政府勘灾体系的近代转变<br/>——基于1936—1937年四川政府勘查旱灾的思考

政府勘灾体系的近代转变
——基于1936—1937年四川政府勘查旱灾的思考

2018-03-19敬淼春

重庆交通大学学报（社会科学版） 2018年3期

敬淼春

(苏州大学社会学院，江苏苏州 215123)

一、1936—1937年四川旱灾情势分析

中国因区域的差异性和自然条件的复杂性，灾害发生十分频繁。根据邓云特《中国救荒史》统计，先秦时期发生灾害102次，秦汉时期约375次，魏晋南北朝时期619次，隋唐时期515次，两宋时期(含辽、西夏、金)874次，元朝513次，明清时期2 132次[1]49-50。但是我们要明确邓云特先生所统计的数据可能远远少于实际数字，历史上发生的灾情次数远不止于此。如此看来，中国可谓是一个“多灾多难”的国度，立足于如此的国情，中国传统社会的荒政也就“发达”起来。自先秦起，以“十二荒政”为代表的《周礼》显示出政府已经初步具备了荒政体系雏形，政府救灾体系逐步走向正轨。秦汉以后的王朝在救灾过程中，在西周以来荒政制度化倾向的基础上，继承《周礼》《管子》中的荒政措施，并有所发展，制度日趋完备，使荒政不断走向程序化、制度化和法律化[2]14。而勘灾作为荒政体系中“报灾—勘灾—救灾”的固定程序，是政府采取救灾措施的重要依据，是政府荒政体系的重要内容。

本文基于1936—1937年四川旱灾后四川省各级政府勘灾情况的系统考察，结合中国传统社会时期政府勘灾的主要特征，阐述了政府勘灾体系在兼收传统的同时逐渐走向近代化，进而试图分析中国荒政体系中政府勘灾体系的时代转型。以1936—1937年为考察时段，以四川省作为考察区域，乃是基于两方面的考量。

其一，在区域上，四川当时旱情严重，灾情之紧急乃全国其他区域所未有，具有极强的代表性。根据邓云特先生《中国救荒史》统计可知，上起殷商，下止民国二十六年(1937)，共计发生旱灾1 074次，民国建立26年以来共发生旱灾14次[1]50。公元1—19世纪，四川共发生30次旱灾，每百年约发生1.7次[1]52。根据第二历史档案馆对1917—1939年的旱灾统计，仅22年间四川发生的大旱灾已达4次之多，占民国建立26年来全国发生14次旱灾的29%。从这些数据我们可以得知，进入20世纪以后，四川“迎来”了在时间与空间上一个旱灾频发的高峰段。据中国历史第二档案馆对1917—1939年以来全国历次重要灾害的统计，民国二十年(1931)时旱灾的破坏程度已进一步加深，灾民已有衣食之忧，“宜宾璧山等处春旱，宜宾田土龟裂春收无望，璧山饥民掘取白泥为食”[3]1-6。1936—1937年的灾情尤甚，旱灾的发展范围更广、强度更大。民国二十五年(1936)四川巴县发生大春荒，“蜀中连岁天灾流行，民不聊生久矣。本年复逢春荒，哀鸿遍野，惨不忍睹，草根树皮取食殆尽，于罗掘俱穷中，乃掘白泥为食，泥土入胃既不滋养又不消化，终至腹胀而死，徒饮鸩止渴，以求生于暂时，其可悯之情状为何如耶”[3]1-6。民国二十六年，“自廿五年七月迄今，四川因天久不雨，致酿成极严重之旱灾。灾区之广逾百余县，灾民达三千余万，约占全省人口之半数，树皮草根剥食殆尽，细土白泥亦以充饥。壮者散而之四方，老弱转于沟壑流离失所，饿殍载道，伤心惨目匪可言喻，其严重情形，实为百余年来所见”[3]1-6。

