生态功能区经济发展绩效评价研究——基于黑龙江省的实例

田秀杰，符建华

(哈尔滨商业大学 经济学院，黑龙江 哈尔滨 150028)

一、引 言

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。报告中所指的“不平衡”并不是简单的区域经济总量上的不平衡，应是区域间经济发展质量和效益的不平衡；“不充分”指的是在现有资源环境承载能力下，没有充分发挥该地区的生态价值、经济价值和社会价值，没有实现区域内的充分发展。为解决资源环境承载压力过大、生态系统功能退化等经济发展中带来的问题，国家提出了主体功能区规划，确定了25个国家级重点生态功能区。国家重点生态功能区涉及到672个县级行政区，占国土面积53%，是促进人与自然和谐、保障国家生态安全、实现经济可持续发展、实现社会进步的重要支撑。重点生态功能区的生态主体功能作用发挥如何？在保证生态功能的前提下对未来生存发展潜力如何？在生态功能区的限制开发型功能区内政府职能作用发挥如何？生态发展、经济发展和政府作用发挥三者之间是否达到了协调发展和充分发展？这些都是党和国家关注的热点问题。鉴于此，本文选取生态主体功能区作为研究对象，对其生态经济和社会发展进行绩效评价，具有重大的理论意义和现实参考价值。

二、文献综述

关于主体功能区的绩效评价，国内学者作了广泛研究，已形成了较多的理论成果。在主体功能区整体绩效评价方面，韩德军等从区域经济发展、社会发展和资源环境效益3方面构建指标体系，并运用 BP 人工神经网络构建评价模型对不同类型主体功能区进行了绩效评价[2]；徐沈从农业发展的视角对不同类型主体功能区建立了绩效评价指标体系[3]；刘欣英等从现有开发水平、产业结构、发展潜力、生活水平、生态环境几个方面对西部城市化地区经济发展进行了综合评价[4]；赵景华等从经济发展、社会管理、人民生活、资源环境4个方面，构建了主体功能区绩效评价的理论体系[5]。从生态主体功能区评价内容的对象方面看，李旭辉等从生态主体功能区的功能定位出发，利用二次加权的"纵横向"拉开档次动态综合评价方法，测算了安徽省重点生态功能区2010—2014年经济社会发展绩效[6]；张涛等利用综合指数法与熵权法相结合的方法，测算了湖北省重点生态功能区2011—2014年生态补偿绩效[7]；陈全等从文明建设的内涵视角出发，对生态功能区生态文明进行了评价[8]；邹长新等从生态胁迫和生态结构与功能方面选取指标构建生态安全评价体系，分区对全国重要生态功能区生态安全进行了评价[9]。笔者通过对现有文献的梳理和分析发现：

从研究对象看，现有研究往往没有区分主体功能区的功能属性，也未考虑各地区的资源禀赋和发展定位，而使用了统一的评价指标体系，故缺乏针对性。同时，对生态主体功能区的研究也较少，所选指标大多从生态文明、生态安全、生态补偿出发，未能体现人口、经济、资源环境、空间的协调与均衡发展。因此，本研究从生态功能区的生态绩效、经济绩效和政府绩效出发构建绩效评价指标体系，测算各个功能区经济社会发展绩效，并通过绩效值分析生态功能区发展是否充分、是否平衡，从而解决同类型功能区间发展的不充分不平衡问题。

从评价方法看，大部分研究采用截面数据，没能体现主体功能区绩效的动态变化趋势和特征，而随着时间的推移，影响主体功能区绩效的因素在变化，主体功能区的绩效也会变化。本研究通过对主体功能区绩效的动态追踪，可以及时发现主体功能区在建设和运行中出现的问题，从而可以更加科学、有效、系统地明确评价结果的变化规律，有利于地方政府有针对性地提出优化主体功能区的对策建议。

从权重确定看，大部分研究采用层次分析、模糊评价等主观赋权方法，本研究将熵权法与TOPSIS相结合，对生态主体功能区进行绩效评价。熵权法确定权重可避免因选用指标的差异过小造成的分析困难，TOPSIS方法通过计算各评价对象与最优、最劣方案的距离确定权重，其客观性更强、精确度更高。

