鹤壁专业及半专业森林消防队伍建设的思考

申长顺

（鹤壁市林业稽查支队，河南 鹤壁 458000）

鹤壁市位于河南省北部、太行山东麓，是太行山脉向华北平原过渡的地带，国土面积2 182 km2，下辖5个行政县（区）和一个国家级经济技术开发区，境内西部、北部为山区，中部为丘陵，东部、南部为平原，全年降雨量的70%～80%集中在7、8、9月，春季则干旱少雨，是一个典型的地理形态复合型和干湿分明的城市。在鹤壁各级政府的不懈努力下，2016年全市森林覆盖率达32.2%。随着有林地面积的急剧增长，森林防火工作的重要性已日趋凸显。基于林农交错、林内景区旅游大开发等态势，森林防火将呈现点多面广的特征，这就需要大量人员开展防范工作，并做好森林火灾的扑救准备。探索如何组建和管理好森林防火队伍，将森林火灾损失降到最低，对鹤壁做好今后的森林防火工作具有很强的现实意义。

1 鹤壁建设专业、半专业森林消防队伍的必要性

我国目前森林消防队伍主要有以下5种类型：一是国家武警森林部队；二是国家林业局所属的南北航空护林总站及其在各省设立的分站；三是各省（市）建立的应急森林消防队伍；四是县、乡及国有林场、重点景区等建立的专业和半专业森林消防队伍；五是林区群众森林消防队伍。这5类森林消防队伍在鹤壁森林防火工作中所能够发挥的作用各不相同。

1.1 群众森林消防队伍作用正在弱化

群众森林消防队伍是由机关、企事业单位干部职工以及林区青壮年居民组成。鹤壁前些年林区每个村庄包括自然村都组建有群众森林消防队伍，这支队伍在防范和扑救初发森林火灾工作中做出不小贡献。近几年受打工大潮影响，林区村庄的青壮年多数外出到经济发达省份或省内其他地（市）务工，其他青壮年也基本在城区、乡（镇）从事收入相对较高的工作并定居，村内多为老年人、留守儿童和妇女，以林区青壮年居民为主组建的群众森林消防队伍大多已经名存实亡。现有的群众森林消防队伍基本上由乡（镇）工作人员组成，而乡（镇）工作人员由于人员编制少且事务繁忙，真正能够开展防扑火技能演练并在火灾初期发挥的作用只有两三个乡（镇）。可以说随着经济的发展和青壮年的向外流动，林区群众森林消防队伍作用正在弱化，已不能承担起森林防火的重任。

1.2 应急森林消防队伍难以及时调动

应急森林消防队伍主要由解放军、武警、预备役部队、公安民警组成。最新修订的《森林火灾应急预案》规定，应急预案启动后同一层面分设4个响应等级，两个较低等级的响应由本级森林防火指挥部办公室负责，最高或次一响应等级由指挥长或副指挥长负责，响应措施包括调动本级应急森林消防队伍。从制度上来说，森林防火指挥部办公室无权调动这支队伍，即这支队伍不参与初期森林火灾的扑救。在各级森林防火指挥部指挥长通常由分管林业的行政副职担任的情况下，由于其日常不分管或联系组成应急森林消防队伍的各单位，实际工作中指挥长也难以顺利调动这支队伍，只有本级行政首长才能够调动。这种调动应急森林消防队伍的体制机制无助于实现森林火灾扑救的“打早、打小、打了”。

1.3 动用航空护林站需要满足一定条件

河南建有省级航空护林站，归省森林防火指挥部调动。按照省级森林火灾应急预案的规定，达到省级层面调派森林航空护林站消防飞机参与扑救的是那些重大或者接近重大的森林火灾，或者高危、敏感地区发生并满足一定条件的较大森林火灾。对于鹤壁森林防火工作而言，省级航空护林站不能作为森林火灾发生初期调动参与扑救的力量。

1.4 没有武警森林部队驻扎

武警森林部队作为一支现代化水平较高的国家层面的专业护林队伍，其已构筑起多兵种协同作战的立体森林防护体系，在全国不少森林火灾扑救中做出重大贡献。但该部队主要在东北、东南、西南、西北等重点林区省份有驻扎，目前河南省内没有，对于鹤壁来说更不可能依靠这支预防扑救力量。

