促进我国中小企业融资的财政金融政策探析*

刘静宜 薛 菁

(福建江夏学院 财务与会计研究中心， 福建 福州 350108)

一、引言

中小企业在一国经济发展中占重要地位，是创造就业、推动创新、促进经济增长的中坚力量。在经济新常态下，中小企业的发展深刻影响着我国经济，是推进我国供给侧结构性改革的重要力量。然而我国中小企业发展深受融资难这一世界性难题的困扰，难以从市场获得充足的资金支持，融资约束成为中小企业发展的主要障碍，企业不得不依靠自有资金，这严重制约着中小企业技术创新和转型升级。

中小企业融资困难归咎于企业规模小、盈利能力低、信用水平低、抵押担保缺乏、信息不透明等微观因素，也归咎于缺乏一个有利于中小企业融资的宏观环境，如健全的信用体系、活跃的金融创新氛围、良好的信息对称通道等，而这些问题的解决需要政府介入。世界各国政府从行政管理、制度规范、财政金融、外部环境等方面对中小企业融资给予了积极的扶持，努力为中小企业发展创造了良好的融资环境，其中财政金融政策支持与中小企业融资困境有着直接的联系，财政金融政策成为支持中小企业融资的不可缺少的手段。我国政府也十分重视中小企业融资难、融资贵问题，20世纪90年代以来，我国政府实施了一系列财政金融政策以缓解中小企业融资难题，本文拟对这些政策的实施效果进行探讨，并提出完善建议。

二、我国支持中小企业融资的主要财政金融政策评析

(一)我国支持中小企业融资的财政政策

归根结底，政府在中小企业融资服务体系中发挥职能需要财力的支持，市场愿意为中小企业提供融资服务也需要政府财税的激励，所以有效的财政政策可以为政府与市场在中小企业融资服务体系中有效行使职能和合理界定作用边界提供经济基础。

近年来，在经济新常态、供给侧改革背景下，我国实施了一系列支持中小企业发展的财政政策，与缓解其融资困境相关的主要有：

1.设立中小企业发展专项基金

2014年我国设立中小企业发展专项资金，由原来各项支持中小企业发展的专项资金整合而成，主要用于支持中小企业特别是小微企业的专业化发展、支持中小企业技术创新、改善中小企业发展环境的中央财政预算资金。2015年《中小企业发展专项资金管理暂行办法》颁布，国家和地方政府每年从财政预算中列支数亿元用于扶持中小企业科技创新、节能减排、产业发展、转型升级、研究开发等。2016年中央财政下达的中小企业专项发展资金共853 200万元。[1]

2.政府采购促进中小企业发展

2012年初我国开始实行《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，要求“各级预算安排不低于年度政府采购项目预算总额18%的份额专门面向小型微型企业采购。在政府采购评审中，对小型微型企业产品视不同行业情况给予6%到10%的价格扣除。鼓励大中型企业与小型微型企业组成联合体共同参加政府采购，小型微型企业占联合体份额达到30%以上的，可给予联合体2%-3%的价格扣除。”推进政府采购信用担保试点，鼓励为小型微型企业参与政府采购提供投标担保、履约担保和融资担保等服务。根据财政部的统计数据，2015年全国政府采购规模为21 070.5亿元，政府采购合同授予中小微企业的总采购额为16 072.2亿元，占全国政府采购规模的76.3%。其中，授予小微企业的采购额为6 564.6亿元，占授予中小微企业总采购额的40.8%。[2]

3.设立创业投资引导基金

创业投资引导基金是由地市级以上政府部门设立的、按照市场化运作的政策性资金，扶持初创期中小企业，弥补市场创投资金投资于成长期、成熟期和重点建设企业而出现的资金缺口。从2002年我国第一支政府引导基金——中关村创业投资引导资金设立以来，经过10多年的发展，创业投资引导基金成为缓解高新技术中小企业融资困难的一支重要力量。从2014年开始，中国各类政府引导基金就呈现出喷涌发展的趋势，根据赛迪数据显示，2016年全年新成立的政府引导基金442家，目标募集金额超过3.6万亿元。[3]

4.出台缓解中小企业资金困难的税收政策

近年来，我国出台了一系列支持中小企业尤其是小微企业发展的税收政策，自2011年11月1日起，提高个体工商户增值税和营业税起征点，2013年8月初开始对部分小微企业暂免征收营业税和增值税；对符合条件的小型微利企业减半征收企业所得税，由查账征收企业扩大到所有企业，该政策目前已延长期限至2017年底；支持金融机构对小微企业的金融服务，对金融机构与小微企业签订的借款合同在三年内免征印花税，延长涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策期限；免收小微企业税务发票工本费等。税收优惠政策执行效果较好，目前大概有60%到70%的企业享受到税收优惠，还有30%多的小微企业因为不了解政策没有享受。

