贫困生认定工作中主体的职责及协作问题研究

李小虎

贫困生资助工作是国家扶贫工作的重要组成部分。我国的扶贫开发工作已进入攻坚拔寨的冲刺期，要实施精准扶贫方略［1］。对于高校的贫困生资助工作来说，实施精准扶贫方略，首先就是要做好贫困生认定工作，精准确定资助对象。贫困生认定环节涉及多个主体，各个主体的职责是否明确，是否能够认真严格地履行职责，直接关系到认定结果的精准性。

一、贫困生认定工作的主体

国家资助的贫困生是指家庭经济困难学生。据《教育部、财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》，家庭经济困难学生是指学生本人及其家庭所能筹集到的资金，难以支付其在校学习期间的学习和生活基本费用的学生［2］。贫困生认定工作，就是要对提交申请的学生，根据衡量贫困的维度，分析判断其家庭经济状况，确定其是否贫困以及贫困的程度，从而划定其贫困等级和类型。目前，高校的贫困生认定工作一般包括这样几个步骤：（1）学生主动提交家庭经济困难证明和资助申请；（2）班级认定工作小组核实学生的有关信息，并根据国家给定的贫困生比例确定要资助的贫困生人数及贫困等级；（3）院系认定工作小组对班级的认定结果进行审核；（4）学校认定工作小组对院系认定结果进行审核，然后经过公示，确定认定结果。

贫困生认定工作涉及许多单位和机构。学生是认定工作的对象，识别学生是否为贫困生的单位和机构为认定工作主体。认定工作主体有贫困信息提供者、贫困信息分析者、贫困信息评议者、贫困生认定工作监督者。贫困信息提供者是指提供学生及其家庭贫困信息的单位和机构。认定工作首先要收集学生及其家庭的贫困信息，这是认定工作的基础。这些信息要由学生及其家庭所在地的有关单位或机构来提供。贫困信息分析者是指分析学生及其家庭贫困信息的单位或机构。贫困信息评议者是指对贫困信息进行评议的单位或机构，他们要根据已经掌握的信息，评议确定申请者是否贫困以及贫困的程度。实际工作中，评议者就是指学校。贫困生认定工作监督者是指对贫困信息提供者、分析者、评议者的履行职责情况进行监督的单位或机构。

二、认定主体方面存在的问题及其影响

明确贫困生认定主体的职责，协调好各方的工作，是做好贫困生认定工作的保证。当前贫困生认定还存在不准确的现象，其中原因涉及认定标准问题、贫困信息不真实问题等，而最根本的原因则在于认定主体职责不明。

认定主体职责不明，主要表现为主体重叠和主体缺位。

主体重叠是指不同主体承担同一职能，或者一个主体承担多种职能。贫困生认定中就存在一个主体承担多种职能的现象。如学校为贫困信息评议者，在承担评议职能之外，同时还承担了部分信息提供、信息分析及监督认定工作的职能。学校要提供学生在校的学习、生活费用信息，要对各种贫困信息进行分析，比较各种贫困原因的重要性，还要对学生提供的困难证明中的信息进行核实，可以说是集多种职能于一身。

主体缺位是指有职能但却无实际承担者。贫困生认定主体缺位，主要表现在贫困信息分析者缺位和监督者部分缺位。贫困信息分析是十分重要的工作，但是目前没有具体单位或机构承担这项工作，而学校所进行的分析工作又没有可以依据的统一标准。贫困生认定的监督主体也处于部分缺失状态。政府的扶贫部门承担了部分监督职能，对学校的贫困信息评议工作进行监督，但是没有对信息提供者实施监督。信息提供者如果失职，提供的信息不真实、不全面，或者信息分析者也有失职的地方，对此却没有具体单位或机构来进行监督和追责。

贫困生认定主体重叠和缺位，对贫困生认定工作有重要影响。

家庭经济困难学生之困难，涉及学生本人及其家庭两个方面，学生本人及其家庭所能筹措到的资金难以支付其在校学习期间学习和生活基本费用。因而，贫困信息包括学生在校学习、生活费用和学生家庭经济状况。学校提供的学生学习、生活费用信息，由于有固定标准，所以一般比较真实、准确。学生家庭的经济状况信息，涉及的相关单位和机构则比较多。由于缺乏监督，有关信息就未必真实准确。一些地方政府或基层单位愿意关照本地生源的学生，也就乐意开具有利于本地学生的证明。有的地方真正贫困的学生，由于没有关系，却很难开到困难证明，而一些有关系的家庭和学生，并非真正贫困，却能轻易弄到困难证明。因此，学校获得的学生贫困信息就难免存在失真的问题。

