中国社会结构性风险防范与治理机制研究

习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一社会主要矛盾的转化深刻揭示了当代中国所要解决的矛盾和应对的风险，不再仅仅与人民日益增长的物质和文化需要相关联，而是要对标人民日益增长的美好生活需要所需解决的结构性矛盾和结构性风险。习近平新时代中国特色社会主义思想中蕴涵了极为丰富的以创新社会治理结构应对结构性风险的重要战略思想，如“五位一体”总体布局，“四个全面”战略布局，“五大发展理念”，总体国家安全观，“稳中求进”总基调等等。这些重要战略思想既是我们破解结构性风险的思想引领，又是推进实践基础上的结构化治理创新的逻辑起点。

所谓社会结构性风险，是指各种社会矛盾和社会问题相互迭加、交叉感染而导致社会风险网状布局、相互牵扯，从而难以落实风险责任主体的责任追究，难以破解风险的状态。从世界风险社会的维度来看，“文明风险的全球化”使世界上所有国家和地区已经结成一个“非自愿的风险共同体”。当代中国正处于“发展起来以后”这一特定历史阶段，也面临着各式各样的社会结构性风险，“如非传统安全威胁风险与传统安全风险相互交叉、同时并存，与国家利益拓展相伴随的国家安全风险”等等。*杨海：《习近平国家安全风险防范思想初探》，《马克思主义研究》2017年第10期，第95页。的确，中国现代化是“压缩的现代化”，西方发达国家的“历时性”风险在当代中国则以“共时性”风险的形式登场。“压缩的现代化”中的“共时性”风险就是一种盘根错节，高度复杂化的社会结构性风险。改革开放尤其是近几年来，中国社会实现了举世瞩目的跨越式发展，发生了翻天覆地的变化。科技进步与实践创新正在全方位地、深刻地改变着国家治理的基本架构、运行方式及其社会效能。这一国家治理结构的转型在推动经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻变革和巨大进步的同时，也相伴而生出一些亟待解决的社会结构性风险问题。“个体的失范、不满意度、相对剥夺感、地位不一致等负面感受”*杨海：《风险社会：批判与超越》，北京：人民出版社，2017年，第245页。相互交织，交叉感染。这些结构性风险不仅仅表现在经济领域，而且还呈现在政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及党的制度建设等各个领域，各个环节。

习近平总书记告诫全党,要时刻准备应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾；习近平总书记在这里所提的“重大风险”不仅仅是指风险的危害性程度之大，所涉范围之广，而且，还包含风险的内在结构极端复杂的深刻意蕴：各种风险在涟漪效应作用下交叉感染，甚有爆发系统性风险的可能；加之全面深化改革背景下各方主体利益诉求呈现出多元化、多样化特征，以至于利益纷争连绵不断——这些情景交互作用，衍生出当代中国特有的社会结构性风险景观。这就要求我们坚决贯彻习近平总书记所提出的“五个不让”思想，即不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险，不让经济风险演化为社会政治风险，不让国际风险演化为国内风险，力图把风险化解在源头。

一、结构性风险在中国社会的主要表现

全面深化改革进入攻坚期与深水期，这一特定历史时期社会分工日益细化，社会各阶层关系日渐复杂，在一定意义上为当下风险防范创造了极为便利的条件。然而，诡异的是，有些风险责任主体却利用社会分工结构与分工体系中的复杂性特点来为自己寻求借口与托辞，进而逃避自己制造的风险责任，导致对风险责任主体的责任追究难以落实，社会结构性风险问题难以破解。笔者认为，当代中国社会结构性风险大致有如下三种表现。

