基于PPP模式的阜阳市水污染治理问题研究

张豪　王春秋

[摘要]文章根据PPP模式在水污染治理领域的发展现状，系统分析了其优势和不足，通过结合年度水务领域极具代表性的阜阳市水污染综合治理PPP项目，提出了包括健全法律法规、完善风险共担机制、建立政府公信力保障体系培养多元投资主体、拓宽融资渠道五个方面的建议。并希望通过促进PPP模式在阜阳地区的发展和成熟，带动其公共服务设施的新的变革。

[关键词]PPP模式；水污染治理；阜阳市；融资模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807048

1前言

根据国务院《水污染防治行动计划》（以下简称《水十条》）要求，到2020年要求将城市黑臭水体控制在10%以下，在此基础上，其他更高水平城市饮用水质量应不低于Ⅲ类，且占比不低于93%。此外，针对地下水质量方面，明确要求极差基本以15%为标准。由此可见在新的环保形势下，加上政府相关政策和资本的双重驱动，水污染防治逐渐成为地方政府进行环保工作的焦点，成为评价地方政府治理水平的一个重要指标。

在党的十九大报告中，更是提出了“绿水青山就是金山银山”的时代命题。这也是城市化和工业化的加快发展对城市水资源提出的必然要求。

阜阳市紧跟国家发展的步伐，在传统农业发展良好的基础上，加快了城市化进程，经济获得不断的增长。但是，阜阳市是人口大市，这对城市生活废水的处理提出了非常大的挑战，加上该市企业工厂的不断增多带来了更多的工业废水，导致城市水资源保护面临着巨大的压力。对此，阜阳市根据前期经验和成熟做法，再次把整治方向瞄准到城市水污染治理领域，于2017年4月18日启动了阜阳市城区水系综合治理PPP项目（含黑臭水体治理）。该项目符合财政部提倡的PPP模式，即公私合作的的新型融资模式。因此，该项目还被列为财政部第三批PPP示范项目之一。通过该项目有望进一步提高阜阳市公共服务供给的质量和效率，改善城市水资源环境。

项目采用DBFO模式运作，计划总投资14327亿元。竞标当天各大行业巨头激烈竞争，出现了“标书用卡車拉”的景象。因此该项目也被称为年度水务治理领域投资最大的项目。项目规划将阜阳市所辖三区内65条内河进行系统治理。按照“规划引导、统筹治理、重点施治、一河一策”原则，采用科学的原理进行规划，根据流域、区域的不同进行分阶段治理，并采用最先进的海绵城市技术，努力达到对城市内河黑臭水体的有效控制，最终实现国家规定标准。使阜阳市水资源环境得到充分的改善，更加绿色、宜居，成为名副其实的皖北魅力水城。

2PPP项目在水污染治理领域中的优缺点

21优点方面

引入社会企业参与到公共基础设施的建设中来，转变政府职能由原先的直接提供变为间接提供、购买社会服务，通过授权、委托、招标、拍卖、挂牌等手段转让政府的权力，政府由原来的公共基础设施的生产者、提供者变为现在的只对承包该项目的协议企业进行过程监督的角色。

211有利于优化融资模式

城市污水治理属于城市公共设施建设的一部分，也属于公共服务领域的范畴。因此它具有很强的公共性，决定了从某种程度上民营资本（企业）不愿意或者不可能加入到水污染综合治理的建设中来。然而PPP模式的出现让民营资本有机会在同政府达成协议后，共同承担起建设公共基础设施的任务，风险共担、责任共负、收益共享。政府只承担对项目实施企业的监督和履约职责，具体的从设计—建设—融资—经营都是由项目企业来执行，它们从开始就被特许成立并负责对项目的各个环节进行管控。社会资本的加入让政府需要负担的财政支出大大地降低了。同时，还进一步拓宽了投融资渠道。

212有利于提高项目的运行和管理效率

水环境综合治理项目作为水污染治理的重要应用方向，这种水资源综合开发途径有效推进了市政工程建设，提高了营运效率。传统的水污染治理项目主体为政府部门，项目的计划、实施、控制、验收和投入使用过程中的监督检查主体不合理。政府部门既是建设者，又是监管者，容易造成项目的建设和真实质量水平不合格、建设周期拉长、建设经费管理不科学等问题，同时也缺乏竞争。而PPP模式的应用，引入了社会资本，变单一的政府供给主体为多种主体并存，充分发挥了市场的作用，形成了良性的竞争机制，使得PPP项目的运行更加高效，管理效率显著提高。

