碳关税与WTO规则的适应关系及中国应对

姜 明

(长沙理工大学 法学系，湖南 长沙 410114)

2018年开年以来，美国政府多次就中美贸易逆差问题指责“单边且不公平”，并频频针对中国发动贸易战。7月6日美国政府正式对第一批818个类别、价值340亿美元的中国商品加征25%的关税，7月10日，又宣布计划对新一批价值2 000亿美元的中国商品加征10%的关税，并在8月下旬进行听证。虽然中国政府对美国政府的这种单边主义行为采取了反制措施，并向WTO追加起诉，但是由于特朗普政府秉持“美国优先”的执政理念，坚定高举贸易保护主义大旗，在今后一段时间内，美国还会针对中国采取更多的贸易保护措施。碳关税作为一种单边贸易保护措施，能够设置新的贸易壁垒，有效阻止他国产品进入本国市场，从而保护本国市场，非常符合特朗普政府的贸易保护政策。2017年6月，特朗普政府宣布退出《巴黎协定》的多边气候进程，这表明在“美国优先”的逻辑下，美国政府以实际行动打破现有全球气候治理的国际合作基础——共同但有区别的责任原则，采用单边或者双边的碳关税政策更符合美国的利益。而近期美国政界和主流智库也出现了对中国进口的产品征收“碳关税”以解决美中贸易逆差的动议。种种迹象表明，美国很有可能提前对中国征收惩罚性的“碳关税”。因此有必要在中美贸易摩擦的背景下进一步研究碳关税的本质以及与WTO规则的关系等问题，提前谋划应对策略与措施，从而避免美国利用碳关税发动贸易战时仓促应战。

一、碳关税的本质是以环境保护为名的单边贸易保护措施

2009年美国《清洁能源与安全法案》出台，确定美国将实施边境调整措施(border adjustment measures)或碳关税(carbon tariffs)，美国总统签署决议，自2020年起，对某些进口产品采取(征收)边境调节措施(税)，除非拟征税的产品来自美国政府认可的、与美国有着相匹配的减排行动国家，获得国会的明确许可方可免除。早在美国之前，欧盟已经较早地拥有了一套比较完善的碳价格体系并最早提出了碳关税的建议。事实上，发达国家呼吁采取类似碳关税措施的做法由来已久。在自由贸易下，由于市场不断扩大，较低生产力水平与丰富的资源结合加剧了一些落后国家的资源破坏和生态环境恶化，而国际气候合作又要求发达国家承担共同但有区别的责任，发达国家从本国利益角度出发，认为自由贸易带来了碳泄漏，导致本国的相关行业竞争力受损，而碳关税措施能够迫使进口产品的生产者承担与东道国的生产者大致相当的减排义务，以调整因减排政策差异造成的东道国竞争力劣势。

(一)碳关税的功能

一是，减轻或有效抵消碳减排导致的国内相关行业的国际竞争力受损。在国际贸易中，成本较低的产品输入有减排要求的国家，相比本国因减排而成本较高的产品更有竞争力，会占领更多的市场份额。这样一来，低碳产品受到冲击——从产量到销量都萎缩，而高碳产品相对扩张。碳关税能够增加进口国产品的成本，从而保护本国产品的竞争优势。发展中国家的高碳产品之所以具有竞争力，更多的是由其廉价劳动力、自然资源和市场因素决定的，而一旦被发达国家征收碳关税，其产品出口的成本就会升高，产品的市场竞争力就直接受到限制。

二是，有效遏制发展中国家的迅速发展。发达国家认为，在实施强制减排或碳税制度的国家或地区，企业生产成本增加，为了获取更高利润，就可能选择将生产转移到没有实行强制减排或碳税制度的国家或地区。而国内对消耗碳排放产品的需求与生产地的变化并没有必然的联系，通过国际贸易，产品以进口的方式回到原来的国家。这样一来，缺乏减排政策的国家就会搭便车从中“获益”，得到迅速地发展，这是发达国家所不愿意看到的。因此，发达国家希望利用单边贸易措施保障实施严格标准及措施的国家的利益，“惩罚”那些自己不付出努力而享受其他国家减排成果的国家[1]。迫使那些不承担减排责任的国家承担减排成本，能够有效遏制发展中国家的快速发展，从而维护发达国家的优势地位。