(一)责任主体借改革悖论中的制度漏洞掩盖责任

当代中国正经历着一场深刻的社会变革，这是一种以制度转型为主要形式的变革。制度转型标志着旧有的制度体系逐渐解体，新的制度体系逐步形成。由于新旧制度的接轨不可能那么顺畅，必然会出现新旧制度之间的制度空白——制度漏洞。制度漏洞常常会导致社会各个领域滋生“变异”的新风险。按照常理，制度漏洞会唤起人们去积极主动对之加以修补，然而，令人意想不到的是，制度漏洞本身却滋养与壮大了反对修补制度漏洞的势力，进而形成了“制度惰性”。原因在于，进一步的改革有可能导致原有的利益方丧失其本身拥有的利益，曾经的改革者便有可能成为当下的反改革者——这就是世界上诸多中等收入国家进入到发达国家转型中所遭遇的“改革悖论”。一些风险事件责任主体故意钻制度漏洞的空子，使那些本应该及时跟进的制度设计与政策不能出台，不能及时堵住制度漏洞，并从制度漏洞的结构性困境中找到自己逃避责任的理由与根据，导致了奥尔森所谓的“制度硬化症”，使社会的整个制度系统应变能力丧失，制度变得僵化，进而为自己在风险责任追究中贴上无责任的“正当性”的标签。比如：当田伟冬等五人坐了17年冤狱之后，审判长只是如此致歉：“你们的案子公检法都有责任。”*南方都市报：《冤案“无人负责”局面尚待终结》， 2013年7月5日，http:∥star.news.sohu.com/20130705/n380773935.shtml，2017年12月11日。这一现象背后的深层根源就是一直被法学界公认的“审案的不判案，判案的不审案”这一审判委员会的所谓“集体负责”，进而导致了权和责的分离，并最终演绎成了“无人负责”的不良局面。他们中的相关责任人就是在制度漏洞条件下，借法律权责关系尚未理清之机，利用了权责复杂的结构性关系这一特性，钻了制度漏洞的空子，制造了结构性风险。

(二)多方责任主体形成“利益藩篱” ，筑牢对抗责任追究的防线

在风险事件中，多方责任主体出于自身利益需要，形成了共同的“利益藩篱”以抗争改革，这样的“利益藩篱”常常被人们称为既得利益集团：即借助公共权力与公共政策资源，以权力设租与权力寻租的方式，采用不公平、不正当的手段而获取的远远超出正当收益的相关主体。这些既得利益者相互作用，相互交织，形成了一个结构复杂并旨在掠夺社会财富的利益“共同体”。责任主体利用“利益藩篱”主体结构关系复杂性特征，以及权力寻租与设租中的利益结构繁杂关系，遮蔽风险责任主体的责任追究，而最终导致责任追究陷入窘境。习近平总书记强调，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力。*习近平：《2013年7月23日在武汉召开的部分省市负责人座谈会上的讲话》，2013年7月24日， http:∥news.xinhuanet.com/politics/2013-07/24/c_116670797.htm， 2017年11月12日。这些论述为我们破解多方责任主体形成的“利益藩篱”，剪断多方责任主体对抗责任追究的防线，提供了重要的方法论启迪。

(三)官商勾结编织的“黑色链条”，模糊了风险责任边界

《2015年度中国企业家犯罪报告(媒体样本)》显示，在603例腐败案件中，国有企业家犯罪或涉嫌犯罪占76%，民营企业家犯罪或涉嫌犯罪占24%。“他们，或略施伪装，或根本不加遮掩，抑或赤裸裸地”*王效民：《中国的政治生态: 从“圈子”走向平等——官场腐败的哲学思考》，《马克思主义哲学论丛》2015年第1期，第307页。利用手中所掌握的人民所赋予的公共权力为自己的亲朋好友，为自己“圈子”的人谋取了不当利益。在有的地区，商人用巨额资金为有的官员升官进行投资，反过来，有的官员又为这些商人提供政治上的庇护。如原铁道部部长刘志军和商人丁书苗之间的“朋友”关系，便演绎成了官商勾结关系。这种官商勾结编织的“黑色链条”孕育的非法利益，都是从工程项目资金中“剥离”出来的。官商勾结中蕴含的双向“互惠互利”原则既是风险责任追究困境的生成原因，又是风险责任追究困境的结果。习近平总书记曾经痛批官商勾结衍生的结构性风险问题，他义正辞严地指示，有的地方扶贫、涉农、医保、低保资金都敢贪敢挪，而且拿这些钱来行贿买官，群众的“保命钱”成了干部的“买官钱”，发达地区通过工程项目搞权钱交易，贫困地区贪扶贫救济的钱，恶行令人发指！查处惩戒力度还要加大。*习近平：《2014年6月26日在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组二〇一四年中央巡视组首轮巡视情况汇报时的讲话》，2016年4月4日，http:∥cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0404/c385474-28248250.html，2017年11月12日。

