社区矫正中的矫正地是指对社区矫正人员进行教育矫正、监督管理和社会适应性帮扶的特定地域。我国原则上是以社区矫正人员的居住地为其矫正地。由于社区矫正人员与社区村(居)委会具有得天独厚的地缘优势，实行“基层群众性自治组织”参与模式更有利于加强对矫正地变更等情形下社区矫正人员的监管。比如，按照有关规定，外出的社区矫正人员应提供担保人，一般由社区矫正人员居住的村(居)民委员会成员担任担保人[8]。

四、对著作《社区矫正中的社区参与模式研究》的简评

田兴洪教授著作《社区矫正中的社区参与模式研究》的出版为推进我国社区矫正中的社区参与模式的理论研究和实践探索起到了重要作用。纵览全书，该书具有以下鲜明特点

(一)观点新颖，富有创建

首先，在学界首次提出“社区矫正中的社区参与模式”的理论命题，并以此为核心构建了概念清晰、体系完整、内容自洽的理论模型和学术话语体系。该书在对“社区”“社区参与”“社区参与模式”“社区矫正中的社区参与模式”等基本概念进行清晰厘定的基础上，提出了“3+5”的社区矫正中的社区参与模式的理论框架体系“3”是指社区矫正中的社区参与模式的基本框架应当由本体结构、行动过程及环境嵌入三个部分组成；“5”是指社区矫正中的社区参与模式的本体结构由五个要素构成，即参与目标、参与主体、参与客体、参与对象和参与质量。在社区矫正中的社区参与模式理论框架体系中，本体结构是对参与模式本身内涵外延及结构特征的描述，属于内部、静态层面；行动过程是对参与模式运行机理、运行程序、运行平台及运行方法等功能发挥和作用彰显过程的揭示，属于过程、动态层面；环境嵌入则是对参与模式正常运行所需社会环境和保障条件的阐释，属于外部、互动层面。

其次，在学界首次提出应以“基层群众性自治组织参与模式”取代现行“2+N”参与模式。现行“2+N”参与模式具有浓厚的城市蓝本特色，难以在我国城乡同步和一体推行。该著作在从本体结构、运行过程及环境嵌入三个方面对“2+N”参与模式存在问题进行深刻揭示的基础上，提出应构建理念全新、本土资源深厚、切实可行的“基层群众性自治组织参与模式”以取代现行“2+N”参与模式。这种观点具有新颖性、独特性、创新性，而且也逐步为学界所认同，并且还在《社区矫正法(征求意见稿)》等法律文件草案中得到体现。

第三，在学界首次提出了构建社区矫正志愿服务保险体系及衔接机制的对策建议。志愿服务保险体系不健全成为制约志愿服务健康有序发展的瓶颈之一。由于志愿服务具有公益性、志愿性、多样性等特征，现行普通保险体系并不完全适合于志愿服务保险，构建专门性的志愿服务保险体系实属必要。又由于社区矫正志愿服务(服务对象是在社区服刑的罪犯)相对于一般志愿服务而言具有风险性高、专业性强、涉及面广等特点，所以，构建专门性社区矫正志愿服务保险体系以加强对社区矫正志愿者人身和财产安全的保障相对于一般志愿服务更具有必要性和紧迫性。但是，学界对于志愿服务的保险体系的研究十分薄弱，对于社区矫正志愿服务保险体系的研究更是鲜有涉及、近乎空白。该著作直面这一重大现实需求，创新性地建议构建以商业保险为主体、社会报保险为基础、政策保险为补充的社区矫正志愿服务保险体系，并对社区矫正志愿服务保险险种、保险类别及衔接机制等进行了详细分析。

(二)视野开阔，高屋建瓴

首先，多学科交叉研究。该著作属于法学、社会学、政治学、管理学、犯罪学、矫正学等多学科交叉研究的成果，尤其是法学和社会学交叉研究贯穿始终。社区矫正与社区建设互为表里、相辅相成，社区矫正可以为社区建设提供稳定有序的良好环境，社区建设又可以为社区矫正创造邻里守望、宜业宜居的外部条件，这是组织社会力量参与社区矫正的意义之所在，也是构建社区矫正中的社区参与模式的立论基础。所以，该著作不论是提出问题、分析原因还是建言献策都是立足于多学科尤其是法学和社会学学科的交叉研究，因而研究结论显得立体、丰满、厚重。