(二)碳关税的法律属性

首先，碳关税不同于关税。碳关税虽然冠以“关税”二字，但在性质、内容上与关税有本质的区别。关税是国家税收的一种，是海关代表国家按照国家制定、公布、实施的税法，对进出境的货物、物品征收的一种流转税[2]。有观点认为，碳关税是对高耗能的产品进口征收特别的二氧化碳排放关税[3]，是一种特殊的、额外征收的关税，接近于征收进口税中的进口附加税性质，因此在这个意义上，碳关税是一种关税[4]。但实际上碳关税的征收依据是要求进口产品在进入关境时缴纳与国内碳税相等的税费，或者是进口商根据进口产品生产过程中排放的二氧化碳在进入关境时购买的“排放配额”或“国际储备配额”，前者属于一种在边境缴纳的国内税，后者则是购买“配额”的费用，这与传统意义上的关税是有本质区别的。尽管碳关税名为“关税”，却并非关税的下游概念，关税并不能涵盖碳关税的全部外延。

其次，碳关税不同于边境调节税。边境调节税(border tax adjustments)的概念与碳关税非常接近，很多文献直接将碳关税等同于边境调节税使用。1970年GATT《边境税调节工作组报告》采用了OECD对边境调节税的定义，将边境调节税定义为全部或部分根据目的地原则实行的任何财政措施，即出口国将出口产品相对于在其本国市场上销售给消费者的国内同类产品，免除其承担的部分或全部税收，或进口国家参照其国内同类产品，对进口产品征收部分或全部税收[5]。因此，边境调节税是一种相当于国内税的费用，由于碳关税的征收方式包括国内税与购买配额，购买排放配额不能视为缴纳国内税，自然也就不属于边境调节税。因此边境调节税同样不能涵盖碳关税的全部内涵。

第三，碳关税属于特殊的边境调节措施。碳关税针对来自未采取碳减排措施国家的产品，采用要求缴税或购买排放配额的方式，使这种进口产品因此增加一层成本，从而防止碳泄漏。碳关税关注的是产品的生产过程，而不是产品本身，衡量一个产品是否需要缴纳碳关税的标准，是看产品背后消耗的碳排放量，这样，就把在使用价值维度上相同的产品做出了区分。不难看出，碳关税是一种偏重于事后防范的经济调节手段，当进口国的碳减排制度为碳税时，碳关税表现为税收的形式，当进口国的碳减排制度为限额与交易制度时，碳关税表现为配额的形式[6]。尽管使用了碳关税的概念，但从其法律属性而言，是一种与碳排放有关的边境调节措施。

(三)碳关税是环境措施还是贸易措施

将大气资源纳入可用竭的自然资源，是基于大气容量的有限性，以及大气资源自净能力的有限性，具有合理性。如果人类不加节制的排放，将会使得大气环境遭到破坏，并进而带来一系列生态破坏的严重后果。碳关税作为一种防范碳泄漏的措施是必要的，有利于对生态环境的保护，但是碳关税却并非是一种单纯的环境措施，因为国家间采取的环境措施最终都会与贸易紧密相关。贸易与环境的关系密不可分，环境是贸易的基础与载体，贸易反过来影响环境。一个很好的例证就是WTO规则中有“环境例外”条款，而多边气候协议中有贸易限制条款。

