河南省森林消防专业队建设现状与对策

徐 忠

（河南省人民政府护林防火指挥部，河南 郑州 450003）

1 河南省森林消防队伍建设情况

河南省是森林火灾多发的省份。新中国成立至2016年，有森林火灾统计资料的年份计52年，全省共发生森林火灾12 866起，年均247起；共烧毁森林面积27.74万hm2，年均5 334 hm2。近十多年来，全省森林火灾一直呈高发态势。据统计，2001-2016年16年间，全省共发生森林火灾7310起，年均456起，是以往年均数发生森林火灾次数的2.09倍。

森林火灾不仅造成大面积森林被毁，而且对经济社会发展和人民生命财产造成了重大损失。1954年，全省发生森林火灾736次,过火面积5.49万hm2，烧毁林木1481万株。1987年12月25日，河南省鲁山县发生森林大火，持续燃烧五天四夜，过火总面积360 hm2。在整个扑救森林火灾过程中，共计参与军民5 500多人次，动用飞机3架、各类车辆449辆，运送各类物资数百吨。河南省森林火灾也曾造成严重的人员伤亡。1960年西峡黄石庵林场一次火灾就烧死烧伤82人。这些重大、特别重大森林火灾和人员伤亡事故的发生，都与森林消防专业队伍少、扑救森林火灾不专业有密切联系。

1.1 省森林消防队伍建设历程

河南省森林消防队伍建设经历了4个发展阶段。

1）以乡村干部和群众为主的义务护林防火队建设阶段（1949—1994年）。1949年7月，中华人民共和国尚未宣布成立时的河南省人民政府就发布了《保护林木暂行办法》，号召林区乡村普遍成立护林防火组织。1951年，河南省济源县李八庄乡虎岭村成立第一个护林打火队，一年扑灭山火7起。到1955年，全省共成立乡村护林防火委员会2 355个、打火队3 567个、打火小组9 890个，参加护林防火组织的人员超过19万人。

2）以国有林场和林业企业为依托的森林消防专业队建设阶段（1995-2001年）。1995年全国森林消防专业队建设现场会之后，河南省借鉴兄弟省市经验，迅速制定了《河南省专业消防队建设标准》，按照“以场建队、队建基地、以劳养武、劳武结合”的原则，通过抓试点、督促检查、严格验收等措施，以国有林场和林业企业为依托，大力开展森林消防专业队伍建设。至1996年底，全省共建立森林消防专业队63支，拥有队员1 449名。1999年，随着天然林保护和退耕还林等重点林业生态工程的实施，以伐木收入为经济支撑的多数国有林场遇到了严重的经济困难，致使以国有林场和林业企业为依托的森林消防专业队受到了较大冲击，多数处于瘫痪或半瘫痪状态。

3）以乡（镇）中青年干部职工为主体的森林消防突击队建设阶段（2002-2006年）。2002年，河南省针对森林消防专业队建设严重滑坡的情况，以重点火险县南召、鲁山为试点，在林区重点乡（镇）开展了以乡（镇）中青年干部职工为主体的森林消防突击队建设试点，为河南省全面推进森林消防专业队建设探索经验。在此基础上，2003-2004年扩展至全省100多个重点林区乡（镇），建立了113支森林消防突击队。2005年建立82支。至2006年底，全省299个重点林区乡（镇）全部建立了森林消防突击队。

4）以专职防火队员为主的森林消防专业队建设阶段（2007年至今）。2007年以来，随着全省森林防火任务的日益加重和地方党委政府对森林防火工作重要性认识的进一步提高，全省各地进一步加强了专业或半专业森林消防队伍建设，将原有森林消防突击队部分改建成专业或半专业森林消防队。尤其是2009年开始实施新修订的《中华人民共和国森林防火条例》之后，河南省专业和半专业森林消防队建设步伐大大加快。截至目前，全省共建有森林消防专业队伍63支、有消防队员2 060人，其中有编制专业队25支、744人；半专业森林消防队437支，10 051人；应急森林消防队伍295支、9 074人。从分布来看，全省36个Ⅰ级火险县有32个建立了森林消防专业队伍，3个建立了半专业森林消防队伍；27个Ⅱ级火险县有7个建立了森林消防专业队伍，14个建立了半专业森林消防队伍；96个Ⅲ级火险县有27个建有半专业森林消防队伍，其余建立有群众森林消防队伍。

1.2 河南省森林消防专业队建设的主要模式

1）以登封市为代表的森林消防专业队建队模式。这种模式主要是由当地（县级）政府根据森林防火实际需要核定森林防火专业队人员编制，县（市）财政预算中每年列支森林防火经费，并根据实际需要逐年递增消防队员编制。森林消防队员食宿、工资、车辆等经费全部纳入当地政府财政预算。目前，登封市共有森林消防专业队员175人。队员实行聘用制。聘用制人员除工资外，政府还为队员办理社会统筹，交纳养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和人身意外保险。消防队实行准军事化管理，集中食宿，集中训练。森林防火紧要期，靠前驻防，将队员分别驻守在森林防火重要区域，缩短到达火场时间。一有火情，迅速出动，将火情消灭在初发状态。