其次，历时纵贯研究。“以史为鉴，可以知兴替”。该著作秉承“古为中用”的研究理念，应用历史研究的方法，详细论述了中外社区矫正中的社区参与模式的发展脉络和经验积淀，为探索我国社区矫正中的社区参与模式的理论创新和继承发展奠定了坚实基础。新中国成立后，我国群众参与的传统路径、化解基层矛盾纠纷的“枫桥经验”以及上海市重在挖掘社会力量参与社区矫正的最初试点经验等等，都为现行“2+N”参与模式的问题分析和“基层群众性自治组织”参与模式的雄辩论证提供了历史养分和宝贵借鉴。

第三，共时横剖研究。“他山之石，可以攻玉”。该著作秉承“洋为中用”的研究理念，应用比较研究的方法，选择中国、美国、日本、新加坡和俄罗斯五国的社区矫正中的社区参与模式进行集中比较研究，条分缕析，鞭辟入里。而且，比较对象的选择上也很具有代表性。美国、日本和新加坡分别是学界公认的全球范围内社区自治型、政社合作型和政府主导型的社区管理模式的最具代表性的国家，而社区矫正中的社区参与模式与社区管理模式具有天然的共生性和互动性。而俄罗斯不仅是大陆法系国家法律体系的杰出代表，而且新中国法律体系的构建和法律制度的创立都是以前苏联为借鉴和蓝本的。所以选择美国、日本、新加坡、俄罗斯等四国的社区矫正中的社区参与模式与我国社区矫正中的社区参与模式进行集中比较研究，就能够从当今世界主流社区矫正中的社区参与模式的经验和创新中找到参考和借鉴。这种比较研究无疑是十分成功的，该著作提出的完善我国社区矫正中的社区参与模式的对策建议中，就不乏国外先进经验和制度创新的因素和影子。

(三)说理透彻，实践性强

首先，开展实证研究，数据资料丰富，为研究结论的科学性、客观性、准确性打下了坚实基础。有学者指出，中国特色社会主义法律体系的基本特征之一是“坚持国情与世情的辩证统一”[9]。为此，课题组专程到北京、上海、浙江、江苏、湖北、河南、湖南等地开展调查研究，掌握了大量第一手资料。更难能可贵的是，课题组围绕社区矫正中的社区参与模式的构成要素等范畴制作八套调查问卷，并在实地发放、收集后，对调查问卷的信息进行认真整理、统计和分析，这些问卷调查数据为研究结论提供了有力支撑。尤其是以社区矫正解矫人员、监狱刑满释放人员为调查对象的两次问卷调查，调查人数多、时间长、难度大，如果没有认真负责、一丝不苟、精益求精的严谨治学态度和实事求是、追求真理的科学精神和社会责任感，是难以尽心竭力开展如此大规模、高难度的问卷调查的。

其次，运用多种科学研究方法，践行“论点—论据—论证”的科研论文结构要素和逻辑理路，实践了科研成果要观点鲜明、论据扎实、论证有力、结论可信等规格标准和品质追求。比如，该著作在总结历史经验积淀和现时国外借鉴的基础上，从界定“基层群众性自治组织”参与模式的内涵、外延、特征等要素入手，在深入剖析“2+N”参与模式的存在问题和深刻阐释“基层群众性自治组织”参与模式的优越性的基础上，系统分析层层推进为基础，分析构建“基层群众性自治组织”参与模式以取代现行“2+N”参与模式的必要性、可行性，并详细论述“基层群众性自治组织”参与模式的具体运作方式(可操作性)。这一论证过程思路清晰，逻辑严谨，层层深入，步步推进，最后水到渠成，得出客观、科学、令人信服的结论。

第三，秉承问题意识，坚持实践导向，对策建议针对性强。该著作直面社区矫正中的社区参与模式本体构建、运行过程和环境嵌入中的理论和现实问题，有的放矢地提出对策建议，使研究结论具有较强的现实意义和可操作性。比如，针对社区矫正人员的异地矫正这一理论界和实务界的难点问题，该著作创新性地提出将社区矫正人员的矫正地变更分为迁居型、暂离型和外出型三种类型，并分别探讨每种类型的定义、特征、适用程序等内容，为解决社区矫正人员异地矫正问题提供了理论指导。