共同但有区别的责任原则是国际气候合作的法律基石。《气候变化框架公约》肯定了发达国家应当承担更多的责任，应率先对付气候变化及其不利影响，也考虑了对发展中国家的相对公平。共同但有区别责任原则认可发展中国家因发展需要而产生的排放，并且基于历史因素和人均排放的考虑，发达国家的减排义务和标准并不适用于发展中国家。但是承担具体减排义务的发达国家基于自身利益出发，更倾向于采取单边贸易措施来迫使其贸易伙伴方采取相应的应对气候变化措施。因为在经济全球化背景下，产品在生产和消费过程中所产生的环境外部性影响可能通过进出口贸易从一国转移至另一国，由此产生的环境外部性国际化问题如果都需要通过多边行动来解决，会耗费大量的成本且收效甚微，还会损害本国利益。而采取单边的贸易措施，在保证碳减排政策效果的同时，还对生产国产品采取边境调节措施，就可以使出口国和进口国承担同样的排放成本，也就是说使未采取减排措施的国家也付出相当于采取减排措施的代价。碳关税这种边境调节措施，名义上看是保护环境，但实际上是发达国家为了规避减排义务，均衡各国的减排成本，对特定国家进口产品采取的单边贸易限制手段[7]。实际上，碳关税这样的单边环境贸易措施对于全球二氧化碳排放量减少的有效性尚值得商榷，更多的是具有政治经济上的意义[8]。类似于碳关税这样的单边措施，并不能解决碳泄漏和竞争力的双重目标[9]，主要目的是发达国家制造业与出口产品的竞争力问题，而非二氧化碳的实际减排问题。因此，碳关税本质上是一种单边贸易措施，而非环境措施，是发达国家借环境保护之名行贸易保护之实的一种新型贸易壁垒。

二、WTO规则对碳关税的适用性问题

碳关税既然本质上是一种单边贸易措施，那么是否能够受到WTO规则的调整，在WTO规则下是否具有合法性，一旦进口国对出口国开征碳关税，出口国能否通过WTO规则进行救济或反制，是需要重点探讨的问题。

(一)WTO规则下碳关税的合法性问题

WTO的宗旨在于“建立一个完整的、更有活力的和持久的多边贸易体系，以包括GATT、以往贸易自由化努力的成果和乌拉圭回合多边贸易谈判的所有成果”[10]。尽管各国经济发展水平十分不平衡，国与国之间的资源禀赋、技术水平、地理气候等条件都差距很大，但是一个较少贸易壁垒的一体化多边贸易体制却是各国共同期望和追求的，符合包括发展中国家在内的世界各国的利益，不仅能使各国有机会利用自身优势资源，参与国际经济合作，国民获得就业机会并增加福利，而且也能更加合理地利用全球资源、保护环境，实现可持续发展。这也是WTO倡导的自由贸易主要意义所在。

在WTO自由贸易规则体系下，为了增强多边贸易体制的适应性，WTO允许各成员方采用建立在非歧视基础上的单边贸易措施。碳关税作为一种单边贸易措施，是否符合WTO的自由贸易要求，主要考察其是否与GATT实体义务条款发生冲突，包括关税减让(GATT第2条第1款)、取消数量限制(GATT第11条第1款)、边境税调节规则(GATT第2条第2款)及发展中国家的特殊与差别待遇(GATT第4部分)等。特别重要的是非歧视原则，包括国民待遇原则(GATT第3条)和最惠国待遇原则(GATT第1条)等。如果碳关税的实施与上述条款并无冲突，其合法性就无需被质疑，反之，实施碳关税的成员方就需要考虑援引GATT第20条环境例外来主张碳关税措施的合法性。

例外条款的设计理念，在于为自由贸易规则设置壁垒开辟一条正当化路径。在类似碳关税这类单边措施的争议中，通常专家组先论证争议措施是否违反前述GATT各项原则，特别是其中第4款关于“相同产品”(like products)的定义，然后再进行第20条适用的审查。在分析次序上，遵循内容到前言依次审查，即先分析有关措施是否符合第20条各单项例外的要求，如果符合就获得临时正当性，然后根据前言部分进行审查，如果完全符合，才可获得最终正当性，在此基础上，结合WTO的一贯宗旨并援引WTO争端解决机构的相关案例，论证各项例外是否适用需满足相应的限定性条件。