其二，在时间上，此时间段乃抗战爆发前期，四川即将成为全国抗战的大后方、大基地，战略地位凸显。蒋介石曾在重庆发表《四川应做民族复兴之根据地》演讲，将四川定为民族复兴的根据地。蒋介石还言：“我们本部十八省哪怕丢了十五省，只要川滇黔三省能够巩固无恙，一定可以战胜任何的强敌，恢复一切的失地，复兴国家，完成革命。”[4]在抗战中，四川提供了近350万人的兵源，占全国同期实征1 405万余人的五分之一。四川是抗战大后方的中心，是战时陪都所在地，为抗战出钱出粮占全国之冠。“尤其是1938年10月以后，黄河、长江、珠江中下游产粮区被日军占领，沿海被封锁，全国粮食供应困难，前方将士和后方人民所需的粮食主要依靠四川供给。”[5]152-157这些是与四川省大旱后的恢复发展分不开的，也离不开政府的灾后勘查。

二、传统时期政府勘灾体系的主要特征

在传统社会的荒政体系中，勘灾是指官员查勘灾情、确定受灾分数的过程，其结果是朝廷蠲折赋税、实施赈恤的主要依据，也是救灾决策的重要参考。它事关国计民生，上关乎政府职能部门的运转，下关乎灾民的生死存亡。政府在勘查灾情中扮演的角色十分重要，正因如此，历朝历代对于荒政极其重视，而勘灾又是荒政体系的重中之重，是开展救荒的重要依据，通过唐代对灾情程度的划分可了解其勘灾重要性。唐代发生灾荒后，地方官必须向中央报告灾情，再由中央或者地方政府委派官员巡视灾区和主持救灾工作。根据灾情的轻重，救灾的力度有详细规定：“凡水旱虫霜为灾害，则有分数：十分损四以上，免租；损六以上，免租调；损七以上，课役俱免；若桑麻损尽者，各免调。若已役已输者，听免其来年。”[6]从唐代的规定可以看出，受灾程度不同，救灾措施随之不同，更加理解政府勘灾体系的重要性。明清是我国封建社会的最后阶段，是中国传统社会的大总结阶段，在荒政体系上更是如此。“在救灾备荒等方面，明清两代都有较为详备的制度”[2]24，故而要总结传统时期政府勘灾体系的主要特征，更当着眼于荒政体系发展日趋完备的明清时期。

(一) 勘灾主体官僚化

中国传统社会是一个官本位社会，以官为本，以官为贵，官僚作为政府勘灾体系的主体，在勘灾中占据着决定性地位并起主导作用。官员作为勘灾的主体，在勘灾中无疑具有双刃剑的作用：一方面作为行政力量的代表，官员拥有统配资源、踏勘灾情的巨大权力，可以快速有效地调动多方力量查验灾情；另一方面，官员自身以儒学为主的文化知识要素构成的单一性，导致其专业技能不足，不能契合勘查灾情的实际形势。

如西汉成帝鸿嘉四年，“水旱为灾，关东流冗者众，青、幽、冀部尤剧”，成帝接报后，“遣使者循行郡国”[7]318。使者来自于西汉朝廷内部的官员，这些使者官员到了灾区后根据勘灾的结果来作出对策：“被灾害什四以上，民赀菜不满三万，勿出租赋。”[7]318到了元代，官员仍然是勘灾队伍构成人员的主体，倘若地方官不能及时勘查和如实上报灾情，将追究其责任：“诸郡县灾伤，过时而不申，或申不以实，及按治官不以时检踏，皆罪之。”[8]到了明代，明太祖朱元璋严令各级官员“当恤民”，从报灾检灾到各种救济均作出具体规定。如洪武十八年规定，凡有灾荒而官司不报，则许本地百姓申诉，朝廷严格查处，“极刑不饶”，从而将官员作为勘灾的主体，明确了官员在勘灾体系中的重要作用和责任所在。洪武二十六年规定检灾(勘灾)程序，进一步追加官员的主体责任：“凡各处田禾遇有水旱灾伤，所在官司踏勘明白，具实奏闻。仍申合于上司，转达户部，立步具奏。”[9]永乐二十二年，“令各处灾伤，有按察司处，按察司委官。直隶处，巡按御史委官，会同踏勘”[9]。勘查灾情的官员日益位高权重。发展到明中期以后，勘灾之责主要由巡按来承担[10]。到了清代，官员在勘灾体系中的地位和责任进一步明确，而且居于主体责任的都是封疆大吏，地位更隆，“地方被灾，督抚巡按即行详查顷亩情形具奏”[11]。一方面是政府出于重视勘灾的考量，另一方面反映出清代灾害频繁，已经严重危害国计民生，政府通过加强官员在勘灾体系的主体作用来表达对救灾的重视。雍正五年(1727)规定：“沿河州县，遇有被淹之处，令地方官会同河员，亲历确勘被淹情由，据实通报。如有隐匿民灾者，照报灾怠玩例议处；查报不实者，照溺职例议处。”[11]乾隆十六年(1751)进一步规定：勘灾人员只能由各受灾地区最高长官总督和巡抚从地方的道、府、厅等中级行政长官中挑选委派，亲赴受灾地区，率灾区州县长官勘查灾情，“不得徒委州县”[12]。

