政府间财政转移支付效力的外溢性分析

杜雯

[摘要]福利型国家、服务型政府的构建，推动并促进公民发现隐藏在政府间财政转移支出行为所涵摄的宽泛公共利益之下的对个人权益的损益。这种传统的内部行政行为已经突破了其效力圆周，作用于每个纳税人身上。随着对体制内监督的强化和公民权利意识的提高，警醒我们所面临的挑战，呼唤行政监督内化到政府间财政转移支付领域。

[关键词]政府间财政转移支付；公民权益；公共利益

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807064

1前言

考察各国情况可知，无论是单一制国家还是联邦制国家均对政府进行分级管理，并不存在任何一种税收机制能保障中央与地方政府之间以及上下级政府之间财政收入能力和支出需求的平衡。另外由于各地区经济、文化的差异，同级政府之间也会产生上述不平衡。以转移支付的对象为标准，可以将财政转移支付划分为政府间财政转移支付和非政府间财政转移支付。其中非政府间财政转移支付又成为行政补贴，不在本文的研究范围。本文仅研究政府间财政转移支付制度。徐阳光财政转移支付制度的法学解析[M].北京：北京大学出版社，2009因此，政府间财政转移支付是平衡财政、实现社会公平不可或缺的制度。

我国自1994年分税制改革以来基本确立了政府间财政转移支付制度。至今，转移支付资金已经成为中央财政支出和地方财政收入的主要部分。但是，目前政府间财政转移支付的现状并没有实现制度设计之初的目的即地区间财政平衡和基本公共服务的均等化，甚至更进一步拉大了各地区间的差距，加剧了贫富间、区域间的矛盾，损害了公民的权益。究其原因，有转移支付制度设计和立法方面的问题，针对这些问题经济学、财政学已从制度层面进行了广泛研究，而笔者关注的是作为一种政府行为的政府间财政转移支付，其行为的性质、对于公民权利的损益成为本文的研究重点。

2政府间财政转移支付行为的性质分析

政府间财政转移支付，是指國家为了特定的法律和政策目标，依据严格的法律权限和法定程序，将国家财政资金在上下级政府或者同级政府之间进行分配的活动。徐阳光财政转移支付制度的法学解析[M].北京：北京大学出版社，2009它按照分配对象可以分为纵向财政转移支付即中央对地方政府的转移支付和横向转移支付即同级政府的转移支付。另按照转移支付的方式可以分为财力性转移支付和特殊性转移支付。有的学者表述为“一般性转移支付”和“专项转移支付”，但是根据两种方式针对的情况和目的的不同，笔者认为划分为财力性转移支付和特殊性转移支付更加贴切。后文中提到的一般性转移支付属于财力性转移支付。徐阳光财政转移支付制度的法学解析[M].北京：北京大学出版社，2009：204其中财力性转移支付，是指“上级政府为达到缩小地区间财力差距、实现地区间基本公共服务均等化的目标，对存在财力缺口的地区给予的补助，该项转移支付不规定具体用途，可自主安排使用”。而特殊性转移支付，是指“中央政府为了实施其宏观政策目标，以及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿设立的补助地方的专项资金”。虽然政府间财政转移支付有多级支付主体和接受主体，又存在两种不同的转移方式，但同样作为政府行为，它们有着共同的内部行政行为属性。

21政府间财政转移支付行为的行政权能要素

具体行政行为是指享有行政权能的组织运用行政权对特定公民、法人、其他组织或者特定事项所做出的行政行为。政府间财政转移支付行为具备行政权能要素，属于具体行政行为的范畴。行政权能是主体范围最大化的行政行为资格性要件，它体现了两方面的要求：就行为主体而言，是指“法律规定的行政主体”或“行政主体分解、确定的行政机构”；就权能而言，是指权力的性质。叶必丰行政法学[M].北京：法律出版社，2003