二、中国社会结构性风险形成的主要原因

中国社会结构性风险形成的原因是多样的、多维的，以下拟就风险分配不正义，法治建设相对滞后以及单一化治理模式等方面探讨其内在形成机理。

(一)风险分配不正义

从世界风险社会的维度来看，在人类社会发展史上同时存在着两种不同类型的分配即财富分配与风险分配。无论在哪种社会形态，处于哪个社会历史发展阶段，这两种分配总是形影相随。然而，就某个具体的社会形态，某个具体的社会历史发展阶段而言，财富分配与风险分配两者关系及其所处地位又有所不同。如在“短缺社会”，风险分配受制于财富分配；而在风险社会，则是风险分配逐步取代财富分配并成为社会运行的主导逻辑，从而使“安全”问题取代了“面包”问题。在社会运行中，财富分配和风险分配常常交织在一起，形成叠加效应。从分配方式的本质上看，财富分配与风险分配都依附于阶层的划分，财富在上层集聚，而风险则在下层涌动，穷人比富人所面对的风险威胁更大，且这种不平等的分配方式却又那么的“合法化”。进一步而言，在财富分配中会产生新的风险，而化解这些新风险又需消耗与投入社会财富。特别是在风险较大时，财富分配与风险分配相互交织，使社会运行进入两难抉择，依附于阶级(阶层)模式的财富分配与风险分配正义问题盘根错节，风险分配不正义问题进一步放大。这样，由工业社会的“我饿”变成了风险社会的“我怕”，焦虑共同体取代了需求共同体。

在世界风险社会的深重影响下，风险分配不正义问题在当代中国也不同程度地存在。中国的现代化是集前现代性、现代性与后现代性于一体的“压缩的现代化”，既有财富分配的不公，又有风险分配的不正义，这两种分配的不正义相互作用进一步加剧了风险分配不正义。例如，工程风险分配的资本维度是以人们对工程活动的认知水平为限度的，但随着工程活动造物规模增大，工程活动的集成性日趋复杂，资本化的工程风险分配的局限性亦越发凸显。由于工程风险分配的资本维度的逻辑前提是工程风险是可量化的，但是以“成本-收益”作为风险评估和分配依据，从根本上说其实质又是无法被完全量化的，这就要求我们要将工程风险分配的资本维度转换到工程风险分配的伦理正义维度；与此同时，各个社会利益主体在处置风险分配问题时往往会想方设法使自己方利益最大化，风险最小化，特别是那些强势群体在制定社会规则与处置风险分配时总是把风险抛向弱势群体，以此规避自己本应承担的风险责任。在社会诉求表达渠道不够畅通时，那些弱势群体面对风险更是束手无策。如此这般，风险分配不正义的结果可能是：大量风险制造者们由于其占有较多社会财富且受教育程度较高而承担较少的风险，而“广大弱势群体由于其财富占有量少、社会地位低或受教育程度不高，在风险分配中却承担了较多的风险。”*冯志宏：《社会正义视域下的当代中国风险分配》，《马克思主义与现实》2015年第1期，第168页。无论是风险分配的资本维度转换到风险分配的伦理正义维度，还是社会弱势群体承担不正义的社会风险责任，其中起决定性作用的仍然是复杂的利益结构性关系，而这种利益结构性关系的运行逻辑与机理就必然引发社会结构性风险。

(二)法治建设相对滞后

当今中国正从“熟人社会”向“陌生人社会”转型。“熟人社会”主要依赖于道德来维系社会秩序，而“陌生人社会”则主要依赖于法治并最终实现德治与法治的统一来维系社会秩序。因此，在“陌生人社会”，可以通过法治国家、法治政府、法治社会、法治文化建设，建构一整套社会风险治理责任制度体系，且付诸强有力的执行，有效化解社会结构性风险难题。