从上述不难看出，在传统社会时期，勘灾作为救灾的前提是十分重要的一项程序，而基于中国大一统的国家结构和中央集权的权力体制，居于勘灾主体地位的无疑是各级政府和政府官员。官员作为勘灾体系中人员构成的主体，是中国社会的必然选择，是中国行政权力支配下社会的特定产物。

(二) 勘灾方式简单化

在传统时期的勘灾体系中，方式可以用简单化概括。其简单化具体表现在两个方面，这两个方面既是勘灾工作的两个短板，也可以说是中国传统时期荒政体系所不得不面对的、对救荒起阻碍作用的两个短板。

其一，由于灾区与权力核心区在空间上相隔较远，缺乏即时通信，耗时太久而贻误时机。在历史时期的中国，上至先秦，下到明清，纵使处于分裂时期，各个政权的管控范围至少是今一省或数省范围，更不必说长期处于大一统的时期。如果灾情发生在京畿附近，地方灾情上达朝廷更为迅速，朝廷能够及时派员勘灾，但是根据竺可桢先生对公元1—19世纪中国灾荒在空间上的统计，可知河北发生灾荒164次，山东118次，山西62次，河南173次，江苏151次，江西75次，浙江104次，福建37次，湖北84次，湖南63次，陕西77次，甘肃33次，四川24次，广东7次，云南25次，贵州5次[1]51。结合公元一世纪(两汉之际)后政治核心区的转移可知，政治中心整体上逐步从关中、中原地区转移向北方地区。从统计数据可知，中国灾荒的发生地区在空间上以南方地区居多，大都距离政治核心区较远，而勘灾、救灾在乎时效，空间上的远距离决定了报灾及勘灾的耗时性、困难性。以报灾为例，灾荒发生之后，民间往往秋诉夏涝，冬诉秋旱，报灾总在收获之后，政府难以核实，以致“拒之则不可，听之则难信”。宋太宗淳化二年规定：“诏荆湖、江、淮、两浙、四川、岭南管内州县诉水旱，夏以四月三十日，秋以八月三十日为限。自此遂为定制。”[13]我们可以看出空间上的远距离会导致上报灾情的延迟，时间的延迟又会引起灾情的变化，灾情变化进而影响政治核心区对勘灾和救灾的决策工作。这点同样适用于政府的勘灾工作，政府勘灾后须将灾区信息汇总上报朝廷，以供其决策，然而空间上相隔较远这一不可抗因素终会影响救灾的时效性。

其二，勘灾方式程序僵化，缺乏灵活。随着荒政体系的完善，荒政呈现出制度化、程序化、法律化。荒政体系的完善可以说是形成一个救荒的应急响应机制，能够在第一时间启动救灾工作，将灾害造成的损失降到最低。但程序的完善并不一定意味着效率的提高，荒政体系逐渐程序化后，报灾—勘灾—救灾成为机械而绝对化的程序，灾区的地方官员往往“固守成法”而不及时勘灾，不敢承担风险而相机决断，“其遇凶荒水旱，民饿莩相枕藉，苟上无赈贷之令，虽良有司亦坐守键闭，不敢发升合以拯其下”[14]。只能上报灾情之后等待朝廷派员勘灾，又因为缺乏即时通信能力和空间距离的制约，等走完荒政体系的法定程序，最佳的勘灾、救灾时机已错过，可以说程序机械化、绝对化制约了勘灾的高效率和灵活性。