但是，财政政策的效果仍有不尽人意之处，政策执行不透明、不到位，例如在《政府采购促进中小企业发展暂行办法》中明确规定“鼓励大中型企业和其他自然人、法人或者其他组织与小型、微型企业组成联合体共同参加非专门面向中小企业的政府采购活动”，但在实践中查阅“政府采购项目公开招标公告”，会发现许多招标公告中要求采用“单一来源采购方式”或“不接受联合体投标”，这实际上阻断了中小企业借助联合招标参与政府采购的途径，将中小企业拒之门外。此外还有部分财政政策缺少现实适应性、操作性。例如很多地方政府制定了《政府采购支持中小企业信用融资试点办法》，但是由于政府采购信用融资所涉及的款项“短、频、快、少”，银行从自身利益出发不愿配合，反而更倾向于贷款给大客户，好心帮了倒忙。同时，大量政府引导资金进入创业投资领域，超过目前市场上的创业投资机构，在“国家队"入场后，有可能带来新一轮的泡沫。2016年政府引导基金达数万亿人民币，创投市场的总投资金额还不到450亿美金(根据CVSource投中数据终端统计)，政府资金过多或对私人投资产生“挤出效应”，或引导不当将引发新的投资泡沫。因此要注重对财政政策支持中小企业融资的适度性的研究，改进财政政策对中小企业融资的支持方式，发挥财政“四两拨千斤”的作用。

(二)我国支持中小企业融资的金融政策

中小企业融资活动属于金融范畴，适度的金融政策既能激励银行等金融机构加大创新力度，把中小企业作为重点服务对象，积极开发针对中小企业融资的新业务，又能引导和鼓励更多资本流向中小企业，支持中小企业的创新活动和经营活动，增强自身获得外源资金的实力。近年来，国务院、银监会、各级商业银行做了很多努力缓解中小企业融资难和融资贵。

1.要求和激励金融机构从事小微企业贷款业务

一是对国有及国有控股的金融机构增加发放中小企业贷款的考核指标。在2009年的《金融类国有及国有控股企业绩效评价实施细则》(财金〔2009〕169号)中明确要求“发放中小企业贷款达到一定比例的金融企业可享受不同程度的绩效评价加分。其中，中小企业贷款占比超过20%加1分，超过25%加1.5分，超过30%加2分，超过35%加2.5分，超过40%加3分。2011年修订后的《金融企业绩效评价办法》(财金〔2011〕50号)也重申了上述加分政策，目前60%的机构加分达到3分。二是放宽了中小企业贷款呆账核销的条件。2009年，国务院要求放宽金融机构对中小企业贷款的核销条件，2010年将该政策明确为支持中小企业融资的中长期制度，2013年进一步完善金融企业呆账核销的政策，在简化程序、扩大金融机构自主核销权方面，对小微企业不良贷款的核销给予支持。三是授权金融机构对符合一定条件的中小企业贷款进行重组和减免，允许金融机构对债务进行展期或延期、减免表外利息后，进一步减免本金和表内利息。[4]

2.增强中小企业融资担保机构服务能力

从2010年的《关于地方财政部门积极做好融资性担保业务相关管理工作的意见》(财金〔2010〕23号)和《融资性担保公司管理暂行办法》到2015年国务院《关于促进融资担保行业加快发展的意见》，政府的金融政策有针对性地加大对融资担保业的扶持力度，鼓励发展以小微企业和“三农"为服务对象的新型融资担保行业，提高融资担保机构服务能力，推动大众创业、万众创新。

3.加大对小微企业的金融服务

2013年以来银监会连年向各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、邮政储蓄银行、中国银行业协会、中国融资担保业协会、中国小额贷款公司协会等金融机构及相关组织下发《关于进一步做好小微企业金融服务工作的指导意见》，对各金融机构提出“小微企业贷款增速不低于各项贷款平均增速，小微企业贷款户数不低于上年同期户数，小微企业申贷获得率不低于上年同期水平”的目标，要求金融机构优化信贷结构，用好增量，盘活存量，加大金融创新，提升服务能力，通过信贷资产证券化、信贷资产转让等方式腾挪信贷资源用于小微企业贷款。国有大型商业银行近年来加大了对中小微企业的融资扶持。中国农业银行在小微企业金融服务报告中揭示其2015年为全国300万多户的小微企业提供了各种金融服务，为30多万户的小微企业提供信贷支持，小微企业贷款余额达10 882.28亿元。[5]中国建设银行2005年率先开展小企业业务，形成了“成长之路”“速贷通”“小额贷”“信用贷”小企业金融品牌，涵盖了小企业从初创期、成长期到成熟期的金融需求。