然而，我国现有法律法规对风险责任主体的认定常常模糊笼统，阻滞了化解社会结构性风险的步伐。以我国现有环境立法为例，我国《环境保护法》第六条规定：一切单位和公民个人对环境保护问题都有义不容辞的责任，并有权检举和控告污染和破坏环境的单位与个人。但是，在我国环境立法中鲜见有类似关于环保主体责任总的原则性规定，鲜见通过在环境基本法中规定“环境责任原则”，来统领整个环境法律体系中的政府环境责任、企业环境责任和个体环境责任问题。在环境风险责任主体中，各级地方政府一直是人们依赖与期望的环境风险管控与防治的重要责任主体，在以法治化方式破解环境风险治理的社会结构性风险问题中，各级地方政府同样是人们所期盼的重要的责任主体之一。在当下很多环境风险案件中，环境风险法律执法难，执法不力等问题充分暴露出了“环境法律失灵”背后的深层原因：有些企业及相关部门尤其是“一把手”借助于内部与外部机构关系复杂这一特点，掩盖其在这些环境风险事件中的责任——当环境风险及其损害事件发生以后，有关责任主体找出各种借口，如“处理环境事故会影响经济增长，追究环境责任会影响GDP”*蔡守秋：《针对“有组织的不负责任” 健全防治环境风险的法律机制》，《人民政协报》2013年2月18日，第B04 版。等，来掩盖自己的过失，推卸自己的责任，加剧了社会的结构性风险。

(三)单一化治理模式的惯性

自党的十八大以来，全党全国紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚决维护党中央权威和集中统一领导，严明党的政治纪律和政治规矩，锐意进取，埋头苦干，层层落实管党治党政治责任，有效推动了社会治理思维和方式转变，基本实现了社会治理的标准化、具体化、人性化，大大推进了国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。同时，也应看到，我国社会治理结构在很大程度上仍然受传统体制机制惯性的约束，并呈现出单一化的治理结构特征：各级地方行政部门的政策与制度一般都是从上级部门向下级部门层层传递，层层落实。该治理机制与运行模式的实质就是各级地方行政部门力量主导型的单一的平面化(非立体型)结构，其社会治理的主体和治理的权力绝大部分来自各地方行政部门。这种单一化的主体治理格局由于严重缺乏社会力量、社会主体的有效参与，容易引发一定程度和一定范围的治理效率与效能低下的社会结构性风险问题。正如习近平总书记所指出的，要坚持问题导向，把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。要完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系。这一重要治理思想就充分凸显了创新社会治理结构，建构多维立体型治理模式以应对当下结构性风险难题的治理思路，为防范社会结构性风险提供了重要的思想启迪。

单一化的治理机制，其运行模式一般是由上级部门研判问题，分析问题，形成治理决策，而下级部门主要职责是理解、贯彻以及落实上级部门制定出来的政策。为有效防范社会结构性风险治理问题，这种单一化治理模式亟需解决以下三个方面的问题：

第一，由上级部门研判出的社会治理决策必须与社会治理中的结构性风险难题紧密结合，否则单一化的治理模式必然会导致这些决策走向空洞化、口号化。

第二，面对显像化的风险治理难题，我们需要透过风险难题表象，挖掘其背后隐藏着的深层次的治理弊端，查明该风险治理难题中的内在机理，理清风险结构关系，抓住风险要害，以有效应对，真正落实。而单一化的治理模式由于缺乏广泛的社会参与，在风险治理过程中容易失之偏颇，很难全面而又系统地解决结构性风险问题。

第三，单一化治理模式往往意味着不同层级的下级部门要将自上而下的治理决策具体化和指标化，并层层分解指标和具体落实。关键的是，下级部门如何使这一指标化过程运行得更加科学、可行、实效——这往往是一个不易解决的难题。