213有利于创新管理机制

PPP模式一定程度上能够更有效地分担风险，专业化治理团队可以有效解决政府治理机制运行不畅问题，大量社会组织的加入使得治理主体不再单一，而是引进了国企、外企、民营企业或者它们的联合体进行投资建设，给了这些企业以更大的积极性参与到公共基础设施的建设中来。

214有利于促进当前我国的体制改革

社会在转变，政府的角色也应跟着转变。我国在新公共管理改革的形式下，提倡简政放权，建立服务型政府，由原来的“划桨者”变为“掌舵者”，也体现着新一轮政府体制改革的要求。在水污染治理领域的表现即是通过引入社会资本，采用PPP的合作模式，该模式能够充分利用公私部门各自的优势。譬如，公共部门在政策和信息渠道方面有着不可替代的优势，能有效地利用相关政策，在项目的提出、建设、运营、管理等环节给予最及时的官方指示；而私人资本以其特有的私人性质，带有更多的市场优势。其拥有更加灵活高效的管理方法，在人才的运用和培训方面投入更多，对自身技术的要求则是不断创新，更多地遵循成本—效益原则，即他们会更多地考虑到投入—产出比。

22不足方面

221法律法规体系不健全

虽然PPP模式应用于水污染防治项目在我国已有一段时间，但是法律法规和制度建设方面明显滞后，存在立法空白，相关法律法规不完善。目前我国水污染治理领域PPP模式还没有统一的国家层面的法律依据，只有相关的部门规章制度作保障，这也是当前PPP模式发展的一大阻碍。具体来说，存在公私双方在合作时地位不平等，掌握公权力的政府本身在与私人部门合作时就具有更高的话语权，即在没有严格的法律规章制度的前提下，合作双方协议的法律效力不高，很可能因为政府不愿意和拒绝执行协议而对合作造成直接损害，项目便无法继续。

222缺乏风险分担机制

风险的来源主要分为两个方面。政府角度的风险和社会资本角度的风险。特别是针对阜阳这样的较小城市，其财政收入有限，PPP项目的运营经验不是十分充足。可能带来的风险有决策失误、项目资金不能如期支付、政府公信力意识不强等。这都可能给项目带来损失；反过来，针对承包企业，其可能出现的问题有经营管理不善、融资渠道不通、后期成本收回困难等问题。这些都是需要在项目一开始的规划设计阶段由双方充分协商确定的，没有一个合理的风险分担机制，往往是很多项目破产的原因之一。[1]

223政府承诺的缺失

政府掌握着更多的政策资源和信息渠道，其与私人部门的合作信息上是不对称的。又因为PPP项目长期的经营周期所带来的更多的不确定性，使得项目问题的主要承担者变为私人部门。从而引起双方在合作上出现了信任危机。政府的表现即是承诺降低，私人部门则是消极怠工，使项目的运转受到巨大的阻力。例如，国家相关部门出台的有关PPP模式在水污染治理方面的优惠政策，项目主办的地方政府并没有落实，承办项目的私人部门得不到其应有的实际优惠，所以从某种程度上政府失信于“社会资本”。此外，PPP项目中的社会资本前期投入资金很大，其回报主要是靠通过获得污水處理项目的特许经营权，收取污水处理费用，额外的不足费用同样需要政府补足。但现实却可能是因为政府缺乏公信力，在项目完成后依然掌控着项目的管理权，利用其在公私合作中的优势地位，通过多种渠道削减私人部门应有的获益，导致公私合作关系难以继续维持。政府的这种行为对今后吸引社会资本参与到水污染治理PPP项目中来具有极大的消极影响。

224投资主体单一、缺乏公正

PPP项目的定义是公私合作模式，即政府和社会资本。但是PPP项目最大的特点是投资大、周期长，这对项目合作企业的要求就十分严格，既要有雄厚的资金或者多种可靠的融资渠道用来保障项目的长期运行的稳定，又要求企业要具有较强的抗风险能力。而民营企业在这方面多有不足，真正能做到和国企、央企同等的实力的民企屈指可数。此外，由于企业规模和它的工程建设、项目管理以及技术研发等能力具有很大联系，因此民营企业在这些方面同样处于劣势。譬如此次的阜阳市水系综合治理PPP项目共分为三个标段，第一标段中标企业为中电建路桥集团有限公司、中国水利水电第五工程局有限公司、博天环境集团股份有限公司、中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司；标段二则是由中国葛洲坝集团股份有限公司牵头的联合体；标段三同样是由国企中交上海航道局有限公司牵头的联合体。由此可见项目合作主体目前还是以国企等为主，民企的占比还有很大的上升空间。