(二)碳关税与WTO的非歧视原则

GATT第1条第1款规定了最惠国待遇原则，这意味着不但一个国家不能在国内税和其他费用方面给予国内生产者和进口商以区别待遇，也不能在不同国家进口商之间实施歧视的政策。第3条第2款规定了成员国给予其他成员国国民待遇的义务对任何进口自成员国的产品直接或间接征收国内税或其他国内费用时，不得超过对国产同类产品的征收水平。碳关税是一种为贯彻碳减排政策而采取的边境调节措施，表现为要求来自未采取碳减排措施国家的产品缴税或购买排放配额。因此，不论是国内税还是其他国内费用，如配额等，GATT的第1条、第3条都适用于碳关税。从上述规定不难看出，由于WTO规则认定只要属于“相同产品”，成员国就必需遵循最惠国待遇和国民待遇的原则，不得对该产品征收高于国内和第三国“同类产品”的国内税，产品生产过程的差异不能作为差别待遇的依据。因此，在审查碳关税是否符合第1条第1款与第3条第2款要求时，就首先需要明确碳关税的征收是针对产品本身，还是针对因生产产品过程中产生的二氧化碳排放。

如果针对产品本身，则需要对“相同产品”的概念做出解释，因为第3条第2款的规定是进口产品不得承担“超过”对同类国产品征收的税费。1970年《边境税调节工作组报告》为明确何为“同类产品”，提出了若干参考标准，认为在判断产品是否为“相同产品”时需要考虑三个主要因素(1)产品在特定市场的最终用途；(2)消费者的喜好和习惯(有国家差异)；(3)产品的性质、特点和质量。这一参考标准在WTO争端解决实践中影响广泛。在“Japan -Alcoholic Beverages案”中，上诉机构在《边境税调节工作组报告》基础上列出了判断“相同产品”是否成立的四个考虑因素，包括(1)产品的终极用途；(2)消费者的品味和习惯；(3)产品的特点、性能和质量；(4)相似的海关分类[11]。根据这一判断，进口“高碳钢”和国内产“低碳钢”除生产程序和工艺之外并无不同，是“相同产品”。

如果针对生产过程，WTO的非歧视条款增加了缔约国采取单边环境措施的难度。著名的墨西哥诉美国金枪鱼—海豚案就是一个典型案例，专家组审理认为金枪鱼与美国国内生产的金枪鱼及其他国家进口的金枪鱼都是“相同产品”。产品的加工方法或生产过程不能作为区分产品的手段；如果因为生产程序或生产工艺的不同，对国内产品和进口产品实行差别待遇，则不符合GATT规则[12]。由此案可以引申这样的判断“相同产品”仅从产品的性质、使用价值的角度来判断，而不问生产过程和生产方式。尽管也有学者对此质疑，“既然许多环境资源都是全球共享的，当贸易伙伴没有考虑资源保护措施时，国家采取贸易限制措施进行制裁应该是合法的。”[13]但目前WTO上诉机构的裁决结果基本都体现这样一个现实即对“相同产品”执行差别待遇，有悖于非歧视原则，环境保护目标与自由贸易之间存在冲突，实践中为了避免贸易保护主义的泛滥，环境保护目标往往不能得到很好的实现。

除了在“相同产品”的认定上，在碳关税的征收标准上也不应当违反非歧视原则，但从目前已有的规则来看，碳关税的征收明显违反了这一原则。以美国2007年底通过的《利伯曼-沃纳法案》为例，按照该法案规定，对本国“低碳钢”征收碳税的标准以实际排放的二氧化碳来确定，而对进口“高碳钢”征收的碳关税由于目前碳追踪技术的局限，只能根据该产品出口国同一种类货物的所有生产商平均的二氧化碳排放来确定，这就导致进口和国产的同类产品在税率征收上存在差别。进口商所需要承担的碳关税并非进口产品的实际碳排放量，而只能以出口国同类产品排放量的平均值为标准。该法案还规定，来自以下三类国家的进口产品不需要提交“国际储备排放权”被认定为采取了与美国相当的行动以控制其本国温室气体的外国、被联合国认定为最不发达的发展中国家以及温室气体年排放量不到全球总量0.5%的国家，除此之外，其他国家出口到美国的商品都需要购买碳排放配额。该法案还对国内生产商提交碳排放配额的要求做出灵活处理，赋予一个宽限期，而外国生产商在进口时就需要提交足够的国际储备配额。这些规定显然都已经违反了WTO非歧视原则的要求。