三、中国社会结构性风险的防范与治理机制初探

针对上述社会结构性风险的成因，笔者认为，可从完善风险分配机制、法治防范机制以及复合治理机制着手，破解结构性风险中的结构性关系难题。风险分配机制、法治防范机制以及复合治理机制三者并非孤立地存在，而是相互作用、相互影响、相互促进，且不能相互取代。

(一)正确认识和建立健全风险分配机制

无论是全球风险还是当代中国社会发展中的风险分配不正义，都蕴含了结构性风险问题。从某种意义上说，风险分配不正义是结构性风险的表现形式与外化的后果。因此，建立健全公平正义的风险分配机制是有效破解结构性风险的重要路径之一。

首先，创新风险分配正义机制必须坚持民主和平等原则。就民主原则而言，创新风险分配正义机制，就是要确保社会风险主体的基本权利。这些权利主要包括人身自由权、财产安全权以及政治使命权等等。我们应通过不断优化社会结构，如努力培育橄榄型社会阶层结构，使社会财富能够更公正地分配，不断提升社会公众承受社会风险的能力。就平等原则而言，它是指实现风险分配正义既要保障每一个人都有能力应对危及其基本权利的风险，又要充分考虑由于历史和文化等多种因素而导致的应对风险能力的差异，尽可能地保护最不利者。社会主体之间的差异性决定了我们要实行有差别的风险平等，不得以几何比例进行风险分配。这里的平等是具体的、现实的平等，而不是抽象的平等。由于风险承担主体对风险的感知、承受和诉求等具有很大的差异性，这就要求我们必须打通各个不同社会层级主体的风险诉求表达渠道，建立健全风险诉求表达机制，进而实现以结果正义为内容的“差别”正义机制，以实现真正意义上的风险地位的平等。

在现有体制下，风险分配的民主和平等原则常常夹杂着社会分层问题。风险分配的“马太效应”会导致部分群体难以预测在下一轮风险分配中其所处风险地位的公平性。因为各个群体所具备的风险信息接收能力、信息解码能力以及规避风险的能力都有不同。例如，就国内层面的风险分配正义而言，一些煤矿主为了获取最大额度的利益而对矿产安全视而不见听而不闻，有意无意地漠视这些安全风险，甚至部分企业夸大宣传自身承担的社会责任，来“漂绿”自己，这一过程中呈现出来的财富分配与风险分配的逻辑悖谬，都有可能导致结构性风险问题，都应该加以关注并尽力改进。

其次，在创新与践行民主和平等原则的同时，还需统筹兼顾，创新多元整合机制以及“预警+保障”机制等多种配套机制，使之形成合力，以维护多维度立体型风险分配正义格局，防范社会结构性风险。

多元整合机制强调发挥政府、非政府组织以及公民个人的各自优势，努力构建风险分配正义的结构与框架：政府应发挥自己独特的地位优势，鼓励社会各方利益主体理性、公平地积极应对风险，充分调动他们的主动性与能动性，牵头制定好风险分配正义的规则并使之执行到位；非政府组织也要发挥自己的组织优势，协助政府，积极响应政府的风险预警，积极应对各类风险事件；公民个人应不断增强风险意识与风险感知能力，不断提高自身素养，在风险应对中做到未雨绸缪。这种多元整合机制在强调政府的主体力量的同时，还要考虑社会多元主体的协作与共治，呈现以国家主体为中心，对社会经济、政治、文化、生态等领域的全方位的结构性调适，凝聚各方改革合力，以更加有效地实现风险分配正义。

“预警+保障”机制强调了源头治理与过程治理的有机结合，是以结构化治理创新应对社会结构性风险的重要途径。风险预警主要是通过查找风险源，估量风险的危害性程度，在此基础上制定相应的风险警戒线，以更好地预判风险的真实状态而从容应对风险；风险保障机制就是当风险降临以后，通过社会资源再分配的方式，“通过完善以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点的社会保障体系，最大限度地降低民众社会风险损失。”*冯志宏：《社会正义视阈下的当代中国风险分配》，《马克思主义与现实》2015年第1期，第170页。力图把社会风险降到最低限度。这样，风险预警与保障相互协调，共同构建“预警+保障”的风险应对机制，创新风险分配正义机制，以有效化解结构性风险。