225融资渠道不完善

项目企业前期投入的资本金除了企业本身的投入，多数是通过国家的几个商业银行贷款，这样下来一样是政府的负担。项目的风险变多数由企业承担为银行和企业共同承担。总地来看，企业的融资渠道还是较为单一。此外，项目从设计—建设—融资—运营，一直到最后的移交阶段都是由项目公司承担，项目公司需要大量的资金来维持自身资金流的运转，所以这也成为许多中小企业的门槛。面对PPP项目投资大、收益周期长，且项目承办公司只享有一定年限的使用权，收益具有很大的不确定性等特点，使商业银行等贷款方对此大都持谨慎态度，自然通过拒绝的方式来努力规避此类风险。

3基于阜阳市水污染治理PPP项目的对策建议

31完善的法律法规体系是公私合作的前提

针对水污染治理领域的PPP模式，建立一套从设计、实施、运营和维护等各个领域完备的法律规范体系，能够达到约束公私双方的目的，给私人部门平等的合作平台，提高它们对政府的信任。这样才能实现真正的优势互补，既利用了政府工作性质的公共服务性，又能发挥私人部门注重投入—产出、技术创新、高效的经营管理能力的优势。

32着力提升政府公信力

所谓PPP模式其中很重要的一点就是要求公私双方秉承较高的契约精神，是一种公允、对等的关系。一个具有良好信用的地方政府可最大限度为项目争取到更多利益方；反之，公正性的缺失，则会对社会资本造成重要影响，直接关系到整个项目工程的进程。政府应当实现角色的转变，变传统的管理者为项目一方的积极合作者，认真履行合作任务，与私人部门保持契约式的平等对立，共同合作助推工程建设。公平的利益分配机制，可有效调动各方面积极性。

33积极完善风险共担机制

针对PPP项目特点，政府应更多承担法律及政策上的风险，社会资本应更多承担项目建设及运营的市场风险。在项目最初的设计和规划阶段，明确双方的责任，分摊不同的风险防控职能，并建立起对应的责任机制。而不是让哪一方承担更多自身领域外的风险，从而让项目陷入危机。因此，当大量社会组织加入到PPP项目时，各方都应提高风险分担意识，最终提升项目总体的抗风险能力。

34主动形成多元投资主体

在项目的招标合作过程中严格制定公平、公正的操作程序，防止招标部门不合理地操作，如对民企的项目承包能力持怀疑态度。同时主管部门应降低招标的门槛，吸引更多的民营企业参与，形成更加公平、健康的市场竞争模式。针对民营企业在抗风险能力和企业规模较小的特点，政府应当给予更多的政策优惠，如税费的减免、政策性补贴、提供贷款渠道等方式，逐步引导民营企业在PPP合作领域发展壮大，走向成熟，真正发挥社会资本的优势。

35健全完善融资渠道

PPP项目的特性决定了它对资金实力的刚性要求，必须借助于拓展政府补助、政策性贷款、银行贷款、股权和债权融资等渠道。政策性贷款相对于银行贷款在资金规模、利率、期限等多方面具有不少优惠政策。这既是国家对生态文明建设的具体支持，也是鼓励技术创新的企业为环保做出贡献。我国目前比较好的政策贷款银行是国家开发银行，由于其性质，降低了小的民营企业贷款的门槛。此外，为了支持民企参与PPP项目，国开行还会购买其股份，在解决资金问题的同时也让民企带有了公有的色彩，更加便于项目的开展，其优点是能够利用资本市场快速获得大量融资，缺点是失去的股权会对企业的所有权产生一定的影响，而债权融资则有融资规模大、利益低等优点。

4结语

尽管当前我国的PPP模式在水污染治理领域仍存在一些不足之处，如果能合理地解决目前存在的问题，未来PPP模式在污水处理行业中前景将会更加广阔。当前中央大力推广PPP模式，并不是把其单纯作为一项政府融资工具和稳增长的工具，而是寄希望于它能撬起一场公共服务变革。因此，各级政府唯有摒弃认识偏误，立足改革创新政府行政理念，那么据此推出的PPP才能真正适销对路，激发起社会资本的参与热情，[2]使得PPP模式能得到健康快速的发展。

当然，由于阜阳市水系综合治理PPP项目仍处于计划阶段，具体的实施效果和后期的项目跟进还无法预知。此外，针对我国水污染综合治理的理论研究还不是十分成熟，所以我们综合国内外学者的研究成果后提出的理论研究存在一定的局限性，这也为后来的研究者提供了理论和实践上的借鉴。

参考文献：

[1]赵宝庆水污染防治项目PPP模式研究[D].济南：山东财经大学，2016

[2]张建兵中国污水治理PPP模式的研究[D].杭州：浙江工业大学，2016