新型多元主体互动情景下的城市社区精准化治理——以大连市为例

曹煜玲

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

近年来，我国各层级的城市政府通过城市社区的治理创新协调推进“四个全面”战略的布局，努力实现城市治理体系和治理能力现代化。城市社区是城市社会的重要组成部分，是与每个人的生活息息相关的社会单元。城市社区的治理创新成为了我国城市社会治理链条上的关键环节[1]。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，城市社区治理方式的不断创新将发挥重要作用。

我国城市社区治理思维和模式的变革路径是沿着“社区管理—社区治理—社区精细化治理—社区精准化治理”的轨迹进行着变革。其中，城市社区治理的主体也由单一主体转变为多元化的主体，已经形成了由网络化的多元主体共同参与的城市社区治理结构。

随着我国城市社区治理理念的不断转变，城市社区治理的方式也在发生着变化。城市社区治理的主体不仅仅是政府、社区、社会组织，而且企业、社会团体、高等院校以及其他驻社区的单位等都成为城市社区治理的主体，形成了一种新型的多元主体互动情景[2]，服务于社区的治理和社区居民的多样化需求。与此同时，城市社区的治理和服务体系也开始实施以社区为基础、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑的“三社联动”机制，其目的是进一步创新城市社区治理，整合各种社区资源，有效解决社区居民的公共服务需求,在提高城市治理水平、获得最大化社会效益的同时，实现城市社区的精准化治理和精准化服务。

1 新型多元主体互动情景下城市社区治理绩效及存在问题的分析

在城市社区的治理过程中虽然有各自的特点和具体的做法，但是，分析具有代表性的城市社区治理的“镜像”，仍然可以“透视”和概览我国城市社区在新型多元主体互动情景下的治理绩效及其存在的主要问题。为此，本文以我国副省级的计划单列市大连为样本进行分析。

1.1 城市社区治理绩效

1.1.1 城市社区治理体系日益精细化

城市社区精细化治理所强调的是以精细为基准的专业化治理方式与低成本的结合，以达到治理效果的精细化、人性化、优质化[3]。在精细化的社会治理过程中对治理工具的专业性和科学性提出了更高的要求，也体现了灵活适用的价值导向。

在城市社区治理创新过程中，大连市以提升政府服务效能、全方位服务于民众生活、满足民众多样化需求、实现社会精细化治理为目标，不断完善具体化和项目化的社会治理模式，尤其在创新城市社区治理方式方面取得了许多成效。2011年12月，“大连民意网”开始运行，市民通过该网络平台可以向100多个政府部门提出建议或进行投诉，相关部门在第一时间为民排忧解难，由此在大连市政府部门与民众之间建立了顺畅的沟通渠道。“帮万家”为民服务项目创办于2007年，近年来在政府的支持下有了进一步的成效，创立了以5大服务管理平台为依托的“政府主导、市场运作、社会参与”的新型服务体制。创建了三级联动的工作机制、一体化的联席处理体系、社会网络工作末端、固定化的公民听证议事模式、标准化的社会服务组织、全面社会参与形式为支撑的365工作体系。通过转变治理模式和服务理念、变革管理职能、最大化利用各种资源、全程监管基层社会治理，以“满足民众需要，让民众称心”为工作理念，为社区居民提供不间断的“全天候、全方位、全覆盖”的服务。365工作体系作为基层政府为社区居民服务的重点项目，其精细化和专业化程度在不断提升。2014-2016年，以精细化社会治理创新为目标，365工作体系也在逐步调整和变革。2014年，成立了“365外来务工人员综合服务中心”，整合了市人力资源和社会保障局、妇联、总工会、教育局、共青团、慈善总会等多方面的资源，能够向外来务工人员免费提供就业对接、技能培训、社会救助、法律援助、未成年人服务等十多项一站式的服务。该中心的建立开创了我国免费为城市外来务工人员提供基本公共服务的先河。同一时期建立的“365社会组织服务园”和“365社区家园”，成为了辽宁省第一家以精准化基层社会服务为宗旨的专业社会组织培育中心。

1.1.2 多元主体共同参与城市社区网络治理

随着社会的多样化发展，大连市的城市社区治理主体也逐步实现了多元化，由街道办事处、社区居民委员会、社区内的企事业单位、各种志愿组织和慈善组织、中介组织、物业公司、社区居民等形成了城市社区的治理网络。2012年就已经投入运行的365工作体系，破除了原有的公共资源利用与整合的壁垒，通过实施资源活化机制，充分利用社会、政务、公益、市场、互助5种资源，实现了公共资源可持续提供与政府向社会购买的双轨制，建立了以区委区政府、市政府职能部门、公共事业单位为主体的联席制的一体化处理体系，最大程度地挖掘第三部门和非营利组织的潜在能力。2014-2016年，主动排查发现并解决问题30000多件，累计上报民情日志40000多篇，受理网格事件6000多例，办结率达97%。“365社会组织服务园”已吸引了20多家慈善类、公益类的社会组织参与。2016年，进一步实施了200多个惠及全区以社会组织为主体的公共服务项目。依托365社会治理综合服务平台，政府向社会购买公共服务，充分发挥了社会组织在社区治理和提供多样化的社区公共服务中的效用与价值。