(三)碳关税与环境例外条款

考虑到成员国对自由贸易规则的全盘接受存在困难，需要基于各自国家生态安全和人民健康利益行使贸易管辖权，《1994GATT》规定了包括环境保护在内的一些例外条款。例外条款对于成员国采取贸易限制措施的合法性意义重大，在符合“例外”的情形下，成员国的贸易限制措施被认为在WTO框架内是正当的、允许的。可见，例外措施的实质就是允许成员国在环境安全需求下，可以拥有一定的采取单方面贸易限制措施的空间。这种空间的存在，是为了成员国能够更好的配合坚持履行诸项对自由贸易规则的承诺，正如著名教授约翰·杰克逊所言，WTO的自由贸易规则相当于是世界国际贸易关系的“宪法”，它在具体的制度框架内，通过各种“规则”或法律规范，设置了一整套复杂的限制，其复杂性体现为限制的多样性，并且反映了国内与国际规范、体制和政策的交互作用[14]。尽管各个国家要统一执行WTO诸项基本原则，会有这样或那样的困难，甚至可能因为给主权造成过多限制而引发法理上的冲突，但是必须承认，正是通过WTO规则这样的“宪法”，将各国的主权在一定程度上实现了有效限制，使得相互竞争的政策目标得以解决或协调，通过“分权”，使国际贸易争端能迅速和平解决。

关于“环境例外”的规定，WTO文件加以明确阐述，如“各国有权采取环境例外措施，用以对国际贸易实施必要限制”[15]。《1994GATT》第20条规定“……(b)为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施；……(g)与保护可用竭的自然资源有关的措施，如果此类措施与限制国内生产或消费一同实施。”第20条的b款和g款被认为是WTO规则中最重要的“环境例外”依据，但20条在序言中同时也强调，“本协定……对情况相同的各国，实施的措施不得构成任意或不合理歧视，或构成对国际贸易的变相限制”。就规则本身来说，对例外情形的规定比较抽象，对20条的理解不同导致各国在采取贸易措施时存在法律上的不确定性。

1.对(b)款“必需的措施”的理解

“必需”这一标准历来属于争议焦点，GATT的工作小组曾对该条做过如下解释要符合20条(b)款中“必需”这一条件，就必须证明除此之外，成员国已穷尽各种可能和办法，非如此不能“保障人民、动植物的生命或健康”。同时，还应保证措施最大的合理性，以及与GATT最高的相符程度，即实施有关措施不仅要证明措施是必需且唯一的选择，还需要满足的前提是“对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制”。但从实践层面看，对“必需”的上述解释还存有争议。

一方面，虽然“合理有效”的措施是符合“必需”要求的前提与基础，但是“合理有效”是一个含糊不确定，甚至带有主观色彩的概念。缺乏必要的定性标准，符合与不符合就很难判断。另一方面，“必需”要求无其他符合GATT的可替代措施，但是实践中难以操作。因为严格说来，要想达到相应的目的，任何贸易措施都存在有不与GATT冲突的替代措施。例如采取环境标志制度，也可以达到保护环境的目的，虽然在效果上与碳关税有所差别，但不能说它不是一种可替代措施。“因此，如果严格适用，几乎没有贸易措施能通过这种必要性审查。”[16]这就使得该条款既是各国采取单边环境措施的重要依据，同时又因为规则的模糊性而导致措施实施的不确定性。

如在泰国诉美国卷烟案中，泰国曾将20条(b)款作为抗辩理由，认为本国依据国内法对进口自美国的卷烟实行进口许可证制度，并征收国内税的行为，是数量限制(进口许可证)措施，属于为保障人民的生命或健康所必需的措施。专家小组认为，尽管进口卷烟危害人民健康的，泰国的数量限制措施可以被看作是为了人民的生命或健康的措施，但其仍然不符合20条的例外规则，理由有二一是许可证的发放只针对进口卷烟，对国内卷烟没有任何许可或数量上的限制，违反了国民待遇原则；二是并不符合“必需”这一要件，为实现保障人民生命健康这一目的，施行许可证制度并非唯一选择，应该存在有更为合理的政策安排，如加强警示标记和进一步显著标识卷烟成分、禁止卷烟广告、运用专卖或提高价格等，都可以控制卷烟的销售量。

