陕西省林地执法检查若干问题及其解决方法

刘文倩，焦爱叶，郭凯力，刘 芬

(1.陕西省林业厅，西安 710082；2.铜川市林业局，陕西 铜川 727000)

林地是森林资源的重要组成部分，是林业生产发展的物质基础[1]。林地管理日益受到各方重视，在林地执法检查中，经常遇到“建设单位是否违法用地，县级林业主管部门是否存在监管责任”问题，在对一些案件定性和处理时，因与地方部门在对林地管理相关法律、法规和政策的理解和适用存在较大分歧，一方面严重挫伤了基层资源管理工作者的积极性，另一方面受处罚单位也对违法结论不认可，地方相关部门更是对林业部门处理结果存在异议。文章就近年林地资源执法检查中遇到的一些问题，在典型案例分析的基础上，进行分析论证，并提出建议。

1 典型案例

林地是森林赖以生存的基础, 是森林资源的一个重要组成部分[2]。然而在近年林地执法检查中，发现多起因林地性质界定引起的林地行政执法判定结果不统一问题。我国林地的数量与其它的土地资料一样具有数量的有限性[3]，界定林地的依据是县级人民政府颁发的林权证和县级林地保护利用规划。

2012年国家综合核查工作中，检查单位认为：兴平市水利局、城固县江河管理站，2012年进行渭河、汉江综合治理过程中，未经林业行政主管部门审核使用林地，在兴平市渭河段、汉江城固段进行综合治理，兴平市水利局、城固县江河管理站分别属未批先占违法用地行为，依法追究建设单位违法责任，同时追究县级林业主管部门的监管责任，并要求进行整改。

兴平市水利局与兴平市林业局、城固县江河管理站与城固县林业局对处理结论均不认可。主要理由是，他们使用的地块均持有20世纪90年代当地人民政府核发的土地证，而非林权证，因此县级林业主管部门认定该土地为非林地，无需办理使用林地审核手续。行政执法检查部门认为该地块实施了林业重点工程，应被确定为林地。因此，认定兴平市水利局和城固县江河管理站属违法使用林地。

行政执法检查部门最终处理结论为水利局使用的土地不是林地，水利局不存在违法用地，区(县)级林业主管部门也不存在监管责任。理由是：兴平市水利局城固县江河管理站所使用地块有土地证。区(县)级以上(含本级)人民政府是土地确权发证的唯一合法主体，“土地证”是该宗土地在法律上的合法身份凭证，具有法律效力；是不以人的意志为转移的，也是任何单位和个人不能改变的[4]，该宗土地不能因为林业部门实施了林业重点工程而改变其属性，意即不能成为林地。

2 土地属性的界定

长期以来，国家林业部门与国土部门就一些土地的利用属性存在分歧，导致林业部门编制的县级林地保护利用规划(以下简称林保规划)与国土部门编制的县级土地利用规划存在差异[5]。2012-2013年，陕西省在国家林业局的指导下，完成了全省及各县林地保护利用规划(以下简称林保规划)，并由县级人民政府发布实施。该规划基础数据来源于2009年森林资源二类调查，本次二类调查以室内卫片判读为主，以典型样地较正为辅，存在一定误差率。

近年来我国林地资源被非法占用的情况非常严重[6]，经过四年实践，发现县(区)级林保规划与现地存在一定的误差。主要表现为：①规划中的地类与现状地类不一致；②将部分林地区划为非林地；③将非林地区划为林地；④林地保护等级区划错误；⑤公益林等级与林保等级不匹配；⑥行政界限与实际不符。这些问题对建设单位使用林地以及林业行政主管部门审核审批项目带来许多不便。如果将各县林地保护利用规划与建设项目使用林地图机械叠加，势必会犯脱离实际、不尊重事实的错误。结合陕西省实际，并经请示上级部门同意，形成处理上述问题的方法及程序：

2.1 林保规划中林地地类与现地不一致的情况

根据国家林业局通知，林地地类认定应当依据林保小班中的地类界定。林班区划时，应尽可能使林班内全部土地权属变得单一，便于管理[7]。如果出现林地保护利用规划中某一小班地类与现地地类不一致的情况，由县级林业行政主管部门确认，以现地为准确定地类，在项目使用林地可行性报告中说明认定地类的理由及依据；县级林业行政主管部门对项目使用林地现场查验表予以确认说明。

2.2 林保规划中将林地区划为非林地的情况

因县级林保规划错误或其它原因，出现将林地区划为非林地的情况。在建设项目申请使用林地时，如果该地块有林权证，应当由规划编制部门启动纠错程序纠错，将区划错误的地块纠正为林地，然后办理使用林地手续。如果该地块无林权证，则由县(区)级林业主管部门上报县(区)级人民政府，经县级人民政府同意，将该地块认定为林地，然后办理林地使用手续。

2.3 林保规划将非林地区划为林地的情况

由于县级林地保护利用规划区划错误或其它原因，出现了将非林地区划为林地的情况。在建设项目申请使用林地过程中，经县级林业主管部门逐级上报，经省级林业行政主管部门同意，将区划错误的地块，纠正为非林地。建设项目使用该地块无需在林业行政主管部门办理林地使用手续。

2.4 林保规划中林地保护等级的修正及调整

建设项目林地使用调查发现公益林类别与林保等级不匹配，要进行说明并予以纠正。对于符合国家林业局《建设项目使用林地审核审批管理规范》(林资发[2015]122号)文件规定，涉及使用一级保护林地、符合调整林地保护等级的建设项目，在调整林地保护等级过程中，应严格按照建设项目实际需要调整，使用多少调整多少，不应当对整个小班进行调整。如果是区划错误的保护等级，调整时应当将区划错误的小班全部进行调整。