1.1.3 大数据的挖掘和运用促进了城市社区治理创新

在我国城市社会转型和发展过程中，民众的需求日益多元化，由各种利益矛盾引发的社会冲突事件也时有发生，传统的社区服务和矛盾冲突管理方式呈现出了高成本、低效能的局面[4]。因此，如何提升城市社区服务和社区治理的效能成为了当前非常紧迫的现实课题。令人欣慰的是，大数据技术的运用为创新城市社区治理提供了新的契机。笔者以大连市中山区港湾社区为例，印证大数据资源在城市社区治理中的效能。

大连市港湾社区依托大数据技术逐步建立起了由基础数据、公共服务数据和政务管理数据构成的社区信息服务平台，在不断丰富数据的基础上实现了数据的精细化。通过对数据库中的信息进行分析和挖掘，了解社区居民对各类社区服务的需求，进而制定出符合实际情况和富有效率的行动方案，满足社区居民的各种需求。例如，在退休人员管理过程中，居住在社区的退休人员可以随时在网络平台上查找自己退休后的相关情况、进行退休年审等。为了满足社区居民养老服务需求，建立了社区养老服务照料中心和社区养老服务信息平台，通过综合分析网络信息平台中搜集到的社区居民的收入水平和消费水平以及社区内老年人的健康状况等数据，可以及时了解老年人的整体情况，对老年人的疾病进行监控和预防，并且通过社区的信息呼叫平台及时感知老年人的服务需求，及时联系各类养老服务供给商，为老年人提供不同类型的、精细化的养老服务，在老年人经济条件允许的范围内尽可能地满足其养老服务需求。

社区服务信息平台的建立，不仅有助于降低基层政府的行政管理成本，实现基层政务的公开透明，而且还有利于提高政府部门的服务效率和服务质量，提高社区精细化的服务能力和管理能力，从而构建起“重参与、全方位、多样化”的城市社区服务体系，切实保障社区居民的各项权益。

1.1.4 政府购买公共服务提升了城市社区治理的精准化水平

大连市注重发挥市场机制的作用，把原先由政府直接组织和提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序交由具备资质和条件的社会组织、企业和其他组织机构等社会力量承担，并由政府根据签署的合同约定向这些组织支付相应的费用。

2016年，大连市在社会福利、社会救助、优抚安置、社区建设和社会事务等领域向全市的社会组织征集社会工作服务项目，通过多渠道宣传和严格的评审程序等环节开展公益创投活动。大连市通过政府购买服务的方式投入财政资金扶持社区的专业服务队，开展旨在满足多元化公共服务需求的社会组织服务。对社会服务类、公益慈善类、行业协会类的服务项目进行扶持，丰富了社会组织开展的服务项目内容，发挥了其在城市社区治理和公共服务中的重要作用。依托服务类社会组织为社区居民提供多方面的服务，政府注入资金培育和发展在社区开展各种服务活动的社会组织，建成了广覆盖的养老服务中心、社区公共服务社、爱心超市等，进一步优化了城市社区的基本公共服务网络。

1.2 城市社区治理存在的主要问题

1.2.1 城市社区治理的行政化倾向依然明显

在城市社区治理过程中，通常都是由社区组织代行管理职能，社区组织的角色逐渐过渡为带有行政倾向的“政府组织”，呈现出了比较明显的行政化色彩。之所以出现这种现象，是由于基层政府与社区是紧密相依、相互依赖的。政府需要依靠社区组织实现城市社区治理与属地化控制，社区组织需要依赖政府获取合法性与权威性，使城市社区治理呈现出明显的行政化倾向。

1.2.2 社会组织时常处于“缺场”状态

截至2016年底，已有近1.4万个社会组织在大连市登记备案，其中，活跃在社区中的社会组织约8800个。与此同时，大连市还创建了从市级到基层社区的社会组织培育中心，充分发挥第三部门在城市社区治理中的功能，形成了“财政支持、社会管理、专业指导、三方受益”的社会组织运作模式。然而，社会组织的效用水平与城市社区精准化治理的需求还有较大的差距。虽然政府出台了有利于社会组织培育和发展的公共政策，但仍然不能够满足各种类型社会组织成长的需要；虽然许多社会组织参与到了城市社区的治理过程中，但由于其自身的原因以及种种限制，在需要社会组织发挥作用时经常处于“缺场”或“失语”状态，也导致了城市社区治理模式的单一化现象。

