供给侧改革背景下房票安置模式在棚户区改造中的应用研究——以安庆市为例

王黎明

(安徽省安庆市住房和城乡建设委员会 安徽 安庆246003)

关键字：棚户区改造；房票安置；安庆市

0 引言

随着城镇化率超过50%，我国开始步入城市型社会。党的十八大将推进“以人为核心”的新型城镇化作为保持经济持续健康发展和推进社会经济转型的必经之路，推动城市发展由“城市扩张”转向“城市更新”。城市更新面临的首要问题是如何有效化解城市物质空间贫富二元分化的问题，核心在于改造城镇贫困居住空间，其中，最具代表性的就是棚户区改造，棚户区改造对于改善居民居住条件、盘活存量土地、优化城市用地结构、实现城市有机更新发挥了重要作用[1-2]。

我国的棚户区改造大致经历了三个阶段:2004—2008年的起步阶段，以东北的资源枯竭型城市为重点；2008年开始的有序推进阶段，国务院将各类棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，拉开了全国棚改大幕；2013年及以后的全面拓展实施阶段，国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，后又陆续发文对棚户改造实物安置工作提出具体要求，同时将棚户区改造的实施范围从国有土地扩大到集体建设用地[3]。随着棚户区改造工作的开展和推进，近年来国内学术界围绕棚户区改造模式展开了相应的研究。倪鹏飞等对辽宁省棚户区改造的内部空间再造模式进行了研究，认为棚户区改造应实施整体分散与局部集中相结合的模式，打破贫困集聚的空间结构[4]。殷光伟对济南市棚户区改造中实施的政府主导与市场结合的运作模式进行了经验总结，认为应发挥政府的主导作用[5]。井渌等通过对徐州市矿务集团所属矿区的棚户区进行调研，提出了适合矿业城市可持续发展的棚户区改造模式[6]。张道航对我国自2008年以来实施棚户区改造所形成的阜新模式、长沙模式和哈尔滨模式进行了系统总结和对比分析，研究认为这三种模式可以为棚户区改造实践提供有益借鉴[3]。卜鹏飞等总结了辽宁省棚户区改造模式的成功经验，认为采取政府主导加市场运作的融资模式和拆迁方式有效地推动了棚改的顺利完成[7]。高广春研究了辽宁棚户区改造中的融资模式，为解决我国棚户区改造融资难问题提供了有益借鉴[8]。刘通研究认为随着我国住房需求形势的变化，应改变传统的集中拆迁和集中安置的棚户区改造模式，探索实施“有序拆迁—货币补偿—自主选房”的新模式，给予棚户区居民有较多的自主选择权，以促进城市人口流动、消化城市过剩住房[9]。许五军对赣州历史城区棚户区改造模式进行了研究，认为历史城区棚户区改造须创新安置模式，统筹功能布局，满足原居民个性化住房需求，坚持补偿市场化、安置人性化的原则，实施“货币补偿+住房安置”的路径[10]。

2015年，中央经济工作会议提出将供给侧结构性改革作为经济工作的主线，以适应我国经济发展新常态的要求。化解房地产库存是推进供给侧结构性改革的重要内容，也是新常态下清除过剩产能的重要措施。2016年，国务院相关部门提出通过棚改货币化安置化解商品房库存，满足棚改居民的多样化安置需求。同年6月，安徽省出台相关文件，明确要求提高棚改货币化安置比例，满足新市民的多样化住房需求。在上述有关政策背景下，房票安置作为棚户区改造工作中一项创新性市场化路径，被部分城市成功应用于实践。安庆市人民政府于2015年9月印发了《安庆市市区房屋征收房票安置办法（试行）》并于2017年3月进行了修订。迄今为止有关房票安置模式的研究相对较少，现有相关论文主要是围绕铜陵市[11]、台州市[12]、肇庆市[13]等少数城市实施情况进行的独立的经验介绍和政策探讨，尚缺乏对房票产生机理、运作机制、运行过程中的制约因素等的深入探讨。鉴于此，本文在供给侧结构性改革背景下，通过对安庆市棚户区改造历程进行回顾，结合如何有效消化商品住房库存，总结分析安庆市棚户区改造的房票安置模式，并提出相关政策建议，从而为安庆市乃至其他地区开展棚户区改造、消化商品住房库存及支持居民不同层次的住房需求、促进房地产市场平稳健康发展提供借鉴和参考。