国务院的高度重视及银监会、各级商业银行的努力，并没有在缓解中小企业融资难和融资贵问题上取得很大成效。这些政策对中型企业的作用效果好于小企业，当前只有高科技初创期的小企业能够通过天使基金、创业投资基金进行股权融资，但是我国创业投资基金、天使基金、私募股权基金、融资租赁等处于初始阶段，不起主导作用。其他中小企业，特别是小微企业不具备股权融资、发债等条件，只能从银行贷款或者民间借贷，可又缺乏符合商业银行要求的抵押品，加上自身信用低，而且小微企业贷款的“量少、次频”的特征使得大型商业银行对其贷款的风险成本很高，银行对小微企业的贷款十分谨慎。上述原因使得小微企业融资总额中来源于银行的比重很小，很多企业仍主要依靠民间借贷。针对这些问题，政府的金融政策也需及时作出调整，为政府和市场的各种中小企业融资服务措施发挥作用提供切实支持。

三、促进我国中小企业融资的财政金融政策建议

随着供给侧结构性改革的深化和普惠制金融理念被广泛认可，缓解中小企业融资困境是我国政府义不容辞的责任，而财政金融政策将是政府用来缓解中小企业融资困难的重要工具。为使财政金融政策更好地服务于中小企业融资实践，提出以下几点建议。

1.善用间接财政政策工具，支持中小企业融资

中小企业数量众多，但是政府财政资金有限，当前有限的财政资金主要用于扶持有创新意识和能力、处于创业阶段的中小企业。因此光靠直接的财政资金投入难以缓解大多数中小企业面临的融资困境，为使更多中小企业从中受惠，应学会善用间接财政政策工具。常用的间接财政政策工具除给予税收优惠外，在今后一段时期内应关注以下两点：

一是继续清理不合理的行政收费以降低中小企业税负。我国中小企业的税费负担不仅来自于税收，更来自于各种各样的政府性收费，当前降低中小企业运营成本，不仅要进一步减税，更要规范政府行政性收费。近年来用减费来缓解中小企业资金缺口成为中央政府支持中小企业发展的措施之一。在2017年政府工作报告和2017年中央政府预算报告中，涉及减税降费的篇幅超过以往，政府在报告中承诺2017年要为企业减税3 500亿元左右、减费约2 000亿元，释放出政府降低企业成本、助力实体经济的坚定决心。与此配套，地方各级政府应在为中小企业减费上有所作为。二是落实政府采购为中小企业服务的政策。进一步完善政府采购的程序，保证政府采购的透明性，如在政府门户网站上为中小企业更多参与政府采购提供信息和指导，帮助中小企业用足用好政府采购政策，帮助企业处理招投标事宜和合同纠纷；定期公布面向中小企业的政府采购数据。政府采购部门要加强对招标公告的审查，尽可能减少“单一来源采购方式”或“不接受联合体投标”的招标公告。另外，中央银行应鼓励商业银行支持“中小企业政府采购信用融资”，对商业银行给予中小企业的政府采购信用融资额度实行差别准备金率，给予一定的财政贴息。

2.发展多层次资本市场，拓宽中小企业直接融资渠道

鉴于中小企业规模、融资需要量与资本市场融资条件间的矛盾，发展适合中小企业融资的资本市场显得尤为必要。一是搭建方便快捷的融资平台，着眼于场外交易市场的建设和监管，为不符合上市条件的中小企业提供通过资本市场股权融资的机会，完善创业投资扶持政策，让私募资本和创业投资基金积极支持处于初创期的创新型小微企业。二是推进债券市场建设，让集合票据融资、集合债券、集合信托等符合小微企业特点的新型融资方式在缓解小微企业融资困难中发挥更大的作用。三是鼓励信贷市场创新金融产品，推进小微企业贷款保证保险和信用保险，鼓励知识产权质押、仓单质押、商铺经营权质押、商业信用保险保单质押、商业保理等新型融资抵押方式运用于银企信贷市场。