又如加拿大诉欧盟限制石棉产品进口案中，欧盟指出，法国政府第96-1133号法令禁止生产、加工、进口、销售、运输石棉产品，是为了公众健康目的而制定的，根据GATT第20条(b)的规定应可以合理地规避GATT第3条第4款的规定。专家组认为，有控制使用不能成为禁止使用的有效的替代措施。加拿大提出的对接触石棉的工人的国际保护标准，其保护程度小于法国采取的措施提供的保护，不能达到法国的保护目标。专家组因此得出结论除禁令外，不存在可选择的其他方法，认定争议措施符合GATT第20条(b)的要求[17]。上诉机构和专家组的观点一致，即对“必需”的认定应考察所选择的措施能达成的效果要与希望达成的目标具有相称性，在该案中应从是否能实现有关健康保护目标角度考察是否存在可合理获得的替代措施。对于是否存在“对国际贸易的变相限制”，专家组认为进口禁令没有使法国替代纤维工业从中获得利益，也没有损害第三国生产者的利益，因此不构成对国际贸易的变相限制。没有着重考察是否“最低限度”与WTO的规定不一致或“最低贸易限制”。此案也成为第一个成功援引第20条(b)款的案例。

2.对(g)款“可用竭的自然资源”与“相关措施”的理解

首先，如果基于保护可用竭的自然资源，则只要属于“有关”的措施均被允许，没有“必需”的限制。显然保护可用竭的自然资源能有更大的空间采用单边措施。

对于可用竭的自然资源的概念，通过美国禁止进口海虾案，上诉机构表明了观点可用竭资源并不仅指矿产等不可再生资源，还包括需要人类加以保护的生物资源。有生命的物种，尽管原则上有再生能力，但只要是供应有限，可能因人类不加限制的消费而枯竭，即应被看作是可用竭资源。对这一概念的解释还可以结合《联合国海洋法公约》《生物多样化公约》《21世纪议程》等国际协定和宣言中对自然资源一词的理解，上述文件在提及自然资源时经常既包括有生命的资源，也包括无生命的资源，因此上诉机构根据当代环境保护的发展，对可用竭资源做出了有利于环境保护的解释，即可用竭资源的内容并不是静止的，而是变化的，必须根据现代国际社会对环境资源的保护来加以认识，从而认定可用竭资源包括有再生能力的生物物种。基于这样的理解，将大气资源纳入可用竭的自然资源，是基于大气容量的有限性，以及大气资源自净能力的有限性，具有合理性。人类不加节制的排放，将会使得大气环境遭到破坏，并进而带来一系列生态破坏的严重后果。而防范碳泄漏的措施是为了保护大气资源，由此采取的相关措施与环境例外规则在法理上应不存在冲突。

其次，何谓“相关措施”。在美国汽油标准案中，专家组认为，清洁空气属于可用竭的自然资源，减少空气消耗的政策属于(g)款意义上保护可用竭自然资源的政策范畴，但美国的“基准设定规则”是针对进口汽油规定了比本国汽油较少的优惠，这与美国改善空气质量的目标之间没有直接联系，不能被认定为保护自然资源的相关措施，因而也不属于第20条(g)所述的例外。然而上诉机构认为专家组的逻辑存在错误，对于专家组不认可的“相关措施”，上诉机构认为，只要采取的措施与可用竭资源之间存在着密切且真实的联系，即手段与目的之间存在“实质关系”，即符合“相关”的要求，这一措施本身确与保护可用竭的大气资源有关。但是，“基准设定规则”中，确定基准的方法构成了对国际贸易的“不合理的歧视”及“变相限制”。因此，虽然它属于第20条规定的例外情况之一，但没有达到第20条引言的要求，即给予进口汽油较低待遇属于对国际贸易“不合理的歧视”及“变相限制”。