三、生态主体功能区绩效评价指标体系构建

(一)生态主体功能区绩效评价的准则层

对生态主体功能区经济发展绩效的评价，从生态主体功能发挥能力、自身生存发展潜力和政府职能发挥能力3个维度进行，相应准则层分别定义为生态绩效、经济绩效和政府绩效。

1.生态绩效。对生态功能区绩效评价，首先考虑其生态主体功能的发挥程度，从自然资源和环境保护两个视角出发。

自然资源：主要包括阳光、空气和水土资源等，为此选取全年日照时数、水资源总量、平均降水量3个指标，其中全年日照时数指太阳实际照射时数，是太阳辐射能最直接的反应，除受地理位置、地形影响外，由于还受降水、雾、雾霾、空气湿度等气候因素影响，故将其纳入考核体系内。

环境保护：是对生态功能区生态建设方面效果的评价，涉及到保护和治理两个层面，其结果皆能在治理上体现出来，为此选取了空气质量达到国家二级标准天数、二氧化硫排放量、废水排放量、万元GDP能耗4个指标；关于空气质量衡量标准方面，国家在2012年之前使用的是空气污染指数(API)，其中只包含有SO2、NO2、PM103种污染物，随着近些年雾霾的出现，国家于2012年开始发布空气质量指数(AQI)，新增致霾物PM2.5、O3、CO 3种污染物，全国74个城市已采用，黑龙江省自2015年起全部地级市也已采用了新标准。

2.经济绩效。生态功能区虽然属于限制开发区，但仍然离不开经济发展，只允许适度发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业[10]40-44。生态功能区经济发展的动力从要素驱动转变为创新驱动，发展的方向是发展生态相关产业包括适度的农林牧渔业及生态旅游业，发展的目标是人民生活水平有所提高。所以，经济绩效评价包括创新能力、收入水平和产业结构3个方面。

创新能力方面，选取每10万人口高等学校平均在校生数(衡量生态功能区域内劳动者素质)、科技支出占政府支出比重(衡量生态功能区内的创新投入)2个指标[11]；收入水平方面，选取人均GDP增长率和城镇人均可支配收入增长率2个指标；产业结构方面，选取服务业增加值占地区比重、农作物播种面积、农林牧渔业产值、农林牧渔业增加值4个指标。

3.政府绩效。促进生态主体功能区的形成和维持生态系统的稳定，需要充分发挥政府的作用。对于生态功能区应以政府为主、市场为辅，要充分发挥政府的职能作用，通过生态保护政策、生态补偿和转移支付等对市场进行调节。

政府绩效评价，主要考虑政府对于生态功能区的政府财政投入力度和公共服务功能发挥两个方面：政府投入力度方面选取的指标有财政自给率、农业投入、环保投入3个指标；公共服务功能发挥方面选取的指标有人均公园绿地面积、万人拥有卫生技术人员、万人拥有公共交通车辆3个指标，其中万人拥有公共交通车辆在一定程度上反映了城市基础设施的建设程度，公共交通网络发达，将会增加绿色出行率，促进节能减排，保护环境。

(二)生态功能区绩效评价指标体系

通过前述分析，生态功能区绩效评价由生态绩效、经济绩效和政府绩效3个维度构成，包含年日照时数等21个指标，详见表1。

表1 生态功能区绩效评价指标体系表

四、生态主体功能区评价模型构建

(一)评价方法

1.熵权法。熵权法是一种客观的赋权方法，不受评价主体的主观意志影响，具有精度高、客观性强的特征。熵是系统无序程度的一个度量，如果指标的信息熵越小，该指标提供的信息量就越大，在综合评价中所起的作用也越大，其权重也就越高[12]。熵权计算公式为：

其中

其中rij为第i个地区第j个指标值，i=1,2,…，m；j=1,2,…，n；fij为第i个地区第j个指标值所占比重，Hj为第j个指标的熵，wj为第j个指标的权重。 2.基于熵权的TOPSIS方法。TOPSIS模型为“逼近理想解排序”方法，主要用来解决有限方案多目标决策问题，是一种运用距离作为评价标准的综合评价法[13]。传统的TOPSIS方法假设各指标是等权重的，本研究在计算各方案与理想方案的距离时考虑到各指标所占的权重是通过熵权法确定的，所以称为基于熵权的TOPSIS方法。

