浅析山西省2017年营造林工程核查情况

郭增跃

(山西省林业调查规划院，山西 太原 030012)

2017年，山西省首次开展了全省营造林工程综合核查工作。据统计，此次核查涉及22项工程，共组织240人次分三批抽查了县级实施单位的7.537×104hm2林地、362.7 km林道、15个湿地公园和163个村庄绿化。通过核查，摸清了各实施单位、各工程项目的实施结果，客观、全面、真实地反映了全省营造林工程建设的实绩和成效。笔者在查清结果的基础上，重点分析了各工程存在的主要问题以及产生的原因，找到了影响造林成效的关键，以期为省厅营造林工程决策提供依据。

1 核查发现的主要问题

1.1 民生林业发展滞后

现代林业是生态林业和民生林业的统一。受传统思想的影响和自然条件的制约，山西省林业产业发展严重滞后，经济林产业规模小而分散，投入不足，技术服务支撑薄弱，管理粗放，效益低下；加工企业少，产业化程度低，天然灌木林资源开发利用少。

1.2 林业生态建设规划连续性差

各地受重视程度、政绩观的影响，林业生态建设规划在实际执行时，往往与落实脱节，执行力不强，连续性差，生态建设成效无法持续保障。

1.3 造林面积完成率低

从工程核查结果来看，造林面积完成率低，未完成当年国家林业局、省政府下达的造林计划任务。

1.4 造林质量差

从2017年核查总体情况来看，全省造林质量良莠不齐，不容乐观。有的市县以次充好，作业设计差，苗木等级次，整地规格低，栽植质量差，浇水次数少，监督不到位；有的市县存在形式主义严重、近处栽大苗、远处栽小苗等造林质量问题。

2 形成问题的原因

2.1 领导不够重视

从全省来看，大多数市县林业局长政策把握准确、工作尽职尽责。但有个别领导上任不久，尚处摸索阶段，存在对造林工程不够重视等问题。

2.2 林农牧矛盾比较突出

核查发现，越是生态脆弱的地方，林牧矛盾越突出；越是贫困的地方，林农矛盾越突出。以五台林局为例，2012年至2016年造林失败面积8 000 hm2，6 133 hm2是牛羊危害所导致，占比达73%以上。

2.3 作业设计质量不高

从核查总体情况来看，各专项工程没有统一设计范本及费用标准；作业设计审批不严、执行不力，缺乏科学性，以油松、侧柏、山桃、山杏为主栽树种，纯林多、混交林少，针叶树多、阔叶树少，乔木林多、灌木林少的问题依然突出，无法构建健康稳定、林优质高效的森林生态系统。生态林与经济林发展不平衡，尤其是灌木经济林发展意识不够、动力不足。

2.4 造林工程投资不足

核查中发现，造林工程项目普遍存在投资不足的问题。如，未成林管护项目投资150元/hm2，但真正用于管护的经费少，导致管护人员不落实、管护责任不明确、管护效果不明显；森林抚育项目投资1 800元/hm2，不够用于修枝、补植补造或松土、扩穴、除草等抚育措施。据调查测算，我省石质山区造林直接成本28 500元/hm2，间接成本4 275元/hm2，合计32 775元/hm2.而目前我省太行山绿化项目投资仅为7 500元/hm2～12 000元/hm2，投资不足的问题严重影响造林质量和效果。

3 对策建议

3.1 创新制度

一是建立和落实林业生态建设目标责任考核体系。将新造林面积、造林保存率、森林覆盖率、森林火灾发生率、林地保有量纳入县级党委、政府年度目标责任制考核，实行严格的考核激励制度。二是推进集体林托管制度。根据《山西省永久性公益林保护条例》的规定，充分利用国有林场的人才、技术、队伍优势，将托管的集体林纳入国家和地方林业重点工程建设范围，开展科学经营，提升林地综合利用效率和管护效率，拓展造林空间，增加劳务收入。三是建立作业设计质量评价体系。出台作业设计管理规定，严格落实县级编制、市级审批制度，提倡混交造林，优先选用乡土阔叶树种，为提高造林质量奠定良好基础。四是建立造林工程队退出机制。加强对工程实施队伍的考核，把工程建设进度慢、质量差的造林队伍逐步淘汰，稳步提升工程建设质量。

3.2 加强管护

一是实行未成林管护全覆盖。优先对未成林进行人员巡护全覆盖，在重点区域严格落实管护责任，实行封山禁牧，确保未成林转化成林。二是落实工程化管护机制。省厅修订完善未成林管护办法，市县出台未成林管护实施细则，建立乡级管护队、村级管护组，提高村民保护生态环境的意识。三是加强管护责任监管。将未成林管护纳入领导干部自然资源资产离任审计范畴，严格落实各级领导的管理、保护和监督责任，从目标和责任层面推动未成林管护。

3.3 规范管理

一是严格落实社员进退机制，督促合作社随时将参与造林的社外劳力吸纳进合作社，保证社员稳定参与。二是创新完善议标落实机制，变普惠性议标为竞争性议标，合理安排合作社造林任务。三是优化工程资金拨付机制，改变过去定期定额拨付机制，通过核定完成量情况拨付工程款，以引导合作社加快造林进度、保证造林质量，建立“造林越快、拨付越多”的竞争性机制。四是严格实行劳务支付监管，明确社员劳务发放占比、贫困社员劳务占比的年度考核标准。五是树立一批造林质量高、扶贫成效好的标兵合作社，并进行表彰奖励，发挥典型示范作用。六是加强对扶贫攻坚造林专业合作社的管理，培训一定数量有资质的技术员对造林工程进行技术指导与把关。

3.4 筹措资金

一是增加退耕还林资金。在国家退耕还林补助的基础上，对退耕农户再补助现金4 500元/hm2，再通过种苗造林补助配套，使贫困县种苗造林补助达到12 000元/hm2，非贫困县种苗造林补助达到7 500元/hm2.二是加大对未成林造林地抚育管护资金的投入。学习借鉴大同市未成林管护办法，由市级财政再补助150元/hm2的管护费用，保障未成林管护全覆盖。三是新造林管护由承担造林任务的实施主体负责，从造林投资中拿出10%的资金用于3年内新造林的管护，确保造林验收合格。

3.5 解决林农牧矛盾

一是在禁牧的同时帮助养殖户找到新的谋生手段。如，优先聘请有管护能力的养殖户为护林员，给予一定的管护劳务费；也可积极引导养殖户发展林下药材、食用菌等，增加其收入。二是地方政府要出台相关规定，落实新造林地的禁牧工作。按照山西省人民政府令第210号《山西省封山禁牧办法》，把禁牧工作落到实处，对违反禁牧管理办法者，严厉查处。三是划定部分放牧区并实行轮牧，给畜牧业留下发展空间。四是适当增加沙棘混交林面积。油松等与沙棘混交造林，整合资金投入可达9 000元/hm2.沙棘既能防止牛羊等牲畜啃食，又能提高土壤肥力，有利于油松等苗木生长。五是合理规划林粮间作。针对不同造林工程、苗木生长不同时期，在不影响林木成长的情况下，允许进行林粮间作，增加农民收入。