3.支持金融创新，为中小企业融资提供更多的金融工具

金融创新是指金融资源配置形式与金融交易载体的变革与创新，是金融市场上资金供求各方需求多样化、信息技术日益发展和金融风险管理日益完善的产物。金融创新活动能够最大限度地动员可支配的金融资源，满足了社会对资金的需求，同时也适应了金融投资者对投资产品多样化和投资风险分散化的要求。近年来，金融创新在我国的快速发展为缓解中小企业融资困难提供了新的契机。其中较为典型的是互联网金融及融资租赁对中小企业融资的影响。互联网金融的支付方式有利于提高资源配置效率、降低交易成本来促进经济增长，并产生巨大的社会效益。[6]互联网金融平台降低了用户参与的资金门槛，也简化了用户操作流程，缓解了借贷双方的信息不对称，因此在农村扶贫、小微企业借贷等方面有商业金融不可比拟的优势，其中的P2P融资模式、阿里小贷融资模式、众筹融资等都将服务对象定位于中小企业。[7]融资租赁是当前另一个新兴的用于支持实体经济发展的金融工具，被认为是破解中小企业融资困局的一个突破口，在2015年9月，国务院办公厅发布推进租赁资产证券化的68号文和69号文。全新的中小企业融资环境需要政府的引导，但是我国目前专门针对金融创新产品的政策很少，例如我国没有针对金融租赁融资方式制定过支持和优惠政策，对金融创新的发展缺乏规范，虽然P2P融资模式为中小企业提供了很多机会，但是政府监管缺位、行业自律松散使其在运作中风险丛生；政府原有的中小企业融资风险防范系统适应不了新的金融模式的要求，中小企业的信用资料数据也满足不了新金融的需求，这些问题影响了金融政策服务于中小企业融资的效率，需要政府的介入干预。

4.发展小金融机构，满足广大中小企业的融资需求

小金融机构主要指规模小、经营灵活的社区银行、村镇银行，就近为社区、乡镇的小企业提供贷款服务，运作效率高、经营成本低，能在一定程度上克服信息不对称性。可以说小金融机构和中小企业融资特点有着天然的契合性，应在中小企业融资中扮演重要角色。但是目前我国小银行数量太少。至2013年，我国村镇银行的数量不到1 000家。根据中国银行业协会统计，截至2014年底，全国社区银行数量达8 435个，其中小微网店837个，主要集中在大城市，[8]小银行的数量和分布满足不了中小企业融资需要。因此加快发展社区银行、村镇银行等小金融机构，适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制，政策上允许符合条件的小额贷款公司改制为社区银行、村镇银行；鼓励民间资本、外资参股设立小金融机构，并加强监管和风险控制；鼓励商业银行在中西部设立村镇银行，明确小金融机构主要为小微企业服务的市场定位；引导小金融机构增加服务网点，向县域和乡镇延伸。

5.健全监管制度，规范民间金融机构的中小企业融资业务

放宽对民间金融的限制，设计规范和激励相结合的制度，一是把想介入中小企业融资业务的民间资本规范起来，制定适应我国国情的民间金融法规，将民间金融的法律地位、借贷形式、运作模式、资金投向、贷款额度、借贷期限、利率水平和纠纷处理方式等以法律的形式规定下来，让民间金融活动走上法治轨道。明确民间融资的监管主体，解决监管界限不清和责任不明的问题；对不同类别的民间融资行为区别对待，分类监管，对合法的民间金融行为通过规章制度进行规范，对非法的民间金融活动要坚决予以取缔；建立针对民间融资的监测系统，实现全程管理。二是设计正常参与通道让其参与到地方中小企业融资服务体系中来，例如，建立“民间金融→金融公司→社区(村镇)银行”的晋级通道，调动民间金融接受政府监督的主动性和为中小企业融资服务的积极性。

[1]中华人民共和国财政部经济建设司.2016年中小企业发展专项资金分配结果[EB/OL].[2016-07-15].http://jjs.mof.gov.cn/zxzyzf/zxqyfzzxzj/201607/t20160715-2359467.html，2017-03-22.

[2]财政部.2016年政府采购工作大事记[EB/OL].[2016-12-27].http://www.instrument.com.cn/news/20161228/209982.shtml.

[3]宋笛.创投再见春天？3.6万亿政府引导基金点爆投资圈[N/OL].[2017-02-25].经济观察网，http://money.163.com/17/0225/13/CE4GPTOO002581PP.html.

[4]财政部.中央财政加大对中小企业金融服务支持力度[EB/OL].[2014-06-06].http://www.smesc.gov.cn/news/show.php?itemid=232881.

[5]中国农业银行.中国农业银行2015年小微企业金融服务报告[EB/OL].[2015-06-02].http://www.95599.cn/cn/AboutABC/CSR/xwqyjrfwbg/.

[6]谢平，邹传伟.互联网金融模式研究[J].金融研究，2012(12)：11-21.

[7]潘永明，刘曼.基于互联网金融的中小企业融资模式创新[J].商业经济研究，2015(5)：98-99.

[8]王慧梅.打造居民家门口的“私人银行”——2015年社区银行客户调查报告[J].中国银行业，2015(3)：108-111.