1.2.3 社区公共服务体系有待进一步完善

大连市在城市社区治理过程中虽然建立了多元化的公共服务体系，但是，从实现精准化城市社区治理的视角看，仍然需要进一步完善公共服务体系。目前存在的主要问题是：城市社区公共服务资金短缺、社会资本融合不畅；公共产品供给失衡，资源共享存在一时难以解决的问题；从整体上看，各种民间组织、志愿组织、社区居民的参与意识还比较薄弱，城市社区治理的参与度比较低；已经建立的公共服务平台尚处于“各自为政”的状态。

1.2.4 城市社区治理的运行机制需要进一步健全

目前，大连市在城市社区治理运行机制方面还存在一些不足，主要体现为：政府在公共服务设施建设中的“缺位”和某些本应由市场机制解决的问题的“越位”现象没有得到彻底扭转；由于权益保障机制不健全，导致了社会志愿组织和志愿人员数量少、志愿服务可持续发展能力弱、服务质量不高、服务领域窄等问题；伴随着城市经济增长和社会发展，城市社区的结构也在不断分化，出现了由城市居民日益变化的需求引发多元的利益诉求的现象，但群众反映利益诉求的渠道在某些地方和某些领域仍然不畅，也没有健全相关的利益协调机制；城市社区治理的绩效评估仍然是短板，绩效评估指标体系有待进一步科学化和专业化。例如，在城市外来务工人员集聚区域缺少一些基本公共服务的供给，与城市居民所享受的公共服务相比存在一定的差距，外来务工人员的社会参与处于边缘状态，当他们需要相应的服务时往往是向老乡、亲朋好友求助，而不是向政府或社会组织寻求帮助。对包括外来务工人员在内的流动人口的治理，重点应该聚焦于提供各种服务和维持社会稳定，而不应当是管制与防范。

2 新型多元主体互动情境下城市社区精准化治理的基本路径

城市社区是国家集中治理和各种民间力量参与社会治理的交汇处。在现实的社会发展过程中，各种公共服务、社会矛盾与治理问题等不断向基层社会转移和聚集，使得城市社区成为城市社会治理的前沿。“精准化治理”是一种民众导向的社会治理视角，其体制特征是政治引导、多元主体参与、上下协作、基层活跃[5]。为了进一步提升城市社区精准化治理水平，需要不断创新和拓展城市社区治理的路径。

2.1 在强化政治引导的基础上鼓励多元主体参与

在我国城市社区治理过程中虽然强调多元主体的参与，但是，党和政府在城市社区治理进程中发挥着重要的作用，承担着主要的责任。在城市社区治理过程中，要在进一步转变政府职能的同时，强化基层党建工作，构建党建引领城市社区治理的新格局，推进多元化社会主体共治，创建“同责共为”的现代社区治理模式，创新城市社区的治理方式，保证城市社区治理过程中政府的主动权。

为确保全面实施社区、社会组织、社工“三社联动”机制，并使“三社联动”机制成为我国城市社区精准化治理的“新常态”，应当进一步建立和完善社会化的参与平台，使社区服务“社会化”，努力拓展社会化的参与空间。加大政府对社会组织的培育力度，着力发展各类服务组织、公益组织、行业协会、民办非企业单位等基层社会组织。建立并不断完善社会组织人才培养与使用体系，设计社会组织人员培养与培训计划，实施专业“社工人才”培育计划，从劳动关系、人事管理以及社会保障层面为社会组织人员提供全方位的服务。通过一系列举措实现城市社区治理主体之间关系的多元化与精细化。

2.2 整合社会治理资源实现统筹联动

建立和完善城市居民综合服务管理工作体系，应当统筹设计、整合资源、提高标准、建立统一的为民服务网络，搭建为民服务平台。在给城市社区工作人员进一步“减负”的同时，做好社区资源的整合工作，通过建立和完善项目库，鼓励和支持企业积极参与公益创投活动，精准而有效地解决社区居民多样化的服务需求。要在充分调研论证的基础上突破现有公共服务平台“各自为政”的局面，在全面遴选和整合公共服务资源的基础上建立“市民综合服务中心”，将工作人员、事件受理和服务项目集中在一起，最大限度地方便社区居民。进一步健全城市行政管辖范围内由多层级构成的工作体系，将各种存在于基层的服务中心与市级的“市民综合服务中心”相衔接，实现公共资源的优化配置和统筹联动。