1.5 地方专业、半专业森林消防队伍才是主力

通过对其他4类队伍在鹤壁森林防火工作中能够发挥的作用分析看出，这些队伍都不能有效参与前期火灾扑救或者作用有限，真正能够在发生火情后第一时间赶赴火场进行灭火战斗、实现汪洋副总理在全国国土绿化和森林防火电视电话会议上提出的“小火用重兵”要求的，是县、乡及林区经营单位建立的专业、半专业森林消防队伍，也只有这支队伍才能真正由鹤壁森林防火指挥部掌握和调动。

2 鹤壁专业、半专业森林消防队伍建设现状

鹤壁5个县（区）中有一类火险县1个、二类火险县1个、三类火险县3个。全市目前共有专业森林防火队伍2支50人，半专业森林防火队伍6支83人，队伍装备方面仅有1部正规森林消防运兵车，其他车辆10部。

2支专业森林消防队伍均位于一类火险县境内。其中县属专业队由县政府于1990年组建，编制5名实有30人，由县财政每年拨付的40万元防火经费给予保障，装备有1辆正规森林消防车，还有3辆是由县林业局自筹经费购买的无牌照运兵、运水车；另1支专业森林防火队伍由林区开发公司于2015年组建，实有20人，经费自理，自配1部非专业防火车辆，防扑火机具由县防火办提供，受县防火办调动。

6支半专业森林消防队伍分布于4个县（区）。其中一类火险县AAAAA景区有1支20人的队伍，经费自理，有非专业防火车辆1部。二类火险县的3个重点乡（镇）各建有1支队伍，共计25人，经费由乡（镇）自筹，各配有非专业防火车辆1部。其他2个三类火险县中，某县1990年组织AAAAA景区内工作人员建立1支30人的队伍，经费由景区自筹，现有1部小型洒水灭火车；某区2016年由区林业局与乡政府共筹资金组建1支8人的队伍，乡政府提供1部车辆使用。

3 现有队伍建设存在的问题

3.1 财政资金投入不足造成队伍建设滞后

鹤壁属于经济不发达地区，各县（区）财政收入不高、财政支出面又广，大部分县（区）对森林防火队伍建设没有投入，仅有一个县财政保障的40万元是包括队伍经费在内的全部防火经费。在县级财政紧张、国家全面压缩人员编制的大环境下，森林消防队伍人员很难依靠财政供养，更不可能列入编制，致使各县（区）建设森林消防队伍特别是专业森林消防队伍的工作很难有大的突破。现有队伍的经费主要依靠林业部门、乡（镇）政府、林区经营单位自筹。

3.2 人员工资收入不高造成队伍整体不稳定

全市8支专业、半专业森林消防队伍中，某公司组建的专业队收入最高，人均月收入稳定在2 600元；县属专业队和2个AAAAA景区的半专业队月收入在2 000元左右，扑火补助另计；其他半专业队的月收入在1 600～1 800元之间，没有补助，这样的薪酬很难留住年富力强的年轻人。以县属专业队为例，30人的队伍每人每月2 000元，其他日常开支不计算在内，森林防火紧要期6个月仅人员工资就需36万元，40万的财政防火经费难以全年保障这支队伍。在非森林防火紧要期除少量人员留守外，其他队员无扑火任务时兼顾从事他业，而这些队员一旦找到收入较高、相对稳定的工作就不再归队，使得队伍人员更换较为频繁。全市森林防火队伍中，只有某开发公司和两个景区因劳动关系人员相对稳定，其他队伍人员更换较多，有些乡（镇）的半专业队伍近年存在难以招到人的情况。

3.3 装备差加上训练不足造成队伍战斗力不强

全市队伍的运输工具以能够乘坐较多人员的皮卡、长安面包车为主。这些车辆大部分老旧，爬坡动力不足且得不到及时更换，不能迅速安全地将人员运输到起火现场。扑火工具则以简易风力灭火机和二号工具为主，一些先进扑火工具如风水灭火机、灭火弹、远程灭火炮、高压喷水灭火车等均无配备，致使队伍扑火效率不高。由于年轻队员更换频繁，年龄大的队员文化水平不高，造成各种防扑火技能得不到提升。各支队伍的训练基本是各自为政，以现有扑火工具的使用为训练内容，对于如何做到科学有效的协同灭火作业、在扑火中遇到危险如何自救、如何使用现代通信信息系统、跨区域机动等的培训近乎空白。各支队伍主要依靠熟悉地形，在固定区域开展一些规模较小的森林火灾扑救工作。一旦遇到较大森林火灾，基本束手无策，更难以做到跨区域支援。