以上各种风险分配机制并非孤立存在，而是相互交织，互动互适，形成一股合力防范风险分配中的结构性风险。正是机制要素间的相互补充与配套，在正向激励的作用下实现管理目标与管理结果的动态一致。例如，多元整合机制离不开“预警+保障”机制，又如，民主原则与平等原则相互联姻等。

(二)建立全面依法治国下的法治防范机制

建立健全法治防范机制是防范法治建设滞后而产生的社会结构性风险的内在要求。各级地方政府既是风险的管理主体，又是风险防治的主要责任主体。这种主体的“合二为一”要求我们必须通过立法、政府管制、保险等手段，充分发挥政府行政命令、市场机制以及公众参与等相互制约、相得益彰的政府风险管控的法律责任体系的作用，以应对因法治建设滞后带来的结构性风险。在这一系列的风险法治管控中，政府应成为风险管控中枢。以法律的形式确定政府风险责任的范围与边界，内容与职责，是当下破解法治建设滞后中的社会结构性风险的重要方面。

当前，法治建设相对滞后主要表现为地方政府与其各相关部门“一把手”的风险责任不够明晰。在构建地方政府防治风险的法律体系中，最为关键的一环是要明确地方政府与其各相关部门“一把手”的风险责任。权力滥用在很大程度上就是因为法治建设不完善而导致的法治疏漏与法律漏洞。这些权力滥用现象更多地表现为“权力本身过于便捷和有效而致使政府直接逾越法律的边界而去透支权力。”*熊觉：《社会治理及其创新的生成逻辑与基本形态》，《求实》2016年第7期，第75页。因此，以构建政府防治风险的法律体系为突破口，理顺各层级之间的权力义务关系，防止有关部门及其部门领导借法治关系纷繁复杂之机，来掩盖自己本应承担的法律责任，是破解社会结构性风险的必由之路。

通过梳理我们发现：过去对地方政府与其各相关部门在风险责任追究上只重视行政责任、经济责任，而多有忽视对这些单位与部门“一把手”的法律责任的追究。在当今中国社会发展整体转型的特定历史语境下，利益多元化格局日益凸显，社会结构性风险更为错综复杂。因此我们要认真落实党中央关于全面依法治国的部署，以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，强化对地方政府与其各相关部门“一把手”在风险治理中的法律责任的追究，以防治社会结构性风险。这也是加快建设法治政府的应有之义。

(三)建立健全复合治理机制

综合有关专家研究成果，可以把复合治理的特征概括为以下五个方面：一是治理主体多样化，包括国家组织、非政府组织、企业、家庭、个人等；二是治理维度多向度，即从村落……到全球的纵向延展，不同领域之间的横向跨越；三是治理关系的合作互补、治理目标的及时有效以及个人的主体地位的提升等；四是结构性关系多维度、多向度，如“协同党政社民”社会治理的理想形态与“大维稳+小自主”的现实形态就是复合治理机制中的一种表现形态；五是覆盖面广，包含区域治理甚至全球治理，且具有多功能性如整合功能、协调功能等。

从以上这五个方面的特征来看，复合治理所涉关系比单一化治理更为复杂。按照一般逻辑推理，实现复合治理比单一化治理更易于发生社会结构性风险问题，那么，我们在治理社会结构性风险中为何还选择复合治理呢？尽管结构性关系问题是社会结构性风险治理亟待解决的核心问题，自上而下的垂直的行政化单一治理即便在内部关系问题上比复合治理结构要单一，但由于单一化治理缺乏广泛的公众参与和协同治理，而呈现出单向度的平面化关系，这就为各个层级之间以及某一层级内部创设了一个风险责任追究的壁垒，各层级之间的责任追究易出现相互推诿、相互扯皮，从而为结构性风险的生成埋下“伏笔”。相比较而言，尽管复合治理比单一化治理结构更为复杂，似乎更易于引发结构性风险，但复合治理的这种结构性关系的“劣势”恰恰是治理结构性风险的优势，只要我们理顺了复合治理的内在结构性关系，创新结构化治理应对社会结构性风险就水到渠成了。