2.5 林保规划中县域之间行政界限与实际不符

建设单位在申请使用县域之间行政界限与实际不符区域的林地时，应以森林经营者所持有的林权证明为准。林保规划中的行政界限仅作参考，以实际各行政单位管辖范围为准。

建议陕西省林业厅制定县级林地保护利用规划纠错程序及机制。若Ⅰ级保护等级林地区划范围错误，县级林业主管部门应将发现错误的范围、地点、原因等上报省级林业主管部门，经省级林业主管部门同意后，在随后的林地变更中统一纠正，建设单位用地申报应以纠正后的保护等级为准。若土地性质区划错误，且持有县级人民政府颁发的土地证或林权证，则以所持证件确定土地性质为准；若无土地证或林权证，则由县级人民政府依据林保规划和土地规划出具证明，确定其土地性质；使用林地可行性报告编制单位等无权修改和调整林地保护利用规划，更不能仅凭林地外貌等判别林地地类。

3 临时使用林地与永久使用林地的界定

临时占用林地是占用林地的一种类型，是指建设工程在建设过程中需要在短时间内使用少量的林地，使用完毕后对林地有复垦的责任[8]。而永久使用林地则是改变了林地的永久性用途，多是出于建设工程的需要。

某引水工程需在地下埋设一个距地面60 cm以上的水泥预制管，埋完后回填覆土恢复林地，当时县级林业主管部门按照临时使用林地有关规定予以批复。林地执法检查中被认定为县级林业主管部门将永久使用林地按临时用地审批，属越权审批，并对该县林业局的正副局长及相关人员追究行政责任。

临时使用林地和永久使用林地的界定应依据建设单位使用林地时限，而非建设项目使用林地的种类或性质；此引水工程为民生工程，用地面积小，用地时间在2年之内，林地使用结束后回填覆土，基本恢复了林业生产条件，虽不能种植深根性植物，但可种植浅根性灌木，加之项目区自然条件优越，恢复植被较容易；依据国家林业局《关于加强临时占用林地监督管理的通知》(林资发[2015]122号)第一条第五款“临时占用林地类型的划分”中第1条：工程施工用地，包括施工营地、临时加工车间、搅拌站、预制场、材料堆场、施工用电、施工通道和其它临时设施。可认定该引水工程为其它临时设施使用林地，故认定县级林业主管部门审批项目使用林地为临时用地正确。

4 集体林地上建设农村道路

近年来，国家出台许多惠农和扶贫政策，随着乡村振兴战略的开展，拨付款项或鼓励社会力量建设农村“村村通”公路、扶贫路时，国土部门未要求办理建设用地手续[9]。在经济条件落后、交通极为不便的林区，集体森林经营单位在其管理的林地上修建的生产路、通村路、森林防火通道等，可以一路多用，也可以少占林地，更好地保护森林资源[10]。

根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条规定：“森林经营单位在所经营的范围内修筑为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准…,为林业生产服务的工程设施是指：(一)培育、生产种子、苗木的设施；(二)贮存种子、苗木、木材的设施；(三)集材道、运材道；(四)林业科研、试验、示范基地；(五)野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施；(六)供水、供电、供热、供气、通讯基础设备”。因此，农村集体林区道路建设按照林业生产服务项目，在县级林业主管部门履行报批手续即可，不但可提高办事效率，为村民节约费用，又不违背法律法规，又可一路多用，少占林地，这也是一种极为便民的措施。

5 建设项目使用林地后的植被恢复

将林地变为建设用地是一种较难逆转的变化，更多的林地被扩张为建设用地，导致生态林业的建设无力[11]。因此在临时使用林地使用完毕后，有关企业和职能部门要积极协作，推动使用后林地的植被恢复，以达到生态环境保护的目的。

森林植被恢复费是项目建设单位在使用林地时预先向政府有关部门缴纳并用以异地恢复植被和森林资源管理的款项。2009年以来，森林植被恢复费被列为政府性基金，全额收入同级财政国库[12]。财政部、国家林业局《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》(2015年11月18日 财税〔2015〕122号)和陕西省财政厅、陕西省林业厅《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》(陕财办综[2016]58号)规定，森林植被恢复费主要用于以下四个方面:①林业主管部门组织的造林绿化、森林植被恢复，以及困难立地造林、森林经营保护等技术研究与科技创新；②森林资源调查、林地保护规划、林地变更调查、森林资源监测、林政案件查处；③建设项目使用林地行政许可的事中、事后监督管理；④森林资源保护管理等支出。

森林植被恢复费实际使用情况是少数财政收入较好的县，每年给林业部门下拨造林绿化费用，其他多数县将森林植被恢复费挪作它用，林业部门无法从当地财政部门申请到植被恢复费，所以建设项目临时使用林地后，因缺乏资金植被恢复较为困难，永久使用林地后也同样无法进行异地植被恢复。

建议县级林业主管部门应加强与县财政局等相关部门的沟通，按照恢复植被面积不少于建设项目使用林地面积的原则，每年做好森林植被恢复费的收支预算，将财政下拨的森林植被恢复费严格按照陕西省林业厅《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》(陕财办综[2016]58号)规定，把森林植被恢复费足额、高效用以项目使用林地的植被恢复。