论司法责任制

李微娜，金锦花

（长春理工大学法学院，吉林长春，130022）

司法责任制是本轮司法改革的核心和关键。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）于2015年正式通过，而该意见的出台是全面贯彻落实党的十八届三中全会提出的“让审理者裁判、由裁判者负责”的具体举措，也是全面落实并完善司法责任制改革的纲领性文件。在改革的基本方向已然明确、目标要求逐步清晰之时，如何分配相关配套制度资源，使得司法责任制这一制度系统最有效地发挥保障司法公正高效的制度功能，是任何一个务实的改革者必然面对且必须关注的理论问题和实践问题。

一、司法责任制的现实进程与内在机理

（一）司法责任制的现实进程

党的十八大以来，党中央进一步明确了本轮司法改革的四大主要内容，分别为：建立健全的司法责任机制，建立完善的司法人员职业保障制度，加快推进法院检察院系统人财物统一管理制度，以及建立科学的司法人员人事管理制度。其中，建立健全的司法责任制是当前我国司法改革的关键任务。党的十八届三中全会提出，主审法官、合议庭在其职权范围内应对所承办的案件审判质量负责，让审理者裁判、由裁判者负责，并将此责任期限设为终身制，严格错案责任追究。党的十八届四中全会进一步强调，落实办案人与责任人同一化（谁办案谁负责），完善合议庭与主审法官办案机制，明确司法人员权责与工作流程和标准等内容，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。2015年8月19日，中共中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过了《若干意见》，并由最高人民法院于2015年 9月21日发布。2016年7月，中央全面深化改革领导小组发布了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，该意见对于落实法官、检察官办案责任制，促进法官、检察官依法行使职权、维护社会公平正义具有重要意义。2017年3月，中央政法委印发了《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》，明确员额配置向一线办案部门倾斜，办公室、政工党委、纪检监察、培训教育、司法技术等部门不设员额岗位，还划定入额院领导办案数量最低“红线”。2017年4月，为规范审判监督管理机制，切实解决不愿放权、不敢监督、不善管理等问题，由最高人民法院制定并颁布《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》，明确了院庭长对裁判文书的审核签发权限、院庭长审判监督管理权力清单、案件分配机制、合议庭产生方式、审判工作机制、信息平台应用、涉及审判人员投诉举报的处理等九个问题。目前全国法院纷纷推动审判模式改革，创建新型审判机制；明确各类司法人员的职权，健全审判委员会制度，完善裁判文书签署机制；明确错案责任追究事由，规范司法人员惩戒程序，司法责任制的改革成果开始落地。

（二）司法责任制的内在机理

司法责任是指司法责任主体因不当行使司法职权而应承担的法律上的不利后果。在权责统一理论①权责统一理论的逻辑起点肇始于公共权力的矛盾性：一方面，公民让渡私权利形成了公共权力，由国家行使公共权力来管理社会，形成良好的社会秩序，这是公民对于公共权力的需要和期待，是权力与社会的统一状态；另一方面，公共权力由政府私掌又有可能使其失去控制，而异化为危害社会的强权力量，这是权力与社会的对立状态。这一对矛盾始终存在于公共权力的运行领域，因此必须严格遵循权责统一原则，防止公权力被滥用。之下，公共权力必须受到监督和制约，公共权力的行使主体应同为责任的承担主体，因此，作为一种公权力而存在的司法权必须受到相应责任的制约，才能防止其行使脱离正确的运行轨道。然而，以往在司法权运行过程中案件逐级审批和请示为常态，不符合裁判亲历性和审判独立性原则，［1］职责权限不明确、责任追究难以确定的问题比较突出。这种“审而不裁、裁而不审”的现象饱受各方诟病。因此，构建科学的法官责任制是提高案件审理质量、实现司法公平正义的当务之急。从最高院的《若干意见》及各法院关于审判责任制的规定来看，当前我国法院审判责任制改革的一个显著特点便是权力重心下移为指向，通过赋予合议庭与独任法官独立的裁判决定权、严格限定院庭长审判管理权、大幅限缩审委会讨论决定案件范围，从而使裁判案件层级审核、审批的现象得到有效改善，促使审判权力格局发生质的变化，真正实现“由审理者裁判”。本轮司法改革既然通过一系列措施还权于审理者，那么通过相应的责任设定和追究，不让司法权“任性”，也符合“有权必有责，权大责也大”的社会常识。