2）以栾川县为代表的森林消防专业队建队模式。这种模式主要是以政府购买服务的形式，由县林业局公开招录森林消防队员，组建森林消防专业队。其特点：一是队伍建设正规化。所有消防队员从开始招录到工资发放，统一建档立卡，并纳入县林业局管理，人员待遇和县林业局职工一样。根据消防队实际情况成立消防大队党支部，明确了中层以上管理人员及职责，使组织机构正规化。二是日常管理规范化、军事化。消防队先后建立健全了多项规章制度，并从制度落实入手强化消防队的管理。集中食宿，24小时待命，准军事化管理，确保森林火灾“打早、打小、打了”。三是日常训练实战化。针对栾川县森林火灾的特点，除对所有消防队员进行防火知识培训外，日常训练以适应扑救火灾的需要为目标，坚持体能训练，开展实战演练，每个队员熟悉各种扑火机具的操作和维护，掌握林区各种情况下森林火灾的扑救方法等，不断提高专业消防队员的实战能力和扑救水平。

3）以辉县市为代表的森林消防专业队建队模式。这种模式主要是以政府购买服务的形式，每年通过公开招录消防队员组建森林消防专业队，负责森林防火紧要期内的森林火灾扑救工作，森林防火紧要期结束后，仅保留中队长等少数骨干防火队员，以保持防火专业队骨干力量的相对稳定。自2013年至今，每年防火紧要期前招收以退伍军人为主的社会青年80人组建森林消防专业队。经过体能测试、笔试、体检以及扑火技能、安全避险技能培训并考核合格，参加人身意外伤害保险后上岗。实行集中封闭、军事化管理，市防火办负责统一管理指挥。每天有训练和巡逻计划，上午练体能、练装备，下午林区巡逻，进村宣传。24小时在岗值班，配备专业扑救工具和专业车辆，随时能出动参加扑救森林火灾。

4）以武警官兵为主的森林消防专业队建队模式。河南省三门峡市人民政府护林防火指挥部与武警三门峡市支队进行了积极探索，于2012年3月成立了武警三门峡支队森林防火应急分队。该森林防火应急分队下设2个排、6个班，编制兵力60人。分队明确了指挥机构、参与全市范围内的森林火灾扑救的职责任务、队伍建设和调动使用程序等事项。森林防火应急分队组建以来，积极开展适应性训练，扑救森林火灾能力不断提高，在参与当地森林火灾扑救工作中做出了积极贡献。去年，河南省林州市也在武警部队中建立了森林防火分队。

5）以民兵预备役为主的森林消防专业队建队模式。经省军区批准，河南省先后在新县、鲁山、栾川和灵宝建立了4支森林消防大队。

后3种形式建立的森林消防专业队，既保证了森林火灾扑救专业力量的稳定，也防止了队员老龄化，有效破解了森林火灾扑救兵力不足和队员老化、战斗力下降的难题。

1.3 主要做法和经验

1）依法建立。《中华人民共和国森林防火条例》颁布后，河南省及时出台了《河南省森林防火条例》，对森林防火专业队建设做了明确规定。国家森林消防火专业队建设意见和标准印发后，河南省及时转发各地认真执行。条例和意见、标准的出台，有力地推动了河南省森林消防专业队建设。

2）严格考核。制定了《河南省森林防火工作目标考核办法》，将森林消防专业队和半专业队数量、人数、经费、工资、保险、营房面积、训练场地、设施设备、制度建设、档案管理、培训演练、快速反应等情况列入考核内容，对照国家林业局发布的《森林消防专业队伍建设标准》，每年进行一次集中考核，计入各地年度综合目标考核体系。

3）加强督查。一方面通过文件形式督查。2017年7月省政府护林防火指挥部印发了《关于做好森林防火存在问题整改工作的通知》，对5个没有建立消防专业队伍的Ⅰ级火险县进行点名批评，提出了整改要求。另一方面开展专项督查。省政府护林防火指挥部副指挥长、林业厅厅长陈传进每年选择2个县进行重点督查，今年督查的固始、确山县的主要领导都表示立即建立森林消防专业队。

1.4 存在的主要问题

尽管经过全省各级长期不懈努力，河南省已经建立了一定数量的专业和半专业森林消防队伍，但是，无论从数量到质量，与国家的要求，与当地的森林资源和防火任务需求相比还有较大差距：

1）森林消防专业队数量严重不足。《河南省森林防火条例》规定：有森林防火任务的县（市、区）人民政府应当建立森林火灾专业扑救队伍，并给予经费保障。有森林防火任务的乡（镇）人民政府、街道办事处、国有及集体林场、自然保护区、风景名胜区、森林公园等单位，应当根据需要建立森林火灾专业、半专业扑救队伍。全省Ⅰ、Ⅱ类重点火险县（市、区）还有部分没有建立森林消防专业队。国有林场是重点森林防火单位，全省94个国有林场，仅有15个建立了专业扑火队。

