论农地“三权分置”的改革

李庆海+任笑男

[摘要]农地“三权分置”的改革在党的十八届三中全会后成为热点问题，“三权分置”的构造很清晰。但是在土地所有权、土地承包经营权和土地经营权“三权分置”的构造下，仍然有很多问题。文章通过对问题加以分析，应该明确“农村集体”的定位，明确土地承包经营权的性质，并对土地经营权进行物权化，进而使农地“三权分置”改革更加顺利。

[关键词]“三权分置”；土地所有权；土地承包经营权；土地经营权

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807086

农地“三权分置”起初是由经济学界提出，后来引发法学界的热议。“三权分置”提出后，原有的二元化的制度转变为土地所有权、土地承包经营权和土地经营权“三足鼎立”的局面。因此确有必要对“三权分置”加以法律解读。

1“三权分置”的具体构造

“三权分置”无非是将农地权利划分为土地所有权、土地承包经营权和土地经营权。

首先，“三权分置”改革的根本是落实所有权。在历史长河中，土地所有权也经历了很长的变化过程，最终演变成了城市和农村土地分别归国家和集体所有。那么在“三权分置”中，首先要确定的就是所有权仍然归农村集体所有，只有保证这一点，才能更好地发挥“三权分置”的作用。

其次，“三权分置”改革的前提是稳定土地承包权。在“三权分置”的相关文件中，都强调了“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。因为“三权分置”提出以前，我国农地的所有权虽然归集体，但是实际利用的是农村集体中的各个家庭，由家庭承包经营相应的土地。随着“三权分置”的提出，我们需要明确，仍然应该保证农民享有土地承包经营权，只有这样才能使“三权分置”走得更稳、更远。

最后，“三权分置”改革的关键是放活经营权。“三权分置”的亮点就是经营权的提出，因此采用不同方式给不同主体设置权利，是改革的关键。党的十八届三中全会更是明确提出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、专业合作社流转，发展多种形式规模经营。

但是“三权分置”的法律解读中仍然存在一些障碍，这就需要我们加以分析并找到解决途径。

2“三权分置”中存在的问题

21所有权人“农村集体”定位模糊

关于土地所有权中的农村集体的理解很关键。以前受到城乡二元化体制的限制，农民家庭或者个人只有参加了生产劳动才能获得分配，因此他们作为集体的成员对土地享有权利并不会有争议。孙宪忠推进农村土地“三权分置”需要解决的法律认识问题[J].行政管理改革，2016（2）：21-25但是现在多数农村中，农民家庭和个人的劳动和分配并不需要通过集体，他们之间唯一联系的纽带就是土地。而由于城市化的加深，越来越多的农民开始进城务工，他们的子女其实在城市中出生、长大，只是仍然保留农民身份。这种情况下，农村集体内部身份确认就存在困难。

22土地承包经营权的争议问题

其一是土地承包经营权的期限问题，农村土地所有权归集体所有，承包经营权则由农民家庭或者个人享有。这个权利的存续期间在“三权分置”提出以前就存在一些争议，而现在又要稳定承包关系长久不变，这就需要我们对于其权利的期限加以准确理解。

其二是土地承包经营权的法律性质问题，由于“三权分置”，原有的承包经营权的范围发生变化，其性质出现争议。有的学者仍将其划归成用益物权，有的认为现有“三权”框架下，应该将土地承包经营权认定为一种财产权，由直接获得土地收益变为间接获得土地收益。高富平农地“三权分置”改革的法理解析及制度意义[J].社会科学辑刊，2016（5）：73-78财产权论者认为，土地经营权的产生，直接导致承包经营权变为所有权份额，此时不管由谁经营，集体成员都能获得相应回报。相反将其划归为用益物权的人则认为，基于土地所有权而衍生的承包经营权仍然属于用益物权的范畴，因为从其来源来看，其上位权利是土地所有权，而所有权向下产生的应该是用益物权。因此，要想理解“三权分置”那么必然绕不开一个问题就是承包经营权的性质。