对于当时荒政体系的程序僵化，有人言道：“尝见往时州县赈济，动以文法为拘，后患为虑。部院之命未下，则抚按不敢行；监司之命一行，则府县不敢拂。不知救荒如救焚，随便有功，惟速乃济。民命悬如旦夕，顾乃文法之拘，欲民之无死亡，不可得也。朝廷虽捐百万之财，有何补哉？”[15]159等到了清朝乾隆年间，为了加强勘灾的时效性，朝廷根据当时的条件制定了最快的勘灾方法。乾隆五年定为“按限勘明”，使勘灾期限的制度用语更加精准和贴切，符合实际，“勘灾限期定以四十日为限，将限一月内察明句，改为按限勘明”[11]。修正后的制度更具机动性及灵活性，勘灾进程更为便捷。

(三) 勘灾内容固定化

中国传统社会是一个农业为主体的社会，政府以农立国，政府的运转主要依靠农业土地税、人头税为主体的财政体系的支撑，故而政府的勘灾内容主要涉及农业领域；而且由于中国两千多年来农本思想固化，勘灾内容逐渐固定化。政府对于农业领域的勘查，踏勘核实只涉及被灾人户姓名、田地顷亩、房屋、耕牛等基本情况以及该征税粮数目，出于这样的考虑是为灾后朝廷蠲折赋税、实施赈恤提供依据，并防止地方官虚报灾伤、弄虚作假，以权谋私、滋生贪腐。

明朝洪武二十六年规定检灾(勘灾)程序：“凡各处田禾遇有水旱灾伤，所在官司踏勘明白，具实奏闻。仍申合于上司，转达户部，立步具奏。差官前往灾所覆踏是实，将被灾人户姓名、田地顷亩、该征税粮数目，造册缴报。本部立案开写灾伤缘由，具奏。”[9]朱元璋将田禾等农业要素列为勘灾的主要内容，还囊括了人户姓名、田地面积数、税负数额等，以登记造册的方式文本化，进而上奏朝廷。

到了清代，勘灾内容仍以农业为主，但是更加细致、公平。政府勘灾重点考察农业领域，进而政府的救灾也当以农业为主。随着时代的发展和各种“潜规则”的出现，许多地方上的权贵势力利用政府勘灾之机，谎报灾情，以图谋政府救助。这种不良现象逐渐引起了政府的重视，到了乾隆十二年十二月议准：“查灾赈虽按亩计算，但未经升科之地，不能按亩报灾，而实有被灾户口，无业贫民者亦令查明一体赈恤，并不在地亩有无。”[16]后来对田土的勘查更加细化，体现了政府对农业的重视：“晓谕各灾户，将被灾田亩，自用竹签，插立田界，开注号段亩分姓名。”[15]744这就保证了政府勘灾的公平性，保障了下层民众的利益，更加稳固农业社会和国家的长治久安。

传统时期政府勘查因为受到知识水平和技术条件的限制，在勘灾内容固定化的同时，对固定内容的勘灾还停留在定量分析阶段，勘灾流于表象，灾情信息大都粗陋凌乱、不够细致，进而导致决策层缺乏对灾情的系统分析，影响到后续的救灾工作。

三、近代以来政府勘灾体系的新变化

近代国家在救荒中承担的责任和扮演的角色亦是其建立合法统治秩序的根基，故政府在救荒中毫无疑问占据着主导，具有不可推卸的责任。政府理所当然地在荒政的法定程序——勘灾中占据着主导，但是这样的政府主导不同于传统时期的“大政府、小社会”模式下政府包揽一切，决定一切，而是政府与社会沟通协调，政府统筹全局，社会负责专门业务，二者充分利用自身条件发挥优势。

(一) 勘灾主体多元化

近代以来，一方面传统的行政模式对人们有着深刻的影响，政府仍具有配置资源的巨大权力，另一方面政府开始具有近代国家的职能，如科技、防灾等职能逐步明确，各项专门性人才纳入政府体系。立足于这样的时代背景和国情形势，虽然在勘灾的人员构成上不再是纯粹官僚化，但是政府仍然居于主体地位，进而辅之以专门人才。政府在勘灾体系中仍然扮演着统筹全局、协调各方的角色。