4 专业、半专业森林消防队伍建设思路

专业、半专业森林消防队伍是鹤壁做好森林火灾防范工作的主要力量。建设的队伍首先应当由负责森林火灾防范的各级森林防火指挥机构掌握，其次要借鉴现有队伍组建管理中的经验，还要综合考虑其他部门需求、政府财政供给能力等多方面因素，才能建得起、保得住这类队伍。关键时刻也才能做到拉得出、扑得了。

4.1 半专业森林消防队伍建设思路

4.1.1 队伍组建应以林区经营管理单位为主体

鹤壁全市现有国家级森林公园1个，省级森林公园6个，国家级旅游景区5个，这些单位均位于重点林区，人员活动频繁，也是全市森林防火重点区域。结合这些经营管理单位工作人员相对稳定、日常在本区域工作的特点，由这些经营单位组织工作人员编练成半专业森林消防队，森林防火部门给予必要培训，既可以提高这些单位的自我防火能力，又避免增加各级政府财政开支压力。

4.1.2 装备配备由经营单位与政府分别负责

队伍所需要的运兵、洒水等车辆装备作为经营单位的固定资产，由经营单位根据自身防火需要配备，其他易损耗类灭火工具由政府森林防火部门给予保障。

4.1.3 管理训练由单位与政府共同负责

队伍人员保险可由单位与政府共同投保，作为政府森林防火部门管理和调用该队伍的依据。半专业森林消防队伍日常训练以单位为主，森林防火部门每年定期组织培训，以提高其防范和扑救初期火灾能力。在做好本区域内森林防火工作同时，接受森林防火部门调动参与其他区域发生森林火灾扑救，政府可给予必要的扑火补助。

4.2 专业森林消防队伍建设思路

4.2.1 整合林业系统资金，为建得起专业森林消防队伍提供基础保障

1）整合护林资金。护林资金由资源管理部门用于聘请护林员担负森林资源的保护工作，工作职责是在责任区内做好巡查和报告。经过林改后，涉林主体及利益划分明确，其寻求保护的意愿和迫切程度已极大提高，护林员的职责正在弱化，有必要把护林员或者护林资金集中起来发挥更大作用。笔者曾提出以护林员为依托组建专业森林消防队伍的建议，后因某区财政有限，难以对护林员与专业森林消防队伍人员所需工资差额予以保障，致使队伍最终没能建成。已组建专业队伍的某县，县财政的防火经费仅能保障专业队人员防火紧要期6个月的工资，非防火紧要期县林业局是以护林员工资给予基本生活保障，才使该队伍得以保住。由此可以看出，以护林员或护林资金作为组建专业森林消防队伍的基础是可行的。

2）整合造林和抚育资金。这些资金用于雇佣一些公司或社会人员从事栽植树木和修枝除草等工作。笔者曾在造林现场提出将浇水所用管道埋入地下作为灭火设施的建议，但因合同不包含这项内容，最终施工单位将水管回收移走。某区林业局局长在政府无专项防火经费投入的情况下，为防范森林火灾，要求森林抚育施工人员将道路两侧杂草全部清除，结果施工人员不情愿、上级检查验收后又判定为不合格。从大林业的角度考虑，抚育本身也是保护森林的一种措施，与森林防火、有害生物防治不矛盾，如果我们打破专业森林消防队伍不是靠财政供养就是靠自建种养殖基地存在的固定思维模式，把造林和抚育工程由森林防火专业队伍去实施，既可以保障这些队伍人员的工资需求，又可以将造林或抚育工程与森林防火工作很好地结合，从而开启通过林业工程施工建立专业森林消防队伍的新举措。