政府间财政转移支付法律关系的主体包括支付主体和接受主体。财政转移支付法律关系还存在决定主体，但是由于作出决定的权力机关的行为不属于行政法的规制范围，所以在此处不予考虑由于转移支付是通过逐级传递式的方式实现全国财力的平衡，接受方就包括各级政府部门。而支付方是指本级人民代表大会及其常务委员会批准的财政转移支付预算中，有权依法决定或者批准对符合法律规定的地方各级政府进行财政转移支付的中央政府或者地方政府徐阳光财政转移支付制度的法学解析[M].北京：北京大学出版社，2009即各级政府财政部门。而各级财政部门依法承担着各项财政收支管理的责任，负责编制年度预决算草案并组织执行，符合具体行政行为对主体的要求。

但是，行政主体并不完全等同于行政权能，关键还是其享有权力的性质。任何行为背后都体现着主体的权力或者权利，政府间财政转移支付作为财政资金分配行为，它体现了宫泽俊义所定义的“为执行国家的财政作用所必需的财政权”这一国家权力。这就产生了一系列问题：财政部门在政府间财政转移支付方面享有的权力性质是什么？作为行政主体，它的行政权与财政权是什么关系？公民和国家之间的关系既可以看成公民以税款或者其他财产让渡为代价换取国家提供的公共产品和服务的契约，又可以体现为公民以让渡某些个人权利为代价换取享有国家权力的权力机关、行政机关和司法机关提供的服务的状态。财政权与立法权、行政权和司法权仅是从不同角度对国家权力的理解，但目的却是一样的。以上三个机关的运作依赖于财政资金的分配，那么，作为财政资金配置权的财政权就贯穿或者内化到了这三个机关的权力行使和日常工作中，即财政权所含的财政立法权、财政执行权和财政监督权分别进入立法机关、行政机关和司法机关中，而其中财政执行权就归属于行政机关。事实上，往往是根据行政职权配置财政资金，而职权的实际履行也必然伴随着资金的支出。因此，可以说行政权内设了财政执行权和行政职权，而政府间财政转移支付行为就是行使行政权的行为。

22政府间财政转移支付行为的内部法律效果要素

具体行政行为依主体和法律效果分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为和外部行政行为划分的标准有主体标准说、作用对象标准说、隶属关系标准说、事务关系标准说、影响标准说、混合标准说和行为—权力说。胡建淼研究了这些标准的利弊后，认为两者的划分采取以主体为主、法律效果为辅的标准比较妥当。笔者也更赞同这种划分。胡建淼行政行为基本范畴研究[M].杭州：浙江大学出版社，2005就主体方面而言，从前面的分析中可以看到政府间财政转移支付法律关系的主体双方都是政府部门，符合内部行政行为存在于行政机关或行政机关与其工作人员之间的要求。至于法律效果方面，通过对政府间财政转移支付的两种方式的分析来说明。财力性转移支付针对下级政府的财力已经不能维持或者不足以支持其提供与其他地区近似水平的基本公共服务的情况，而特殊性转移支付大致分为三种情况即要求政府加大对某些项目的投入并提供财政支持，对地方外溢型项目投入进行专项补助或委托地方政府行使中央政府的职能并安排资金支持。两者涉及和影响的都是内部管理中接受方履行职权的能力和范围。因此，政府间财政转移支付应当属于内部行政行为的范畴。