1 安庆市棚户区改造历程梳理

安庆市作为建城近800余年的安徽省历史最悠久的城市之一，近年来，城市快速发展，城乡面貌日新月异，城市人居环境明显改善，但安庆市在城市发展过程中不可避免地遗留了大量亟待改造的棚户区。棚户区改造已经成为棚户区居民实现“出棚进楼”梦想的惠民工程。为加快解决棚户区群众的住房难问题，助推经济社会持续健康发展和民生不断改善，安庆市将棚户区改造作为该市“十三五”规划的一项重要任务，编制和实施了《安庆市2014—2017年棚户区改造规划》，确定了806万m2的棚户区改造任务和到2020年基本完成城区棚户区改造工作的目标，提出要发挥棚户区改造带动城市大建设、大发展的引领作用，把解决群众诉求作为工作出发点，以改善低收入家庭居住条件为目标，按照城市出入口形象提升、集中连片城中村改造、城市大建设配套、D级危房、历史文化名城保护、项目资金平衡和群众反映强烈的七条原则进行项目编报，分批分期地按照轻重缓急逐步实施棚户区改造，并取得了良好的阶段性成效。

为避免改造过程受到相关利益方逐利行为的操纵，2015年以前安庆市主要依靠政府建设安置房实现对棚户区改造居民进行安置。随着实物安置带来的一系列矛盾逐步凸显，2015年以后货币化安置逐渐占据主导地位。它既有效地改善了棚户区居民的家庭居住条件，又有力地推动了城市建设与发展，改观了城市面貌，同时也消化了新建商住房库存量，使新建商品住房去库存周期由实施21个月缩短至6个月（安庆市房地产市场管理处统计数据），为安庆市房地产市场健康平稳发展和经济社会发展做出了重要的贡献。

2 基于房票安置的安庆市棚户区改造模式

2.1 房票安置模式的产生

2.1.1 传统的住房实物安置模式：棚户区改造进入恶性循环

实物安置模式具有见效快的优势，但随着项目的推行，弊端也逐渐显现，存在前期摸底不充分、开工手续不完善、征地拆迁进度慢、安置住宅小区规划选址众口难调、项目建设周期长和融资难度大、后续资金存在缺口等诸多问题[14]，加之项目配套设施不完善，随之带来了各利益主体与政府之间的纠纷等系列社会问题。以安庆市为例，这一矛盾集中在2015年显现出来，2014年棚户区改造完成19 193套建设，后因无法持续按时完成建设，2015年下降到15 541套（图1）。当年底安庆市棚户区改造安置房的竣工率仅为24.05%，分配率仅为12.85%，导致“人等房”的棚户区改造安置难、安置慢等现象较为普遍，加上部分已分配入住的棚户区改造实物安置小区多为独立集中建设，因规划选址不佳、建设质量不高，各项配套服务设施不全，物业管理资金欠缺，形成了一定程度的居住空间分异格局，进而影响了后续棚户区改造工作的顺利推进，直接造成棚户区改造工作进入了一种恶性循环。

图1 安庆市2013-2017年棚户区改造完成情况

2.1.2 房票安置模式：化解房地产去库存背景下的创新之举

统计数据显示，截至到2015年底，安庆市主城区仍然有近1000万 m2的棚户区，存在较大的改造压力。截止到同年10月底，按照传统的实物新建棚户区改造安置方式，安庆市仅完成了年度任务的37.12%。与此同时安庆市房地产市场存量商品住房184万 m2，去化周期达21个月。当年中央经济工作会议提出推进供给侧结构性改革、化解房地产库存要求。然而，要实施成功的供给侧改革，就是要对准存在明显供给抑制政策，着力破除供给抑制政策，使大量有效需求得不到释放的领域得以释放[15]。安庆市瞄准棚户区改造实物安置这一抑制广大棚户区居民住房需求的政策，充分利用国家政策机遇，将推进供给侧结构性改革与改善民生有机统一起来，把棚户区改造工作作为房地产去库存的重要举措，计划用三年时间，通过棚户区改造和老旧小区整治工作，改善棚户区居民的生活环境和居住条件。当年底，安庆市进一步完善了货币化补偿安置政策，全面实行棚户区改造房票安置制度，正式启动了棚户区改造实行“先安置、后拆迁”的房票安置模式，用时一个月时间，就完成了6129套，49.9万 m2的棚户区改造安置工作，占年度任务的62.88%。