从本轮司法改革的整体背景及对司法责任制相关规范的文本考察来看，我国当前大力推进司法责任制改革，根本目的在于通过让法官承担起办案主体责任，实现司法的公正、高效和权威。一是让司法更公正。通过还权于合议庭和独任法官的一系列措施，让审理与裁判合二为一，建立更加符合司法言词原则和亲历性原则的审理方式，增强法官对诉辩双方争议事实的真实感受，提高裁判的准确性和公正性。二是让司法更高效。通过“让审理者裁判”，构建以法官为核心的“扁平化”管理模式，排除层层审批的行政化运行模式，减少审理与裁判的环节，减少司法资源浪费，提高了司法的效率。三是让司法更权威，通过科学的责任机制及日趋完善的公开机制和法院内外部监督机制等，让司法权运行更加透明，大幅增强人民群众对司法改革的获得感。

二、司法责任落实的基本条件与现实障碍

（一）司法责任落实的基本条件

如果将司法责任制的制度功能预设为让法官生产高质量的司法产品，而不是仅仅聚焦于其语义表达上的“追究责任”，那么，我们可以对司法责任制真正发挥效用的基本条件形成以下共识。

一方面，法官须享有与其责任相当的职业保障。第一，法官须能够独立行使判断裁决权。对于法官而言，其对相关案件事实的认定必须是在自由意志下，以中立的立场，排除外界干扰而作出。确保法官独立公正行使裁判权的条件，不仅包括“以庭审为中心”的法院内部履职环境，还包括“以审判为中心”的纠纷解决的外部环境。第二，法官须享有充分的人格保障。一是基本的安全保障，这是法官行使独立审判权的现实基础，如果基本的人身安全都处于随时可能被侵犯的状态，要求法官作出独立公正的裁判属无稽之谈；二是必要的职业尊荣，法官职业尊荣感的有无及其大小都将严重影响司法责任制的制度效果；三是较高的薪酬待遇，这是法官行使独立裁判权的物质基础，法官应当享有充足的物质待遇。纵观国外公职人员薪酬标准，法官都是位居高薪人员的前列。［2］因为，司法权的判断权属性决定，当一个纠纷的裁决者其基本物质生活都无法得到圆满结果时，期待其生产出代表公平正义的司法产品的愿望很可能会落空。第三，法官不应承担过重的工作负荷。以常识性理解，在法官能力恒定的情况下，对每一件纠纷投入的精力必然与其所作裁判的质量成正比，常年超过人体负荷的工作压力必然导致司法产品质量的下滑。

另一方面，对司法权行使须进行必要的制约。第一，须有科学合理的追责机制。建立科学合理的追责机制，让法官对证据能够证明或者不能证明的法律真实负责，对选择法律适用的准确性和合理性负责，对诉讼程序的合法性和正当性负责，可以大大提高法官的责任意识和职业良知，确保司法的质量与效率。［3］第二，须有合理的内部监督机制。根据“权力与制约同行”的逻辑，司法办案权独立行使的过程就应当是司法管理监督权强力运行的过程。因此，如何在遵循司法规律的基础上通过组织、指导、评价、监督、制约等方法对审判工作进行合理安排，对审判流程进行有效监督，对审判行为进行严格区分，对审判质效进行科学考评，是司法责任制改革的实施者必须考虑的问题。［4］第三，要有健全的外部监督机制。一般认为，司法公开是促进司法公正、保障司法廉洁、提升司法水平的重要手段。最高法院先后出台一系列规范性文件①党的十八届三中全会以来最高法院出台的关于司法公开的规范性文件主要有：《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》《关于人民法院执行流程公开的若干意见》等。，依托信息技术，创建审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开等平台，有效拓展了司法公开的广度和深度。当前通过法院司法公开载体监督主体主要分为两类：一类是当事人监督，当事人可以通过司法公开三大平台、法院政务网站、12386诉讼平台、微信微博、法院手机APP等及时客观地了解案件进展情况；另一类是社会公众监督。