(1)数据标准化

正指标标准化：

标准化数据归一化处理：

(2)确定正负理想解。设A+为评价数据中各指标在地区中的最大值，即有限方案中的最优方案，称为正理想解；A-为评价数据中各指标在地区中的最小值，即有限方案中的最劣方案，称为负理想解，计算公式如下：

(4)计算绩效。各评价对象与最优方案的接近程度Ci：

其中Ci取值为0与1之间，Ci愈接近1，表示该评价对象越接近最优水平；反之，Ci愈接近0，表示该评价对象越接近最劣水平，所以用Ci表示评价对象的绩效。

(二)评价对象

全国共有25个重点生态功能区，其中有3个位于黑龙江省，著名的大、小兴安岭森林生态功能区对保障东北地区生态安全具有重要作用。因此，以黑龙江省生态功能区作为研究对象具有一定的代表性。根据《黑龙江省主体功能区规划》中对不同类型生态功能区的定位和划分，选取大兴安岭功能区、伊春功能区、黑河功能区和牡丹江功能区作为研究对象。

(三)数据来源

该研究数据来源于《黑龙江省统计年鉴》、《大兴安岭地区国民经济和社会发展统计公报》、《大兴安岭统计年鉴》以及各地级市统计公报与环境质量报告。

(四)基于熵权TOPSIS方法的绩效分析

1.各指标权重的确定。本研究基于熵权法计算生态主体功能区综合绩效21个指标的权重，具体结果见表2。

从表2可知：整体来看，经济绩效对生态主体功能区经济发展影响较大、政府绩效次之、生态绩效较小。生态绩效的结果显示，环境保护对生态绩效的影响较大、废水排放量对环境保护的影响也较大；经济绩效的结果表明，创新能力和产业结构对经济绩效的影响较大、高等学校在校生数对创新能力的影响较大、农作物播种面积对产业结构的影响较大；政府绩效的结果显示， 公共服务对政府绩效的影响较大、公共交通车辆的拥有量对公共服务的影响较大。

表2 生态功能区绩效评价指标权重表

注：括号内数值表示各具体指标占各上级指标的权重。

2.整体绩效值评价。运用熵权的TOPSIS方法，对2011—2015年大兴安岭生态功能区、伊春生态功能区、黑河生态功能区、牡丹江生态功能区历年绩效水平进行测算，并对结果进行排名，具体结果见表3。为了更加清晰展示各生态功能区绩效走势及波动情况，绘制了各功能区绩效随时间变化的折线图，图中横轴代表时间，纵轴代表各生态功能区绩效，具体结果见图1。

表3 2011—2015年各生态功能区绩效评价水平表

注：括号内为各生态功能区的绩效排名。

从时间维度看：牡丹江生态功能区一直处于最高水平，与其他3个地区相比优势明显，但由于经济结构转型使人均GDP增长率和城镇人均可支配收入增长率下降明显，2015年的绩效值出现下滑；黑河生态功能区一直排名第2，远优于大兴安岭生态功能区和伊春生态功能区，虽然在2013年以后略有下降，但是降幅不明显；大兴安岭生态功能区近5年总排名第3，2013年和2015年低于伊春；伊春生态功能区近5年总排名第4，2013年和2015年高于大兴安岭生态功能区。

从空间维度看：牡丹江生态功能区的绩效为0.767 7，发展较充分；黑河生态功能区绩效为0.584 1，发展处于中间水平；大兴安岭和伊春生态功能区的绩效值分别为0.154 9和0.134 4，与最充分水平值1有较大差距，还有较大提升空间。4个功能区的平均绩效为0.410 3，牡丹江生态功能区的绩效是伊春生态功能区绩效的5.71倍，说明区域间绩效发展极不平衡。

图1 2011——2015年各生态功能区绩效评价波动图

3.分准则层评价结果与分析。为进一步剖析各生态功能区经济社会发展绩效特征，分别计算出每个生态功能区的生态绩效、经济绩效、政府绩效，并对近5年绩效值取均值得到十二五期间每个准则层的绩效值，具体结果见表4。