2.2 房票安置模式运作机制

房屋征收安置补偿政策是棚户区改造的核心内容之一，它关系到改造成本和资金平衡、房地产市场与城市建设的联动效应、棚户区改造人口的重新布局以及由此引发的各种社会矛盾。在国家关于棚户区改造安置补偿鼓励货币安置为主的背景下，为进一步促进棚户区改造市场化安置，完善房屋征收安置方式，更好地改善居民住房条件，2015年9月，安庆市依据安庆市市区国有土地和集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法，制定了《安庆市市区房屋征收房票安置办法（试行）》。该办法将房票界定为征收人给被征收人开具的购买安置房屋的资金凭证，其实质是货币化安置，只是这种货币化安置是比照原地或者就近建设安置房实行产权调换的政策，将应安置的房屋转化为货币。房票可在市区所有参与房票结算的房地产开发企业处购买商品住房。具体运作程序是:第一，棚改户与征收人签订房屋征收补偿安置协议并确认房票文本；第二，棚改户在约定时间内搬迁，领取搬迁证明和房票；第三，棚改户自主选择商品住房，持房票、征收补偿协议与房地产开发企业签订商品房买卖合同；最后，由房地产开发企业与征收人办理房票结算相关业务（图2）。初期，房票安置适用范围仅限于市区的棚户区改造及园区建设、土地收储、城市基础设施建设等项目。鉴于房票安置方式对房地产市场的强刺激，一定程度上造成了安置房源紧张、房价上涨过快、区域性矛盾突出等问题。为进一步解决上述问题，完善房屋征收安置方式，2017年3月，安庆市修订出台了新的《安庆市市区房屋征收房票安置办法》，通过将二手住房纳入房票安置范围，增加了房源供应，缓解房源紧缺，优化了房源结构，增加了房票安置户购房的选择余地。

房票安置模式得以有效运转来自于其高效的“定价机制”设计。房票票面价格的确定充分考虑到房地产是一种集合多种要素的特殊产品，其价格形成受到结构特性（如面积、楼层、结构等）、区位特性（如与公共交通、公共服务设施距离等）和邻里环境特性（如小区环境质量、居民经济水平等）等因素的影响[16]。房票票面价格由应安置面积价款、原房屋装修补偿及附属物补偿费和政策规定的补助、搬迁费两部分等构成。其中，政策规定的相关费用和征收的房屋面积依据国有土地和集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法执行。征收房屋的面积的价格由房地产评估机构采取房地产价格评估中通用的市场比较法评估获得。由此得出的房票票面价格在客观合理的比准价格基础上最大程度让利于民。房票价值的最终实现有赖于交易环节相关政策保障:（1）安庆市出台了《安庆市市区房屋征收房票安置办法》，规定了房票的有效使用期为6个月；（2）结合城市总体规划，通过房票安置的政策工具，充分利用房票金额的3%价格优惠奖励手段的引导作用，鼓励棚改居民使用房票购买政府支持发展区域的商品房，以实现城市的精明增长。（3）制定房票安置三方监管协议，将参与房票安置的开发企业和项目纳入专项监管。

图2 房票安置政策流程图

2.3 房票安置模式的实施成效

根据安庆市棚户区改造办公室2015年度棚改工作报告，截止当年12月份，累计共有34家房地产开发企业、36个项目参与房票安置，通过房票成交商品住房10365套，房票安置率近90%，总面积达115.68万m2，占市区2015年12月份以来累计销售商品住房面积的近44%，为消化商品住房库存贡献了三分之一的份额。通过建立以房票安置为主体的棚改安置模式，打通了保障住房与商品房转换通道，使市区商品房库存得到消化，同时也有效解决了拆迁还建房配套设施不齐全、后期服务跟不上等问题，实现了群众、政府、房企和社会的多方共赢，在促进棚户区居民的社会认同感、满足棚户区居民多样化的住房需求、消化商品住房库存、保证房源和居住环境质量及整合城市社会资源等诸多方面均取得了明显成效。