1936—1937年四川发生大旱灾后，时任四川省政府主席刘湘亲自作出批示，要查验灾区灾情轻重：“县长览：查水旱灾各县，经本府派员会同各该县长依照勘报灾款规程复勘报核在案，关于各该县灾情重轻，如何设法救济……仰将复勘灾情，迅速具报候核，勿得宕延，致失时效为要，主席刘湘世民印。”[17]在这份电报中，可以分析出当时勘灾仍以政府为主体，由省政府派员会同地方官员勘查灾情，但是刘湘所说的“派员”具有了很大的灵活性，按照习惯理解，派员应当是派遣行政官员，但也可以是省府专门负责勘灾工作的业务人员。我们可以从当时四川省政府派出的勘灾人员发回的灾情电报来论证。“委员于六月八日驰抵广汉，立即会同县长克日督率区长技士，亲赴各区，实地复勘，逐一详查，计共查勘三日。”[18]4-6这里的“技士”是具备勘灾技能的专门性人才，而且属于政府管控，由政府调配，更加明确了政府统筹全局、专业人才参与勘灾的角色。“本府一面顺应人民请求，禁屠祈雨，并排农业技士观天性，分赴各地实际调查灾况。”[18]4-6

在勘灾体系中，也应当看到非官方人员的重要作用。在传统时期的荒政体系中，非官方人员扮演了重要角色，但是主要体现在救灾方面，勘灾之时政府与之沟通联系不强。近代以来，传统的行政模式还留有痕迹，所谓“皇权不下县”的社会结构仍很稳固，在行政权力难以渗入的基层社会，非官方人员如地方士绅则发挥着重要作用。灾害发生后，许多政府来不及顾及之处，大都由灾害发生地的士绅扮演了政府的角色。1914年四川发生旱灾后，许多县区信息不通，仓储不足，盐亭县士绅王用楫等自行勘灾救济，得到了时任巡按使的关切，进而推广“通令各属查报在案，该绅等热心桑梓应集合地方绅富，各破私囊共筹救济良策以期有备无患，是所至望，切切为批”[19]。

(二)勘灾方式科学化

勘灾方式的科学化主要体现在三个方面：一为勘灾信息的上传下达逐渐科学化，运用当时先进的通讯工具以保证勘灾的时效性；二为新式交通基础设施的建设极大改善了跨区域长途空间距离给勘灾工作带来的阻碍；三为具体的勘灾工作方式科学化，运用科学手段勘灾、查灾和验灾。

其一，随着无线电、电磁技术的引入，电报、电信技术成为当时的即时通讯。相比传统时期依靠人力传递信息，其速度不可谓不快，效率不可谓不高。1936年四川大旱之后，民国二十五年九月二十八日，四川省府主席刘湘下令各级政府开展勘灾工作，十月十九日，时隔21天地方政府就给省府呈报了详细的勘灾信息——《呈复奉令会勘县属各区镇乡曾受旱灾确实情形案》[20]。这里的21天不是从上报灾情到等到政府派员勘灾的间隔期，而是上报灾情后到勘灾工作完成的间隔期，虽然耗时20多天，但是相比于传统时期已经有很大的进步。除政府的勘查灾情外，在大旱灾下许多报刊纷纷开辟专栏与特辑关注灾情，极大地改善了传统社会时期大灾后信息传播的延迟性、滞后性和不透明性，提高了各方力量在灾害面前的行动效率，如《四川灾情专栏：四川旱灾之悲惨报告》《各省灾情续志》《各县之旱灾》《四川经济：川灾特辑》等。报道四川旱灾的刊物很多，视角与关注领域亦有所不同，但是都集中于报道四川旱灾，一改传统时期信息不畅的弊病。

其二，新式交通设施的建设极大解决了跨区域长距离给勘查带来的困难。有学者曾言：“最能象征十九世纪全球性转变的东西，就是铁路了。”[21]20世纪30年代以后，中国铁路联运与铁路运输事业快速发展，“国内联运旅客人数呈快速上升，1930年为82 360人，1931年上升到266 029人，增加了3.26倍”[22]。交通条件的改善对政府勘灾作出了重大贡献，地方灾区上传灾情后，上级相关职能部门派员踏勘灾情时，乘铁路可快速抵达灾区，提高勘灾效率。在近代时期，铁路建设刚刚起步，铁路难抵许多偏远地区和基层地区，但是各大区域中心之间交通条件的改善突破了原有空间距离对勘灾的限制，在勘灾方面具有卓远的意义。