当代中国正处于“双重强制”的“压缩的现代化”语境下，中国的现代性风险是融前现代性、现代性，后现代性风险为一体的，高度复杂化的，胶结式的结构性风险，而与之相应，社会发展转型也不仅仅是指过去的计划经济向市场经济的单方面的转型，还包括社会其他各方面的转型，例如，从国家主导向国家治理的转型，从释放生产力的改革向社会公平正义改革的转型，从投资驱动、要素驱动向创新驱动的转型，从回应问题导向向提升国际话语权导向的转型等等。这就昭示着：当今中国社会发展本身的特定结构，所处的特定历史阶段，以及融入现代性与全球化这一大的历史趋势中的“种种因素”，为社会整体转型风险的进一步放大提供了更为充分而又便捷的条件。*“种种因素”主要包括人口规模大、密度高，人口所掌握的文化科学知识相对较少，信息与资本等要素的加速流动以及社会信任的深刻变动等。这些境况就决定了：当代中国可能会遇到更多错综复杂的风险，这些风险常常“以系统性风险，结构性风险等复杂化，综合性特征的形式表现出来”，*杨海：《马克思现代性诊断中的“风险”意蕴》，《广东社会科学》2017年第11期，第66页。单一化的治理尽管关系比较单一，但无法容纳与解决诸如此类的社会结构性风险难题，复合治理的出场已迫在眉梢。

因此，理顺结构化制度关系是以推进制度转型为主抓手，进而破解当下结构性风险问题的重要思路。制度转型一方面会导致传统制度约束力的下降，另一方面，新的制度约束力又尚未充分发挥。制度转型的风险随社会转型相伴而生：既有可能产生纵向的过程性风险，也有可能产生横向的结构性风险，*这里的结构性风险仅相对于过程风险而言的，过程风险是纵向的，而结构性风险则是横向的。有时这些过程性风险与结构性风险相互交织，使制度转型风险更加难以辨识、难以应对。

制度转型风险的产生并不能完全归咎于制度的缺位，也有可能是在防范现代性风险时因制度设置太多，各种制度之间关系纵横交错，难以及时有效地理顺这些结构性制度关系，进而导致了实践二重性的结构性制度风险效应。因此，从某种意义上说，中国社会的制度转型风险与结构性风险两者之间的关系互为前提，互为条件。以复合治理化解结构性风险便是理顺这些结构性制度关系，推进国家治理体系与治理能力现代化的内在要求。

可见，社会结构性风险问题的产生，起因于关系紧密的制度体系中的各项制度之间出现了相互重叠、交叉、越位、缺位，甚至相互打架等现象。因此，优化制度体系结构、提升制度体系运行效能，应是首要的着力点。以优化制度结构来化解社会结构性风险，是推进国家治理体系与治理能力现代化所必须解决的重要课题。习近平总书记强调，创新社会治理体制，要坚持完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的体制机制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，推进社会治理精细化。所以，应建构开放式、低成本的利益表达机制，保障社会公众的基本权益，不断提升社会各利益主体对制度的认同，使制度体系形成强有力的整合功能，以便更好地理顺结构性制度关系，加快推进国家治理体系与治理能力现代化，破解社会结构性风险。

综上所述，推进国家治理体系与治理能力现代化建设，以复合治理机制化解结构性风险，旨在使制度体系充分发挥其整体性、系统性、协调性功能，使制度体系内在的各个制度之间衔接有序，权责明确，规范运行，预防“治理主体的分化程度不够、多元化不足，治理结构过于偏重政府主体，而市场主体和社会主体偏弱”*张贤明：《 “国家治理体系和治理能力现代化”笔谈》，《政治学研究》2014年第2期，第9页。等方面的制度设计弊病，以充分释放制度活力，通过激励手段培育发达和规范的结构化制度创新体系，以理顺制度结构性关系进而有效破解社会结构性风险。