2.3.1 促进了棚户区居民的社会认同感

根据安庆市2016年度棚改计划编制组的摸底结果，2016年棚户区改造对象中有63%的低收入群体，其住房支付能力弱，依靠自己的力量无法改变自身恶劣的居住条件。棚户区改造成为其改善居住条件的重要推动因素。通过棚改房票安置，长期生活在没有配套设施、周围环境脏乱的棚户区内的居民的居住条件得到改善，实现了从“忧居”到“有居”再到“优居”的三步式跨越。同时，居住弱势群体优先在由社会资本与政府方出资代表组建的市本级公租房ppp运维项目公司中获得工作岗位，真正让棚户区改造对象分享到了城市建设的成果，在生活方式和习惯上积极融入了现代城市生活，提升了他们的社会认同感和自信心，弱化了城市社会分层，推动了社会融合。根据安庆市棚户区改造工作指挥部办公室委托安徽民力工程咨询有限公司编制的《安庆市2018年棚户区改造项目可行性研究报告》，对130名参与2016年棚户区改造的棚户区居民进行了满意度问卷调查。问卷分析显示，对房票安置政策措施落实情况，表示“满意”的占52.9%，表示“基本满意”的占29.1%，合计为82%；其中集中连片城中村、老城区棚户区居民的合计比重分别达87.7%、77.3%（图3）。总体而言，集体土地上的被征收户对房票的支持程度要高于国有土地上的被征收户。基于上述房票安置取得的积极效应，既往棚户区改造工作中的“钉子户”和“逆垄断”现象、暴力拆迁等社会不稳定因素等得到根治，棚户区改造成本有效降低。新的《安庆市市区房屋征收房票安置办法》将房票安置政策从棚户区改造项目拓展到了园区建设、土地收储、城市基础设施建设等项目。

图 3 房票安置居民满意度抽样调查

2.3.2 满足了棚改居民多样化的住房需求

通过房票安置，一方面被征迁户待安置的时间得以有效缩短。被拆迁的棚户区群众凭“房票”即可到全市各楼盘选房，解决了传统还建房建设过慢、棚户区群众分房过慢的“两慢”问题，实现了快速安置，避免了给棚户区群众的工作生活带来的不便和可能会产生的较高的过渡费用，变“人等房”为“房等人”；同时避免了棚户区群众拆迁后因集中安置而引发的群体性问题和稳定风险。另一方面改善棚户区居民的生活条件的同时，满足棚户区群众多样化、差异化的安置需求。与传统实物安置住房建设标准低（建筑面积及生活设施），公共服务配套设施便利度差相比，房票安置让棚户区群众拆迁后可根据自身征收补偿状况和实际经济条件，按照自身对住宅构成要素（地段、面积、服务设施、邻里环境等）的需求偏好差异，选择不同商品住房。既可就近入住，也可舍近求远，既可入住普通小区，也可入住档次较高小区，化解了传统的棚改中的老大难问题，避免了棚改中的不和谐因素。

2.3.3 消化了商品住房库存

从房地产市场层面来看，减库存是当前中小城市房地产市场的主旋律。货币化补偿和市场化安置措施的组合，有效沟通了房地产市场供需双方，促进了商品房去库存。在安庆市棚户区改造中，房票作为征收人给予被征收人购买安置房屋的资金凭证，其使用价值与房产市场价格相吻合，六个月有效使用期限的政策设计，为房地产市场释放了购买力。此举对楼市拉动效应明显，以安庆碧桂园公司为例，在2015年12月份安庆市启动棚改房票安置的当月，该公司商品住房销售量中，“房票”购房占60%，总销售额达2亿元，最高销售量达80套/天。增销量、去库存成效十分明显，有效消化了商品住房库存。为保障房地产市场的健康发展，安庆市住建、国土部门和参与房票安置的房地产企业签订了三方监管协议，协议中明确参与房票结算的房地产开发企业12个月内不得擅自提高备案价格，保持房源价格折扣率稳定。根据安庆市房地产市场处发布的《2016年房地产市场研究报告》，2016年4月份，安庆市主城区商品住房在实施房票安置后去化周期回落到8.8个月，较2015年底减少12.2个月，仅用4个月时间，就让商品住房走出库存较高状态，步入合理化区间。截至2016年11月底，已累计办理房票购房合同网上备案9486套（总面积106.23万m2，合同金额52.95亿元），为城区消化商品住房库存贡献了三分之一的份额。安庆市棚户区改造房票安置模式通过与房地产开发企业自身的去库存有机联动，促进了房地产市场平稳健康发展。