其三，勘灾主体的多元化，勘灾专业性人才的增多，勘灾方式的科学化，包括勘灾理念、勘灾设备的科学化，最终体现在勘灾的结果上。1936—1937年四川旱灾勘察工作运用了气象学、地理学等诸多知识，根据气象、地理等知识体系来考察灾情，勘灾人员运用科学方法来判定、分析灾情，“县属土质不等，地势高低不一，堰水衰旺各别，局部遍灾，仍甚严重”[23]21-22，“前经技士查勘属实者，如第二区小汉镇所属沿河两岸，连山镇所属石门堰，嘉池堰，新兴镇所属四道桥柑子园，和兴镇所属秦家渡，第三区永丰镇所属李家堰，兴隆镇所属红花堰东禅寺，金轮镇所属沿河两岸，或系堰水不足或系地势高燥，或系土质过劣，或系无右塘堰。均水量缺乏栽插仅及十分之六，田中作物，且不畅茂”[23]21-22。从勘灾得出的结果不难看出，勘灾不再流于表象，更加科学化系统化，数据更具说服力。

(三) 勘灾内容多面化

近代以来，新兴产业蓬勃发展，但是农业为主的产业结构并未改变，故而勘灾的内容仍以农业为主，但是以农业为主不是传统时期的勘灾内容固定化。以农为主不同于传统社会以农为本，以农为本更侧重于政治领域的考量，是国家层面的意识形态产物，是传统时期政府的统治理念。近代以来，中国引入西方政府职能体系，政府职能逐渐完善，涉及经济、文教、军事、外事、卫生等，农业领域作为经济职能部门的管理范围，以农为主更侧重于经济领域的考量，是国家政府职能的要求，是近代时期政府部门职能完善、健全的产物。故而勘灾内容更加多面化，其多面化在于一体多面，农业为体，对农业中或农业外的各个面都详细勘查，不再拘泥于传统时期的田亩、人口、税负等领域。我们可以从四川旱灾发生后四川省政府派员到灾区勘灾，要求特派员重点勘查的灾情来了解勘灾的内容：“特派李春团为该县勘灾委员会会同该县长，亲赴灾区切实履勘，务将被灾地区面积，收获分数，及非赈不能自存之灾民数目，并自救能力如何，详实会呈一案。”[18]4-6从电报内容可知，勘灾内容包括灾区面积、收获分数、灾民状况以及灾民受灾自救能力，乍看与传统时期的勘灾内容并无不同，但是从电报中我们可以知道灾区已经成立有专门勘灾的委员会，且要求勘灾务必详细，不难看出政府勘灾在内容上逐渐多面化。

首先，对农作物勘查多面化。“技士”在勘灾的同时，还扮演着未雨绸缪的角色。四川工程师考察团曾于旱灾前调查四川省农产品产量，得出四川省每亩水田均可产稻二石以上，种麦之旱田，每亩约产一石五斗，至山地旱地所产之玉蜀黍、粟、高粱等每亩最多产量亦只一石五斗，甘蔗则每亩少至一石。政府勘灾内容的最大转变就是对农作物的考察多面化、细致化，不再像传统时期勘灾以田亩收成为主那样笼统、模糊。

其次，对受灾区勘查多面化。传统时期的政府勘灾体系由于受到技术条件的制约，对受灾区受灾程度的勘查经常模糊化，总以大范围地区以概之，缺乏系统全面的分析，难以真正做到区分轻重缓急。到了近代时期，政府勘查受灾地区更加细致化。以四川巴县灾后勘查为例，巴县自民国二十五年入秋以来久旱不雨，小春时的收获仅有三成，可播种耕地则不足一成，被灾耕地共达49万余亩，约占全部耕地八成，灾民达11万余户62万余人，占全县户口约七成，现存粮食计有谷15万石、杂粮8万石，仅足敷全县四旬之粮。这样的勘灾分析更加具体、细致，对于后续将展开的救灾工作具有很强的针对性和指导性，使救灾工作立足于勘灾工作，救灾工作能够做到有的放矢。巴县的勘灾不是个案，在全国是有普遍意义。1920年10月北洋政府当时就组织了“国际统一救灾总会”，南京国民政府后来又成立振务处，勘灾、救灾体系日趋完善。其他地区的勘灾也呈现出细致化、系统化特征，例如：“彭山总计被灾地面1 478方里，以较全县地面，即占十分之八以上，至被灾人数共计8镇乡183保，被灾达19 506户，男女共96 771人，占全县人口十分之七以上。铜梁受灾面积为2 134方公里，灾民人口达302 271人，现存粮食则仅33 569公石。”[24]