23土地经营权性质之争

土地经营权性质的分歧也一直存在，并且愈演愈烈。主要是两种观点，一种观点是物权性质的经营权，学者们认为土地经营权是由所有权所产生或者由承包经营权衍生而来。土地经营权的物权化可以使权利人抵押、转让等，但是缺点就是按照权能分离理论有些说不通。另一种观点则认为土地经营权具有债权性，也就是基于租赁合同而产生的。权利人根据租赁合同占有使用土地，不需要登记公证，但是也不能独立转让和设置抵押。所以两种观点相持不下各有千秋。

3“三权分置”未来走向

31明确土地所有权中“农村集体”的定位

我国农村土地归集体所有，前文已述对于集体的角色定位仍然不清晰，同时随着社会的进步发展，很多农民外出打工或者由于人口流动，会出现一个地方的农民到了另一个地方继续当农民，但是却无法加入当地的村集体。因此笔者认为，在三权分置的推进过程中，就应该明确，农村集体类似于一种组织，而组织中的每一位成员应该有明确的身份，事实上并不会由于一个人的居住地发生变化而变化。对于某个农村集体所有的土地，也可以在其内部明确成员名单。这样即使村集体内部成员外出打工，也不会影响其在本集体内所享有的权利。但是如果一个村集体成员的户口迁出，包括外嫁女儿，则会导致其身份的变动，进而影响其作为村集体成员所享有的土地所有权。这样规定之后，也符合“三权分置”的本意，即不捆绑农民的自由，可以由其自由择业，但是又不会影响所有权归属以及土地的正常使用。

32土地承包经营权的争议解决

土地承包经营权的期限问题，属于一个历史遗留问题，但是由于《农村土地承包法》中明确将该权利的期限规定为30年至70年，同时在“三权分置”背景下，土地承包经营权要“稳定”并且“长久不变”。所以现在对于土地承包经营权更多的争议是在其性质上。

土地承包经营权的性质在《物权法》出台后、“三权分置”提出前，一直被认定为用益物权，这样所有权和承包经营权就属于所有权和用益物权的二元结构，倒也完全说得通。但是“三权分置”提出后，承包经营权的性质就出现了争议。笔者认为可以将承包经营权认定为一种准所有权性质的权利，土地所有权在我国现行法律制度下，更多的是一种被“架空”的权利，农村集体所享有的所有权其实只还留有处分权，因此完全可以将土地承包经营权的性质认定为准所有权。

33土地经营权的物权化

笔者认为，应该将土地经营权物权化，在“三权分置”背景下，承包经营权一旦确定为准所有权性质，那么土地经营权就成为真正的用益物权，其上真正承载了土地的使用价值。第一，这样符合权能分离理论，一个所有权向下产生一个用益物权；第二，认定为用益物权后也解决了债权论解决不了的抵押的问题，同时经营权人可以以物权人的身份直接维护自己的权利，以自己的名义起诉、应诉，而不是基于债的关系；第三，在物权化的同时，我认为可以在流转上实现自由流转，不加设多余的限制，这样可以实现农村土地资源的优化配置，农民可以将手中的经营权加以流转，解决农民集体所有权与市场经济接轨的问题。

4结论

农地“三权分置”的改革虽然从外表来看像是单纯地从土地承包经营权中分化出经营权，但其背后实际上是农地产权结构调整，更是顺应农地经营模式转变的土地产权制度变革。这样的变革也确实存在一些争议，因此更需要我们在厘清争议点之后，更加谨慎地实施。

参考文献：

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[2]申惠文农地三权分离改革的法学反思与批判[J].河北法学，2015（4）：2-11

[3]朱继胜“三权分置”下土地经营权的物权塑造[J].北方法学，2017（2）：32

[4]潘俊农村土地“三权分置”：权利内容与风险防范[J].中州学刊，2014（11）：67-73