（二）司法责任落实的保障缺失与制约难题

不能否认，当前我国法官职业保障处于严重缺失状态。首先是法官依法独立行使审判权方面。从法院内部来看，当前的司法责任制改革“还权”不够彻底，如《若干意见》第24条中保留了院庭长对部分案件的监督权。对于这类案件，院庭长有权询问案件进展、听取评议结果，在与合议庭意见相左的情况下，院庭长可以将案件提交审委会或专业法官会议进一步讨论。虽然《若干意见》明确规定院庭长不得直接变更合议庭决议，但不可避免地对案件结果产生一定的影响力。而且，司法实践中对法官依法履职的干预并非仅仅来自法院内部，其他党政机关、媒体舆论等等对司法直接或间接的干预并非鲜见。其次是法官人格保障方面。近年来，暴力抗法、伤害、威胁、要挟法官事件屡有发生，法官群体的人身安全遭受严重威胁。另外，经济待遇不高、政治待遇受限严重影响法官职业尊严，尤其应正视政治待遇对法官职业尊荣感的影响。尽管司法体制改革提出了《法官单独职务序列管理》，但按照当前干部管理体系，法院领导干部与其他机关领导干部都要归党委组织部门管理。这就不可避免地会出现法院行政职务与其他部门职级待遇的比较问题，而法院在职务上提升的机会较少，发展空间较为狭窄，在获取同等职级上的机会处于劣势，必然影响法官的职业尊荣感。最后是法官工作负荷方面。当前法官的工作压力一方面来自过重的办案压力。随着“诉讼社会”的到来，法院受理的案件呈大幅上升趋势，［5］法官办案压力越来越大，一些经济发达地区一线法官年人均办案高达300多件。法官工作的另一方面压力来自办案外的工作负担。法官承担着各类繁杂的审判外工作，其中包括调研、开会，还包括各种社会性工作，而这些多数又都是“事关全局”的工作，让法官不得不顾此失彼，偏离了工作重心。

另外，制约司法责任制改革后的司法权，也面临诸多难题。首先是司法责任虚无化的危险。司法责任制的宗旨不是追究责任，而是保障法官在相关规则的制约下能够依法独立公正地行使审判权，司法责任的技术设计必须能够对司法主体起到足够的震慑作用。《若干意见》对审判责任范围以及应当依纪依法追究相关人员的违法审判责任的七种具体情况作了明确规定，同时也对不得作为错案进行责任追究的八种情况作了详细规定。这类以保障司法权独立行使为指向的司法豁免规定，从司法责任含义和范围的变化来看，司法豁免下的司法责任较之以往不是更严了，而是更松了。另外，尽管《若干意见》的追责程序规定不可谓不详尽，但追责的启动、调查、决定都是在法院内部进行，难免会有内部袒护之嫌，加之法官惩戒委员会的构成与运作程序尚未确定，其职能效果尚且不明。其次是内部监督异化的风险。当前司法责任制改革通过司法权运行机制改革还权于独任法官和合议庭的同时，又提出“权力与制约同行”。尽管《若干意见》明确审判监督权和管理权的行使边界，明确监督和管理必须过问留痕，突显保障法官独立行使审判权的倾向，但在当前我国“一把手负责”“领导责任”的政治逻辑下，个案的审判错误可能会影响到法院负责人的政治前景，致使各法院的负责人基于本能的风险厌恶，必然会有“干预”司法权运行的倾向。最后是外部监督失灵的可能。近年来，我国法院系统的司法公开工作取得了巨大成就，其对提高司法权威、提升司法公信方面的作用是显著的。但对照《若干意见》规定的应当追究相关人员司法责任的七种情形来看，无论是审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开，还是微博微信、手机客户端等新媒体平台，因公开的主体为法院，且内容多为过程性信息，其中鲜有可以作为追究司法责任依据的有效信息。故而，当前学界和实务界普遍畅想的通过外部监督保障司法责任落实的愿望极有可能会落空。

三、司法责任制配套机制的构建

司法责任制的落实需要构建一个闭合的、关联的、科学的制度系统，而制度需求于现实的职业保障、司法权制约方面存在问题。据这一逻辑，司法责任制的配套制度安排至少应充分考虑以下几个方面。