另外，由于贫困信息分析者的缺位，学校获得的学生贫困信息往往也存在不全面、不完整的问题。信息提供者需要提供哪些信息，没有统一规定。许多学生及其家庭根据自己能够获得资助的需要，只提供对自己有利的信息，隐瞒对自己不利的信息。这就导致学校收集到的信息不完整，有的只有收入信息，有的只有家庭成员健康问题的信息，有的只有家庭受灾的信息。根据这些信息，评议者很难全面评价学生及其家庭的贫困状况。再者，评议者收到的信息中，只有收入信息量化程度较高，可以比较；属于描述性的、定性化的信息，例如父亲或母亲身患重病，或者农作物受灾，未经量化，则根本无法比较。哪种因素与贫困的相关性大些，哪些小些，贫困信息评议者很难准确地进行判断。

贫困信息不真实、不完整、不科学，必然导致评议结果的不公平现象。由于收集到的贫困信息不完整，属于不同维度，即使是属于同一维度的信息，没有量化的信息也不能作为评议者判断贫困与否的根据。学校只能组织部分教师和学生组成评议小组，由小组成员根据自己对各种贫困信息的理解，结合申请学生平时的表现，最终通过投票，按少数服从多数的原则来决定谁是贫困生及其贫困的程度和类型。这种评议方式主观性较强，也许保证了程序公平，但并不能保证实质公平。这种评议方式还会滋生拉票甚至寻租、私分资助金的现象，严重破坏贫困生资助工作的公平性。

三、提高贫困生认定准确性的措施

为了提高贫困生认定的准确性，必须进一步明确主体职责，落实主体责任，协调好各主体之间的关系。

（一）明确认定工作主体的职责

1.关于信息提供者的职责

信息提供者要提供真实、完整的贫困信息。提供学生及其家庭贫困信息的单位和机构，可以分为3类。

第一类是收入信息提供者。贫困家庭的收入信息要真实反映在一定时间段内家庭的所有收入减去支出后的结余情况。因此，家庭收入信息既包括所有家庭成员的现金收入和非现金收入情况，也包括支出情况。由于我国税收制度的不完善，民众的各种隐性收入较难进行统计，所以收入信息提供者涉及的机构较多。家庭成员所在单位提供工资收入信息，税务部门提供经商收入信息，房产部门提供不动产信息，基层政府提供其他隐性收入信息和家庭支出信息，学校提供学费、生活费信息。

第二类是能力信息提供者。能力信息包括家庭成员的受教育程度和健康状况。由学校提供家庭成员的受教育程度信息，医院提供家庭成员健康状况信息。

第三类是权利信息提供者。权利信息包括地区、民族、职业、户籍和影响抗风险的特殊信息。政府基层单位（居委会或村委会）提供贫困家庭所在地区社会发展水平信息（如地区最低收入标准或国民生产总值），以及家庭成员职业信息、影响家庭抗风险的特殊信息（是否是孤儿、烈士子女、单亲家庭，家庭是否突遭重大灾害、变故等）；户籍部门提供家庭成员户籍信息（农村或城镇）、民族信息。

由于我国信息征集制度待完善，特别是税收制度的不完善，收入信息在内的许多信息的征集还比较困难。为了保证所提供信息的真实性，可由学生及其家庭主动申报信息，相关部门核实，最后由基层政府审核、输入信息。

2.关于信息分析者的职责

信息分析者要科学、合理地分析贫困信息。分析贫困信息需要专业知识。为了提高贫困生认定的准确度，建议由政府委托第三方专业机构，在全国范围内进行贫困信息分析。针对一段时间内信息提供者提供的贫困信息，可以先结合社会发展水平、贫困家庭的实际情况，确定衡量贫困的标准和需要的信息；然后分析贫困衡量维度中各种因素与贫困的相关性，确定各因素在贫困测量中的权重，建立相关计算模型。