2.3.4 优化了房源和居住环境质量

作为货币化安置的一种形式，房票安置通过将住房保障与市场运行有效结合，顺应了居住地产新常态，在保障低收入家庭居住权利的同时，还推动了新房和二手房两个市场的发展[17]。从长期来看，房票安置推动了整个住宅市场租金的提高，开发商新建高端住宅利润空间增大，由此吸引了更多高端房企的进入，同时通过优化土地供应结构，增加公共服务设施用地，打造精品楼盘，提高了房屋质量，改善了住房供给结构。另外，由于租金提高和住宅过滤加快，降低了低收入家庭安置后的退出率，提高了各阶层的住宅水平，使二手房市场得到快速发展。此举避免了传统的棚户区群众进入安置小区后的管理难问题，有利于物业管理、社会管理和文明创建，彻底解决了棚户区被拆迁群众刚刚摆脱了“脏乱差”，又步入了安置房这一“城中村”的突出问题。同时，安庆市结合滨江城市的市情，创造性的将棚户区改造与城市内河生态整治有机结合，拆除长江沿线1 km范围内的城中村和散乱污企业约4200套、50万 m2，拆除地块房屋建筑后，长江沿岸整体风貌得到明显改善，城市自然环境和防汛排涝能力得到增强，为打造水清岸绿的滨江现代化城区奠定了基础。

2.3.5 节约了建设用地指标

根据2016年6月安徽省人民政府出台的《安徽省扎实推进供给侧结构性改革实施方案》，该方案明确提出要“有序调控房地产用地供应、分类确定土地供应规模”、“提高棚户区改造货币安置比例，对在售商品住房消化周期超过2年的，原则上不再安排新建棚改安置住房”。从安庆市政府层面来看，在推进供给侧结构性改革背景下，房票安置政策带来了房产开发的增值，而房产开发受制于建设用地指标管控。棚改释放了大规模的城中村、城边村等低效存量用地，合理再开发整理出的建设用地指标既能满足指标供给新区建设紧凑型城市，又可以在一定程度上腾出一定量的城市用地指标用于城市公园绿地、立体停车场、必要的公共基础设施等关系城市发展的民生工程中去，节约了土地资源和建设用地指标，实现了“老城做减法，新城做加法”的城市布局调整。

2.4 房票安置模式应用中存在的问题

棚户区改造房票安置工作既是涉及多方利益主体的合约安排，也是一项逐步摸索完善的工作和实施运营颇为复杂的系统工程。安庆市的经验表明，要顺利实施棚户区改造房票安置工作，就必须处理好征收和安置两项工作，而实践中的难点集中在安置方面，主要有以下三个问题:

2.4.1 土地供应时滞效应明显

土地放量是抑制房价上涨最有效的手段。安庆市自2015年底大规模实施棚户区改造，一方面，大量有着住房刚需的被征收户（房票持有者）进入房地产市场，房价被大幅抬高；另一方面，从被征迁的棚户区居民搬迁到政府拆迁形成净地再到最终的土地整理收储通常需要1年左右的时间。国内相关实证研究表明[18]，从土地储备到最终实现房地产市场供应存在着7～8个季度的滞后性。因为没有准确预判棚户区改造带来的大规模的住房需求，安庆市土地收购部门没有及时高效的向土地市场“吐故”来增加土地供应量，以抑制因为大量房票的发放造成的房价上涨甚至商品房供应不足，一定程度上影响了棚户区改造实施的效果。

2.4.2 计划制定的一元决策弊端凸显

棚户区年度改造计划理应是城市近期建设规划、城市住房专项规划和棚户区改造三年计划等各类专项规划的具体落实。而在实践中，由于政府一方负责前期拆迁实施和相关资金筹备，从提出改造到计划制定也就由区级政府摸底上报到市级政府论证实施的封闭式操作，整个过程居民、相关利益主体都被排斥在计划制定决策之外。政府在明确改造项目后，委托第三方机构对拟征收项目进行摸底等程序后进入征收程序，这一过程中一元决策所体现的是政府以经济为导向，被征收户的相关利益诉求如安置问题被忽略。这就为后期安置协议的签订增加了重重阻力。

2.4.3 房票安置制度有待进一步细化

棚户区改造房票安置模式的政策前期主要针对的是一手新建住宅商品房“去库存”实行时间不长，成熟度有待提高，还存在一些亟需解决的问题，如这种安置方式无法解决部分低收入群体小面积住房通过棚改征收在房地产市场上实现房票安置。该政策的适用条件、实施机制（票源、房源管理）、退出机制和保障机制仍有待进一步完善。