（一）加强司法人员职业保障方面

第一，应整体设计确保法官独立裁判的制度体系。《若干意见》从法院内部维度，明确了司法权运行中的法官独立裁判权，从规范上部分解决了来自法院内部的干预问题。但《若干意见》所保留的院庭长监督权是否会对法官依法独立办案形成另一种形式的干预，尚需要下一步司法实践试验、检验。从司法外部环境来看，2015年出台的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，为防止其他党政机关干预法院依法独立行使审判权作了制度性努力。但是，当前法院人财物基本受制于当地党委政府的背景下，法官对领导干预说“不”有多少底气，是值得反思的。故保证法官独立审判，应通过法院外部制度设计确保法院的人财物独立。

第二，应从制度上确保法官的人格尊严。关于法官基本的安全保障，《若干意见》的条文叙述仅解决部分方向性问题，并未给出可操作性的指南。在人身安全保障问题上，更多的法警以及更严密的安检系统，作为加强安保的技术性路径，仅能解决法官工作场所的安全问题，法官出了办公楼仍将处于无保护的状态。因此，采取有效措施保护法官及其家人的院外安全，应成为法官人身安全保障的重点。这需要法院与公安部门通力合作，构建行之有效的工作机制。同时，要完善法官工作规范，提升法官安全意识，让法官最大限度避免在互联网泄露个人信息。［6］从《若干意见》到新近颁布的《保护司法人员依法履行法定职责的规定》，均有保护法官的人格尊严方面的规定。但其中多数措施并非法院以一己之力所能落实，应加快建立法院与其他政法机关之间的协同运作机制。

第三，应疏通纠纷分流解决渠道。为了不让法官因过大的工作负荷使裁判质量大打折扣，在“诉讼爆炸”的背景下，应设计科学合理的社会纠纷分流机制。从法院内部来看，繁简分流机制的设立是“不得拒绝裁判”法院可以采取的有效举措。繁简分流的机制设计，可以根据案件难易、标的额大小、罪行轻重等情况，区别适用多种审判程序，通过实现诉讼制度体系多样化、精细化，达到公正和效率的平衡。①2016年9月最高法院出台《关于推进案件繁简分流的若干意见》，强调依法快速审理简单案件，严格规范审理复杂案件，实现简案快审、繁案精审，做到该繁则繁，当简则简，繁简得当，努力让人民群众有更多获得感；又提出了推进案件繁简分流、优化司法资源配置方面的21条具体举措。从法院外部来看，通过多元化纠纷化解，使部分矛盾纠纷通过非诉方式解决，缓解司法压力，是可行的。对于法院自身而言，完善“诉讼—调解”对接机制，加快推进和解、仲裁、公证以及行政裁决、复议同诉讼的相互协调，通过构建多元化纠纷解决系统，扩大社会力量参与纠纷解决的制度化途径，吸收更多的律师和专家参与纠纷解决工作。

（二）完善司法权的监督制约方面

第一，建立科学有效的法官惩戒制度。《若干意见》未对法官惩戒制度进行具体规定。为了实现司法责任制对法官行使司法权形成有效制约，须定制科学合理的制度，对评判主体、惩戒程序作详尽规定。一方面，法官惩戒委员会的主体，为了确保对法官评价的专业性，须有法学专业背景的人员构成。另一方面，惩戒程序的提起上，应设计惩戒委员会的发现程序，最大限度减少法院“自查自纠”方面的不作为。

第二，建立科学的法院领导人政绩评价体系。在根据司法规律建立健全审判管理制度、审判监督制度的前提下，对法院院庭长的工作评价从结果导向转变为过程导向，以是否履行了管理职责作为主要考核标准，而非以部门司法效果作为唯一评判标准。

第三，拓展司法权运行的外部监督渠道。就法官应否承担司法责任的判断而言，庭审公开是当前法院司法公开内容中最能够让受众获取有效信息的环节。因此，应充分利用信息化手段，通过直播、点播等方式，加大庭审公开力度，将真实的庭审过程置于社会公众的监督之下，让社会监督真正成为司法责任落实的“推进器”。