WTO环境例外条款的设计理念，在于为自由贸易规则设置壁垒开辟一条正当化路径。在发生争议和纠纷时的判断方法，通常专家组先论证争议措施是否违反GATT第3条第4款国民待遇原则，特别是其中第4款关于“相同产品”的定义，然后再进行第20条适用的审查。在分析次序上，遵循内容到前言依次审查，即先分析有关措施是否符合第20条各单项例外的要求，如果符合就获得临时正当性，然后根据前言部分进行审查，如果完全符合，才可获得最终正当性，在此基础上，论证各项例外是否适用需满足相应的限定性条件。

针对碳泄漏问题若要采用单边措施，在例外规则的适用问题上，应与前述案例发生的争议点区别不大，大致需要注意以下问题一是专家组及上诉机构是否认可有确凿的证据证明碳泄漏问题对环境产生了不利影响；二是若针对碳泄漏采取单边措施是否属于“必需”措施以实现保护人类健康或者可用竭资源的目的；三是此类措施是否满足“除此之外，别无选择”的唯一性要求或者与其他自由贸易规则兼容。实践中规则的模糊性和国家间的经济、环境利益导致环境保护与自由贸易事实上存在着冲突，因此如果因开征碳关税而引起贸易纠纷，如何有效适用WTO规则是需要特别关注的。

三、碳关税对中国的影响及应对

(一)碳关税对中国的影响

可以肯定的是，欧美碳关税的施行将首当其冲针对中国。由于中国的制造业一直是以高污染、高排放为主，发达国家征收碳关税对中国的国际竞争力和进出口生产的影响程度将是最大的。中国出口产品在全球贸易中的份额巨大，内涵碳排放问题非常突出。即使碳关税税率相同，中国由于可能承受的税基较大，税负也会较重，进而面临工业品出口量下滑。举例来说，即使是对同种进口商品都征收每吨碳排放30美元的碳关税，但是对中国商品来说可能实际税负是商品单位价值的20%，而对更多依赖清洁能源出口的其他国家来说，可能只占商品价值的5%，造成差异的原因就是不同的能源结构。

如果美国率先对中国征收碳关税，欧盟等发达国家会紧随其后。欧盟在气候变化问题上一直持比较积极努力的态度，类似碳关税的贸易安排也一直在欧盟政策计划之中，通过一般均衡模型模拟计算表明，碳关税对中国的出口贸易负面影响要大于其对环境的积极影响[18]。中国的出口市场结构短期内难以改变，一旦欧美对中国出口产品大规模征收碳关税，产品出口将在欧美遭遇贸易壁垒，出口商品的利润会大幅下降，特别是碳排放强度较大的行业，受到的冲击更大。

中国政府提出的“制造2025”计划已经让美国深深地担忧与恐惧，美国害怕丧失在工业界、科技界的领导地位，害怕重要优势被超越，因此会采取种种措施来阻碍中国高端制造业的崛起。如果美国征收碳关税，在短期内会对2025计划的实施造成影响，但长期看会成为动力，会促进中国制造的创新和结构调整，进而转型升级提高质量。

(二)中国的利益立场

气候变化问题是全球问题，需要全世界共同面对，这是由大气环境的公共性、共有性决定的。虽然目前来看，碳关税有可能成为中国对外贸易中的贸易壁垒，但应当一分为二地看待。

一方面，碳关税未来可能会长期成为国际气候合作与国际贸易中颇具争议的议题，欧美发达国家会将碳关税等单边贸易手段作为一种重要的战略工具，以实现减排目标可比性与遏制发展中国家发展的目标。从《巴厘行动路线图》和《哥本哈根协定》的磋商和履行情况来看，发达国家和发展中国家在减排义务上的差别和分歧都将继续存在，发达国家对所谓竞争力或碳泄漏问题的担忧也将持续存在，尽管发展中国家有意愿参与到减排活动中，采取“适宜国情的减缓行动”(NAMAs)，但是否能切实落到“可衡量、可核实和可汇报”的原则上来，各方都将持续关注。