3内部行政行为的外化——政府间财政转移支付的效力外溢性

内部行政行为外化胡建淼行政行为基本范畴研究[M].杭州：浙江大学出版社，2005，是指突破了传统特别权力关系的限制，若行政处分行为侵犯公务员作为公民的基本权利，应当纳入行政诉讼的受案范围。以上这种传统上对于内部行政行为外化的理解忽视了机关间工作关系对公民权益的损益，而内部行政行为除了上述的人事关系外还包括行政机关之间的工作关系，政府间财政转移支付行为恰好属于后者。它是以“为社会公众提供涉及义务教育、医疗、住房、治安、社会保障、基础设施和环境保护等方面，覆盖全体公民，满足其对公共资源基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务，使他们享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等”为目标的。徐孟州，叶珊论政府间财政转移支付的制度安排[J].社会科学，2010（7）这种行为均是通过影响公民所在地区的公共服务水平和程度即地区利益或者公共利益，来影响接受转移支付资金地区所属公民的个人权益，具体包括四方面的权益：一是公民让渡税款或者其他财物却未获得相应的公共服务或本应该享受的希望落空，增加了其再纳税的负担和风险；二是影响公民基本生存和生活权利；三是在市场不宜或者不能提供服务时，影响公民对于公共服务和公共物品的需求的满足程度；四是涉及政府能否分担公民基本消费的风险，是否能够以公共消费减少居民消费的不确定性，防范和化解消费引致的公共风险和公共危机。[9]就财力性转移支付而言，它是针对下级政府的财力缺口进行的资金填补。所谓“财力缺口”，是指地方政府的财政收入能力无法满足其支出需求或者无法保障提供与其他地区大体相当的公共服务。前一种情况是对公民第二项即基本生存和生活权利的影响，而后一种情况则从源头上阻碍了各地区公民获得平等发展的机会，也就是说财力性转移支付扣除了相当行政经费后主要用于民生建设的资金若无法保障，终会导致地区间公民经济、社会和文化等方面发展的巨大的差异。就特殊性转移支付而言，大致分为以下四种类型：一是中央政策导向范围的转移支付。中央政府在履行宏观调控职能的同时，出于进一步改善民生、促进均衡发展诸方面的考虑，需要由地方政府代为行使部分调控和维护社会稳定方面的职责，于是安排相应的资金作为补偿。二是与中央委托地方事务相伴随的转移支付。考虑到由地方政府具体组织实施某些事权更有助于实现既定的政策目标，中央政府有时可以将原属于自身的部分事权交由地方政府行使，并相应地安排资金补偿。三是中央和地方政府共同事权范围内的转移支付。这种方式主要适用于中央与地方政府需要共同负担的事务，虽然这种公共品位于地方政府辖区范围之内，但其在受益上却具有很强的外部性。由中央财政安排专款补助，对这种外部性进行矫正。四是针对落后地区工作、生产、生活条件的改善，实现区域间的协调发展。孙开专项转移支付现状考察与管理方式优化[J].财政研究，2010（8）特殊性转移支付与前面财力性转移支付不同的是，它往往需要地方政府提供配套資金支持。因此，随意性的特殊性转移支付会加重地方政府的财政负担，导致“富者恒富，贫者恒贫”的局面，进一步加剧地区间差异，激化矛盾，甚至影响社会稳定，最终这种影响还是要落实到每个公民身上。同可能影响作为普通公民一员的公务员权益的行政处分行为一样，政府间财政转移支付行为虽属于行政机关之间的工作关系，但是其履行与完成的情况也关系到普通公民的权益。因此，内部行为外化应涵盖包括着政府间财政转移支付在内的一切可能影响外部公民权利的行为，而不仅限于行政处分行为。叶必丰教授也认为当内部行政行为转化为具有外部的法律效果时，能够对相对人的权益产生实际的影响，此时就应该能够对其进行司法审查。

4结语

传统意义上，政府间财政转移支付制度是关系到财政平衡、基本公共服务均等化实现的重要财政制度，但是从行政法的价值取向和法律原理角度探析，政府间财政转移支付行为属于内部行政行为，应当受到行政法的规制。就目前政府间财政转移支付行为的实效来看，其效力辐射范围已然突破了体制界限，通过公共利益波及到公民的合法权益。因此，笔者在财政学、经济学对转移支付制度和相关立法研究的基础上另辟蹊径，尝试从行政法的角度发现政府财政转移支付行为的效力外溢性，从而为建立一个系统的政府间财政转移支付监督体系——人大监督、行政机关的审计监察、司法机关的行政诉讼提供理论依据。

参考文献：

[1]李圆地方政府财政能力非均衡性研究[J].中国市场，2017（22）.

[2]房瑞雪我国政府间财政转移支付的现状、问题及对策研究[J].中国市场，2006（41）.