2）森林消防专业队员少。全省森林消防专业队队均防火队员33人。全省共有409.3万hm2森林，平均2 000 hm2森林仅有一名森林消防专业队员。卢氏县是河南省国土面积最大的县，也是森林资源最多的县，全县仅有森林消防专业队员30名，平均6 667 hm2森林才有一名森林消防专业队员。全省还有20多个Ⅰ、Ⅱ类重点火险县和70多个国有林场没有建立森林消防专业队。

3）森林消防专业队经费保障不到位。森林防火是公益事业。全省现有森林消防专业队多数不是全额供给事业编制，部分为差额供给或自收自支编制。经费供给少，工资待遇低。

4）森林消防专业队装备差。森林防火任务重的地方，多数是财政比较贫困的地方。森林防火的设备和工具老化、陈旧，扑火效率较差。

5）森林消防专业队战斗力不强。由于经费保障不到位，扑火队员工资低，人员不够稳定，应急演练少，扑救森林大火的能力不强。

2 河南省森林消防专业队伍建设计划

2.1 开展森林消防专业队伍标准化建设

按照国家森林防火指挥部印发的《关于进一步加强森林消防队伍建设的意见》，结合河南省的实际，2025年前，森林消防专业队伍总数达到200支，专业人员7 710人。其中36个I级火险县按三类标准配备，每支100人，共3 600人；27个Ⅱ级火险县按二类标准配备，每支50人，共1 350人。全省31个国家级森林公园、13个国家级自然保护区，分别按四类森林消防专业队伍标准配备，每支20人，共880人；全省94个国有林场，每支按四类森林消防专业队伍标准配备，每支20人，共1 880人。实现重点区域县级行政单位和重点防火单位的森林防火专业队伍配备率100%。

2.2 加强森林消防专业队设备设施建设

按照国家林业局《森林消防专业队伍建设标准》，为森林消防专业队伍配备标准化装备，重点加强防火车辆、大型装备、以水灭火装备的机械化建设，实现森林消防专业队伍装备机械化，提高队伍快速反应能力和扑救森林大火能力。同时，加强基础设施建设。二类专业队伍营房面积不小于1 000 m2，三类专业队伍营房面积不小于2 000 m2，四类专业队伍营房面积不小于400 m2。2017年5个没有专业队的Ⅰ级火险县已有1个组建了森林消防专业队，还有3个正在组建。

2.3 搞好实战演练和专业化培训

根据全省森林防火区域性特点，计划在安阳、三门峡、信阳、南阳等重点林场，利用森林航空消防飞行驻勤基地的有利条件，建设森林防火野外实训基地4处。对防火相关管护和扑救人员开展基本常识和防救火基本技能的定期培训，每年组织专业队进行实战演练。

3 建议及展望

1）依法建队，督导推进。按照国家、省《森林防火条例》建立森林消防专业队。通过国家林业局和省林业部门联合开展执法检查，推进森林消防专业队建设。

2）军地联合，合作建队。武警部队政治可靠，训练有素，纪律严明，机动能力强，敢打硬仗，善打胜仗，是扑救重大、特别重大森林火灾中不可多得也不可或缺的重要力量。尤其是河南省扑救森林火灾专业力量严重不足，又没有组建武警森林部队，在省辖市和县（市、区）武警部队中组建相应的森林火灾扑救应急队伍并进行针对性培训，配备必要的灭火装备，是各级森林扑火力量的补充和加强。国家森林防火指挥部就在武警部队中组建相应的森林火灾扑救应急队伍进行了专题调研，建议国家森林防火指挥部积极争取从国家层面出台文件，在省辖市和县（市、区）武警部队中组建相应的森林火灾扑救应急队伍。

3）顶层设计，上下联动。森林消防专业队是控制重大、特别重大火灾发生的关键措施，但建设高素质的专业消防队需要编制、经费等强有力的政策作支撑，2017年，公安部等13个单位联合印发的《关于规范和加强企业专职消防队伍建设指导意见》，对企业专职消防队建设的方方面面做了规定。建议国家林业局联合有关部门出台规范森林消防专业队建设的意见，从根本上解决森林消防专业队建设的问题。通过基层积极争取，上下联动，真正打造一支保障有力、作风过硬、技术一流、能打胜仗的森林消防专业队伍。

4)整合力量，综合建队。防汛和防火都是各级政府的重要职责，都需要专业队员去承担，这两项工作都只有半年是紧要期且时间上不重叠。林业和水利部门都要建立专业队。建议每个县（市、区）组建一支综合应急大队，半年防汛，半年防火，还可以从事其他抢险救灾和应急工作。