3 政策建议

基于对安庆市棚户区改造房票安置模式的经验总结和问题分析，在该市下一步棚户区改造模式探索和完善过程中，应以多元民主理论为政治基础，按照渐进主义公共治理模式[19]，从供给侧出发，着力完善政策框架，细化政策路径的设计，有计划的推行如下的政策调整或改进:

（1）精准把握土地供应节奏，充分发挥其在房票安置中调节作用。充分考虑土地调控措施到对土地市场的供求状况存在一定的时间间隔，做好土地收购与供应计划和棚户区改造计划的衔接。棚户区改造过程中，要适时评估房地产供需现状，加大商品住房土地出让力度，适当划小出让地块面积，吸引开发商参与到区块开发中。督促已取得土地的房地产企业加快开工进度，形成新的商品住房供应，避免出现商品住房库存不足的情况。

（2）优化棚户区改造计划和房票安置房源供给结构。以棚户区改造计划编制为切入点，结合城市发展各专项规划，明确改造重点及先后顺序，既关注“土地-资金”平衡的政府利益，又要兼顾被征收户等相关利益方的私人利益诉求，精准掌握被征收户的职业、收入、居住现状、安置意愿等实际情况，按照先自上而下和自下而上相结合的原则制定棚户区改造计划，特别是要从供给侧出发，加强被征收户与房地产市场主体的衔接。在保持建筑密度和容积率等规划条件不变的前提下，引导房地产开发商适量增加小户型商品房供应，积极推动开发企业采用装配式建筑进行开发建设，鼓励企业按照绿色建筑进行设计建造，推行住宅全装修，满足房票安置群众对高品质住房的需求，以有力的房票安置工作，推动供给侧结构性改革，实现“稳增长、调结构、惠民生、防风险”目标，构建棚户区改造新局面。

（3）进一步完善房票安置政策。一是延长房票的有效使用期和扩大房票安置覆盖面。将房票房源向二手房、廉租房、经济适用房、公租房、门面房等延伸，确保可选房源充裕，确保“以房等人”。二是建立完善的房票价格形成机制。房票价格是保障房票安置顺利推进的重要前提，进一步完善被征收房屋应安置面积价格评估的基本程序，建立评估企业备选库制度，实行三家评估公司“背靠背”地评估，确保房票价格合理。三是紧密结合城市发展规划设计房票安置优惠政策，引导居民向城市增长区迁移，实现城市紧凑集约发展。四是加强房票资金结算、房票贷款担保等相关政策的研究和出台，进一步推动集体土地上房屋征收安置市场化改革，打造房屋征收与商品房供应、住房保障、住房贷款“三通工程”，实现共赢发展。四是搭建“棚户区改造房票安置”管理信息平台。通过信息化手段，建立包含棚改计划管理（棚改项目、被征收户等各方主体信息）、房源管理（进入、退出）、房票结算管理（签发、使用、结算、清算）等子平台，以便在信息系统中跟踪棚户区改造房票安置全过程每一环节，为相关部门施行监督管理提供真实详细的信息。

（4）进一步优化房票安置政策的实施环境。政府相关部门加强对参与房票安置的房地产开发企业的监督管理，督促房地产开发企业落实三方监管协议，落实诚信管理制度和投诉核查制度，探索建立房票购房超市，为房票购房者提供一站式服务，打击相关房地产开发企业捂盘惜售和借机涨价的行为，营造良好的房票安置氛围。

在国内房地产市场出现分化的背景下，通过房票安置模式实施棚户区改造对三四线城市楼市去库存，推动经济供给侧改革，稳定经济增长有着积极的现实意义。本文以安庆近三年实施的棚户区改造房票安置工作经验作为借鉴，在对其产生机理、运作机制、实施成效分析的基础上，剖析了棚户区改造房票安置模式全过程中存在的棚改计划制定一元决策弊端，房票制度的闭合管理和土地供给时序等问题，提出了把控商品房供应节奏、拓宽房票安置适用面、优化房源供给结构等若干政策路径及建议。由于棚户区房票安置工作的复杂性与系统性，还需要从土地市场、房产市场、房地产资金市场、政策管理、金融政策等角度进一步研究，使房票安置工作臻于完善，这将成为下一阶段的工作方向。