从城市的实际情况出发，尽快建立各种矛盾纠纷调解中心。在城市社区治理过程中，能否解决好存在于社区的各种矛盾和纠纷，关系到城市社区精准化治理的水平。为此，应当在各基层组织建立针对城市居民诉求的调解对接中心，在市级层面和各区市县分别建立医疗纠纷调解中心，在建立市级物业管理纠纷调解委员会的基础上，在各个基层组织建立物业管理纠纷调解中心，从而使与城市社区居民生活密切相关的养老、医疗、物业管理、民商事物等矛盾纠纷发生之后能够迅速找到更专业化、更有针对性的解决途径，确保矛盾纠纷得到及时有效的化解。

2.3 培育城市社区治理的“自治基因”

从本质上讲，城市社区属于自治性组织[6]。然而，在我国的现实国情条件下，城市社区又不可能实现完全的自治。在党和政府的引导下，在相关政策的大力扶持下，城市社区应当充分发挥其应有的作用。因此，为实现城市社区的精准化治理，应当不断缩小政府与公民、政府与社会之间的距离，探索建立“政府—社会”“政府—社区”的新型互动机制。

从我国城市社区治理的实际出发，厘清政府的“行政权力”与社区的“自治权利”的界限，明确界定政府与社区的权责边界，真正改变政府对自治组织行政命令或者行政干预的传统做法。进一步改革行政管理体制，进行服务型政府管理流程再造，从城市到农村实行限权与放权的行政改革。深入推进城市社区和农村居民委员会的改革，着力发挥城市社区组织的自治功能，对城市社区的公共资源进行优化配置，完善多元主体参与的城市社区治理体系。随着城市经济的发展和市民整体素质的提升，努力为社区居民提供一个公平公正的社会环境，渲染城市社区自我治理、自我服务的政策氛围。疏通社区居民表达意愿的通道，进一步完善民情诉求机制。

2.4 建立现代信息技术、大数据与城市社区治理创新的互促机制

随着我国“互联网+”行动计划的实施，各级政府应当充分认识“互联网+”对城市社区治理带来的机遇和挑战，应当主动适应“互联网+”这一新型的社会和政治生态环境，更新公共治理的思维观念。为此，应当结合各个城市的实际，构建网络信息技术对政府职责调整的催化机制。在城市社区治理过程中，政府应提升保障网络安全的能力和稳定网络秩序的能力，提升监控公共服务平台上所有参与方、所有系统和功能以及所有信息的信用、质量和绩效的能力。通过网络信息技术推进城市社区治理的智能化和便捷化，并在可能的情况下不断提高公共信息资源的共享水平。随着大数据时代的来临，城市社区治理也迎来了进一步变革的重要契机[7]。社会生活的数字化使得社区中每个人的行为方式都可以用数据的形式记录和处理，这些数据通过技术上的处理，可以快速实现对群体和个体行为方式的分类和精准定位，从而实现服务对象的进一步细化，使城市社区治理过程中的服务内容和服务对象更加精确。以大数据技术的运用为依托，还能够推进城市社区治理决策的科学化水平。借助互联网技术，创新城市社区治理模式、深化体制机制改革、形成“小网格、大治理、大服务”模式，实现通过“智能网格”助力城市社区治理的精准化。

2.5 基于建立的城市社区治理标准进行治理绩效考核

城市社区治理的效果如何，城市社区精准化治理达到了什么水平，城市社区治理是否在不断创新与发展，这些都需要通过建立城市社区治理水平的评价指标体系来加以综合评判。因此，应当从城市社区治理的现实出发，在借鉴国内外有益经验的基础上探索建立城市社区的治理标准，推进城市社区治理绩效的动态化管理。要以强化城市社区治理绩效考核为导向，实现管理成本精细化和城市社区治理结果优化的结合，通过回应性考核体系的建立，提升政府对公众诉求的回应能力。

以绩效考核为杠杆，逐步将城市社区精准化治理的重点转变为民生建设，规范制度安排，避免“即兴式”的治理举措。要通过建立立体化的城市社区治理绩效评价体系，为城市社区治理的精准化提供规范化的执行框架。

参考文献：

[1] 刘小军. 提高基层社会治理能力因应之策[N]. 学习时报，2016-07-28(5).

[2] 同春芬，李雅丹. 城市基层社会治理的新型多元互动模式研究[J]. 中共青岛市委党校 青岛行政学院学报，2016(3)：44-49.

[3] 蒋源. 从粗放式管理到精细化治理：社会治理转型的机制性转换[J]. 云南社会科学，2015(5)：6-11.

[4] 李胜.大数据时代的国家社会管理现代化：模式变革与战略应对[J].广西社会科学，2016(1)：153-158.

[5] 王阳. 从“精细化管理”到“精准化治理”：以上海市社会治理改革方案为例[J]. 新视野，2016(1)：54-60.

[6] 隋玉杰. 城市社区治理结构：三种理论视角的探讨[J]. 探索，2014(4)：131-134.

[7] 朱琳，万远英，戴小文. 大数据时代的城市社区治理创新研究[J]. 长白学刊，2017(6)：118-124.