另一方面，随着中国产业升级和技术进步的步伐加快，中国的工业现代化进程不断加快，中国将越来越多地承担大国责任，更多地参与到国际气候合作之中。与此同时，东南亚和非洲一些发展中国家的廉价资源和劳动力也可能会给中国带来竞争压力，特别是劳动密集型、能源密集型行业更为明显，我们正视碳关税问题，要设想未来中国也极有可能处于与今日欧美发达国家相类似的立场，会希望通过贸易措施来敦促其他国家的减排行动，保护本国产业。

(三)碳关税的中国应对

结合目前中美贸易摩擦的背景，中国可以从国际法和国内法两个方面来应对未来可能面临的碳关税问题。

首先，国际法应对。在《巴黎协定》时代，碳关税问题已经演化为发展中国家如何应对发达国家的贸易保护手段，争取自身生存和发展排放的问题，中国应从以下方面积极应对。

一是在国际气候合作舞台上，有明确立场和行动计划，应指出发达国家是全球碳排放的主要责任方，强调气候正义应体现为发达国家承担历史责任和消费者责任。利用碳泄漏做文章，或是强调现阶段碳排放的生产者责任，对于发展中国家是极不公平的。应坚持以《巴黎协定》确定的有关合作机制为基础，在共同但有区别责任原则和各自能力原则的基础上，加强与发展中国家的沟通和交流，一起共同应对发达国家提出的单边贸易措施，同时加强与发达国家之间的磋商，争取发达国家在资金和技术上的支持[19]。

二是在理论研究上，坚决反对以碳关税的名义违反WTO规则，施行单边贸易保护措施的做法。一方面应继续通过实证研究，证明发达国家以碳泄漏作为征收碳关税的理由是不成立的，反对碳泄漏的效果和范围被过分夸大，否定碳关税对于防止碳泄漏的效果；另一方面，应进一步对国际贸易规则开展深入研究，争取未来能够更多地参与到制定国际贸易规则中去，联合其他发展中国家适时提出有利于各方共赢的新主张，并力争成为国际贸易规则的主动参与者与制定者。

三是一旦美国或欧洲国家采取碳关税措施，中国应做好充分准备，制定相应的争端解决方案，可以考虑先行磋商，争取让相关国家修改相关做法。如果磋商不能达成协议，则充分利用好WTO的争端解决机制，向WTO专家组、上诉机构提起诉讼，乃至执行程序。

其次，国内法应对。在中国建设生态文明，深化经济体制改革的背景下，应坚持环境保护优先原则，致力于转变经济增长方式，具体从以下几个方面应对碳关税问题。

一是要从自身原因出发，正确认识中国的产业结构和贸易结构不合理的现状。应加快经济结构和产业结构的调整、转型、升级步伐，降低对出口经济的依赖，扩大内需，降低对外贸易依存度，从而降低以碳关税为主的气候壁垒和保护主义措施对我国经济的影响。加快节能减排进程，通过行政、经济、技术等多种手段节能减排。积极研究碳税、碳标签等减排政策和制度，强制或引导企业生产绿色化，提高生产技术水平和产品技术含量，降低消耗。

二是要大力发展新型能源产业。坚持“科学兴贸”战略，加快发展新能源和新材料产业。目前，我国对新型能源产业的补贴主要局限于太阳能、风电、新能源汽车三大领域，具体优惠政策主要体现在税收、信贷、价格和研发等方面。今后应考虑加大对新型能源的支持力度，对新能源的补贴扩大到其他领域，优惠政策也可以更加灵活多样，推出更完善的、能与《补贴与反补贴协定》兼容的政策，力争在新能源产业领域占据国际竞争的制高点。要减少对化石燃料的依赖，降低温室气体排放水平。

三是推进全国统一碳市场的形成和完善。2017年底全国统一碳市场的启动，是利用市场机制控制温室气体排放的重大举措，有利于降低全社会的减排成本，有利于推动经济向绿色低碳转型升级。具体实施应分阶段、有步骤地开展碳市场建设，逐步完善碳交易市场建设法律体系，包括碳交易管理条例、碳排放报告管理办法、核查机构管理办法、碳交易管理办法等“1+3”立法体系。