3.关于信息评议者的职责

评议者要对贫困信息进行公平的评议。贫困信息评议者主要是指学校。学校对贫困信息进行评议要保证公平。

一方面，要做到程序公平。当前的评议工作是通过评议小组来完成。评议小组成员根据申请学生的平时表现，投票决定，少数服从多数；然后公示，无异议后，送报上级部门审核。基本做到了程序公平。

另一方面，要做到实质公平。在公平的程序保证下，学校利用分析者提供的各因素权重，对申请学生的各种贫困信息利用模型加权计算；结合学生在校表现，根据国家在贫困生认定方面的其他规定，确定申请学生是否贫困以及贫困的程度。既有程序公平，又有实质公平，才能保证贫困生认定结果的准确性和公平性。

4.关于监督者的职责

监督者要公正地督促不同主体认真履行自己的职责。对认定工作的监督，应该由具有权威、权力的政府专门机构负责。根据当前的情况，政府扶贫部门应该是贫困生认定工作监督者。其监督职责包括3个方面：（1）检查。检查贫困信息提供者提供的信息是否全面、真实，检测贫困信息分析者对贫困信息的分析是否科学、合理，判断贫困信息评议者对贫困信息的评议是否公平。（2）督促。发现贫困生认定中出现的问题后，督促贫困生认定主体认真、及时地解决问题。（3）追责。根据相关法律法规，追究贫困生认定主体在认定工作中的失职、渎职责任。

（二）建立和完善认定工作平台

贫困生认定工作主体的职责协调，可以通过办公网络系统来实现。因此，应该建立并不断完善贫困生认定工作网络平台。

1.关于认定工作平台的功能

贫困生认定工作平台是指利用计算机网络技术，根据贫困生认定不同主体的职责，开发的网络办公系统。目前的贫困生资助系统中也包括贫困生认定，但该系统存在明显的缺陷。首先是系统的功能不全，没有信息分析功能。对各种贫困信息只是做记录，而且记录的多为描述性信息。其次是混淆了贫困生认定主体，贫困信息的征集、分析、评议以及认定监督都是由学校来承担。

为了分清认定工作各主体的职责，协调各主体的工作，有必要完善现有的贫困生资助系统，建立功能齐全且有助于各方密切配合协作的贫困生认定工作平台。首先，要使平台具有信息收集、分析、评议和认定监督的功能。当前，根据分析贫困信息的需要，应该尽快研究建立分析计算模型，合理量化贫困信息。其次，要明确各认定主体的权限。每个认定主体都应该可以在一定权限内进入平台并进行操作：贫困信息提供者输入贫困信息；信息分析者提供和维护、修改计算模型；评议者确定贫困生及贫困生类别；监督者对模型的合理性、信息的真实性、评议的公平性进行监督，对一些特殊信息进行实地核实，对不负责任的主体进行追责。贫困生认定工作平台可以整合各个认定主体的功能，协调各主体的职责。

2.将认定工作融入国家扶贫工作平台

高校的贫困生认定和资助工作是国家扶贫工作的一部分。家庭贫困是学生在校无法完成学业的重要原因，而学生在校的生活、学习费用又往往是导致其家庭贫困的一个原因。国家对贫困家庭的资助有助于贫困生在校继续完成学业，而对贫困学生的资助也有助于其家庭避免陷入贫困。国家的扶贫工作需要对贫困地区和贫困家庭进行调查，其调查结果和扶助的对象资料，可以成为高校贫困生认定工作的依据。国家对地区贫困信息的分析，也将有助于贫困生认定模型的构建。国家也是贫困生资助资金的主要提供者。因此，应当将贫困生认定工作平台融入国家扶贫工作平台。把贫困生认定工作平台融入扶贫工作平台，还可以提高贫困生认定结果的权威性，同时也便于对贫困生认定工作进行全方位的监督。

参考文献：

[1]张艳玲.习近平扶贫新论断：扶贫先扶志、扶贫必扶智和精准扶贫[EB/OL].（2016-01-03）.http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0103/c1001-28006150.html.

[2]教育部、财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见[EB/OL].[2017-10-26].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1581/200708/25283.html.