后来四川省政府进一步统计灾情信息得出：一等灾26县，灾民5 727 806人；二等灾46县，灾民达12 977 760人；三等灾69县，灾民11 483 913人；合计受灾141县，灾民30 189 479人[25]。对于轻重灾区的划分，是定量、定性分析灾区受灾的多个方面后作出的判断。

勘灾内容的多面化是政府勘灾体系近代转变的重要内容。作为政府勘灾工作的直接落脚点，由传统时期以农为本的勘灾内容逐渐演变为近代时期勘灾内容多面化，它集中反映政府勘灾体系在近代的转型。正是因为勘灾理念的转变，勘灾人员构成的变化，勘灾方式的进步，才造就了最终勘灾内容的多面化。

四、余论

本文基于1936—1937年四川政府勘查旱灾，进而考察政府勘灾体系的近代转型。从先秦到传统社会的经验大总结时期——明清时期，中国的荒政体系日趋完善，荒政体系的法定程序——政府勘灾体系逐渐完备，呈现勘查人员以官员为主、勘查方式以实调为主、勘查内容以农为本三大特征。政府勘灾体系在为救灾提供依据的同时，也有其弊端。近代以来，随着时代的进步，技术条件的成熟与政治权力的下移，政府勘灾体系逐步出现了一些新特征，主要体现在如下三个方面。

其一，政府主导，多方参与。传统社会时期，由于中国大一统和中央集权制的国家权力模式，政府是实现资源优化配置的关键力量，在大灾面前政府无疑应当承担起支持救灾工作的责任，同时辅之以地方士绅和富人力量，但是当时的士绅和富人力量的参与程度及参与层面很低，顶多在民间赈济方面有所建树，政府仍然居于主导性地位，起决定作用。近代以来政府勘灾体系逐步实现近代转型，但并不是变政府为非政府，而是在明确政府主体责任的前提下完善政府职能部门，加强政府勘灾职能的建设，多培养勘灾专门人才，增强政府勘灾的科学性、准确性。逐步建立起政府主导、多方参与的格局，政府统筹全局，多方专业性力量具体负责，实现政府勘灾主体的近代转型。

其二，继承传统，与时俱进。传统社会时期，由于中国地理单元复杂，国土范围辽阔，通讯条件差，勘灾耗时颇久，经常错过救灾最佳时机，但是这并非勘灾体系本身所有，而是受限于技术条件的不成熟。近代以来，在继承传统政府勘灾体系的流程后，又将近代报刊媒体、交通与电信技术充分运用到勘灾体系中，坚持与时俱进，提高了勘灾的时效性，实现政府勘灾方式的近代转型。

其三，标本兼查，统筹兼顾。中国传统社会是一个农业社会，农业是国家统治的根基，是关乎政权生死存亡、民众生存发展的经济第一产业。传统社会时期，政府作为勘灾的主体，勘灾所选定的内容是基于考虑王朝政权统治的长治久安，主要囊括土地、人口、粮税。之所以选定此三者，一方面是由中国农业社会形态所决定的，农民在国家里是大多数，也是受灾的主要群体，不勘农则天下难安；另一方面是中国传统社会时期的财政体制所决定的，政府的运转依靠农业税为主的财政支撑，无农便无税，无税何以立国。近代以来，农业仍为国家的基础性产业，中国仍然是一个农业大国，但是农业为本的治国方针发生了变化，多种产业并举成为经济发展的新常态。在新的形势下，政府勘灾所选择的内容更偏向于经济，出于政治考量的勘灾工作逐渐退居次位，政府勘灾体系所选择的勘灾内容渐趋多面化，不再以固定内容为勘查对象，凡受灾危害到民众利益、社会安定、国家发展者皆要查，进而做到标本兼查，统筹兼顾，实现政府勘灾内容的近代转型。

参考文献：

[1] 邓云特.中国救荒史[M].北京:商务印书馆,2011.

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