表4 2011—2015年各生态功能区分层次绩效评价值表

在生态绩效方面：大兴安岭生态功能区具有得天独厚的优势，绩效值最高，其次为黑河和伊春生态功能区；牡丹江生态功能区生态绩效最低，各生态功能区之间生态绩效差异较小。在经济绩效方面：牡丹江生态功能区的经济绩效为0.486 7，远远高于其他3个地区，是伊春生态功能区的11.37倍，地区间发展极不平衡；黑河生态功能区林业资源丰富，农作物播种面积大，第一产业发展较好，经济绩效排名第2；大兴安岭生态功能区和伊春生态功能区的经济绩效排名为最后两位，发展不充分，还有较大的提升空间。在政府绩效方面：牡丹江生态功能区的政府绩效最高，是大兴安岭的8.14倍；黑河功能区略低于牡丹江；伊春和大兴安岭的政府绩效较低，还有较大的提升空间，政府绩效在区域间的发展存在较大差异。

五、建议与启示

(一)建议

目前，引导中国主体功能区形成和建设的宏观调控政策仍处于探索阶段[14]，结合以上分析，提出针对生态功能区经济发展提升的策略建议：

第一，继续推进生态环境保护，筑牢国家生态安全屏障。受自然和人为因素的影响，近些年来全球气候变暖、森林面积减小、水土流失严重、自然灾害频发，为此国家建立重点生态功能区，首要任务就是保护和修复生态环境。由于近几年林区禁伐、退耕还林、退牧还草、“天然林资源保护工程”实施得当，黑龙江省生态功能区生态环境保持较好，生态安全指数较高并且生态系统较稳定，故还应坚持以生态建设为主，继续推进林保工程。

第二，营造创新驱动，发展生态系统。国家生态功能区的社会经济发展大都依靠长期高强度的开发，导致资源逐步枯竭。在修复生态的同时要提高人民生活，就要以创新驱动为引领，走创新发展的道路。生态主体功能区创新绩效值所占权重较大，说明功能区内创新能力差异较大，绩效值普遍较低，科技支出占政府财政支出比重除牡丹江功能区外皆不足1%，说明整体创新能力不强；而培育创新主体可以引进创新人才，也可以加大地方教育培训力度，提高创新人员素质，以实现制度创新，如创新可持续发展的保障机制、创新生态补偿机制等。

第三，注重生态引领，转型经济发展。生态功能区原有经济发展模式是资源依赖型发展，导致出现“资源危机、经济危困”的双危局面，为此要注重生态引领；转型经济发展势在必行，应转向发展生态农业、打造绿色有机产品、提高初级产品附加值，如发展较充分的牡丹江和黑河功能区农林牧渔业产值和增加值明显高于大兴安岭和伊春生态功能区，应借助互联网迅猛发展的态势，大力发展特色化、个性化的服务业，走特色产业发展道路。

第四，提高公共服务能力，助力生态旅游。生态功能区由于地理位置相对偏僻、人口密度低、交通设施大都不发达，如大兴安岭生态功能区的万人拥有公共交通车辆不足2标台，使居民绿色出行无法实现，并且阻碍当地旅游业的发展；发达的医疗、方便的交通、广阔的绿地，不但能改善人居生态环境，还能吸引游客观光，促进区域旅游业的发展，而大兴安岭生态功能区素有“神州北极”之美誉、伊春生态功能区号称“天然氧吧”和北方小九寨之美誉，但其生态旅游的发展却落后于南方地区，故应加强路网建设及旅游服务，做好特色旅游的名片。

(二)启示

通过研究发现，重点生态功能区生态系统维持较好，但存在着生态功能区间发展不平衡且生态功能区内发展不充分的现象。资源禀赋越丰富的地区总体发展越不充分，经济绩效和政府绩效有很大提升空间，应从提高经济创新能力和政府公共服务着手；资源禀赋相对丰富但不是单纯林业经济或农业经济的地区，总体发展较充分，但受资源约束，绩效值有下降趋势，要注意环境的保护和治理，坚持走可持续发展、绿色发展之路。

综上，本文研究结论也进一步说明，在重点生态功能区仍然存在人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

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