3）整合有害生物防治检疫资金。随着经济发展，人口、货物等在境内外流动频繁，不少地方发生诸如美国白蛾、加拿大一枝黄花等外来林业有害生物危害，每年都需要进行防治。防治最佳时期只是全年中的某一时间段，通常地方林业部门会雇佣社会人员开展防治作业。如果我们把这类资金整合于专业森林消防队伍建设，给予队伍人员必要的技术培训，完全可以做到建立一支兼具有害生物防治的专业队伍。

4.2.2 联合其他部门的需求，为保得住专业森林消防队伍提供外力支持

1）联合防汛抗旱部门的防汛需求。鹤壁是一个干湿季节相对分明的地区，境内有淇河、卫河等多条河流，每年春夏两季防汛抗旱部门要组建防汛抗旱队伍。如果将此队伍与森林消防队伍合并组建，则可以在春季抗旱同时兼顾森林防火工作，而汛期因为防火任务最轻而可以全力投入防汛。

2）联合综治部门的安保需求。出于社会安定需求，不少地方综治部门招聘年轻人组建了治安巡逻队伍开展流动巡逻。前面提到的某县（区）3个重点森林防火乡（镇），就是利用林业、综治等资金各自组建了一支兼具治安巡逻职能的半专业森林消防队伍，实现了一支队伍多种作用的很好结合。因此，在林区可以把治安巡逻需求与森林消防队伍结合起来。

3）联合武装部门的预备役建设需求。按照国家规定，地方武装部门要以现役军官为骨干、以退役军人为基础组建预备役队伍，每年定期进行必要的军事训练。在市场经济条件下，退役军人特别是普通退役士兵基本是自主就业，这将有可能存在部分人员不能够在编建地或原籍按时参加预备役训练的问题。如果我们把一些退役优秀士兵招收进森林消防专业、半专业队伍，既可以利用他们的优良素质提高地方森林消防队伍的战斗力，又可以解决他们的就业问题，还可以作为成建制的国防后备力量全年实施军事化管理。

4.2.3 各级政府共同给予支持，为发挥好专业森林消防队伍战斗力提供条件

森林防火工作作为一项公益事业，其社会效益绝不是某一县（区）独享，而是全社会共同受益，不能把组建和管理专业森林消防队伍的重担只压在县（区）政府身上，而应该是各级政府形成合力，共同为组建和管理好这支队伍担负应有的责任，做出应有的贡献。

人员保障方面，在整合了林业系统资金、联合了其他部门需求以后，森林消防专业队伍组建已经具备雏形，各级政府财政此时再给予适当的补贴保障，即可确保这支队伍完全组建起来。可以采取由省（市）财政按地方专业队伍人员数量定额补贴的办法，这既是上级支持和考核下级专业森林消防队伍建设的依据，又可以克服各县（区）组建的队伍存在“各扫门前雪”的自保心理，消除因防火预案规定“到达火场前的费用由调出单位自行负责”造成的增加援助单位自身负担的弊端，为迅速有效地调动队伍参与森林火灾扑救提供制度保障。县级财政则负担包括跨区支援队伍在内的全部扑救人员的扑火补贴，如果该县（区）未发生森林火灾就不需要支出该费用，如果发生森林火灾较多就需要支出较大费用，这等于变相对县（区）森林防火工作进行奖惩。

在装备配备方面，应由省、市、县级政府出台政策，共同担负专业森林消防队伍所需的扑火装备及更新，确保人员能够迅速到达火场使用高效扑火工具开展灭火作业，避免一些县（区）因全额购置负担重而不愿添置防火车辆、对存在各种安全隐患的防火车辆消极更换、防火车辆无牌难上路、扑火机具老旧不更新或者难以更新高效机具等问题的发生。

管理训练方面，首先应理顺专业森林消防队伍管理机制，在县级成立专业森林消防大队的基础上，市级成立专业森林消防支队，省级成立专业森林消防总队，使各专业森林消防队伍形成合力；其次要做好专业森林消防队伍技能培训，每年省（市）两级均应组织开展集中培训以检验和提高各支队伍的扑火技战术能力，通过跨区演练增强相互间协同能力，使各县级专业森林消防队伍不再是“地方民兵武装”，而成为一支真正能够拉得出的“野战军”。