江苏省返乡创业政策分析

刘轩

[提要] 随着我国工业化、城镇化、信息化、农业现代化步伐的加快，国家和地方相继出台一系列返乡创新创业政策，为返乡人员提供创业支持和制度保障。本文针对江苏省颁布的系列返乡创业政策文件，对比国务院颁布的指导文件，进行政策比较和分析，并根据存在的不足，提出优化建议，希冀为有关部门提供决策参考。

关键词：江苏；返乡创业；政策分析；优化对策

本文为2016年教育部人文社会科学研究青年基金项目：“新型城镇化建设背景下返乡农民工的创业支持网络研究”（项目批准号：16YJC630079）

中图分类号：F24 文献标识码：A

收录日期：2018年1月18日

一、引言

李克强在国务院常务会议和各种场合上多次提到和阐释“双创”的重大意义，并在政府工作报告中突出强调要进一步推进“大众创业、万众创新”。国务院印发《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发[2015]47号）文件指出，要支持农民工、大学生和退役士兵等人员返乡创业，通过大众创业、万众创新使广袤乡镇百业兴旺，促就业增收入惠民生，打开新型工业化和农业现代化、城镇化和新农村建设协同发展的新局面。江苏作为我国东南沿海经济大省，在城镇化建设之初便走在时代的前列，形成城镇化建设的“苏南模式”。随着新型城镇化建设的稳步推进，江苏紧跟中央步伐，在“大众创业、万众创新”时代背景和战略要求下，结合自身特点，积极改革，勇于探索，出台系列返乡创业支持政策。

二、江苏省返乡创业政策比较与解读

为支持农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等返乡下乡人员创业创新，江苏省政府根据《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发[2016]84号），结合江苏实际，颁布了《江苏省政府办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的实施意见》，该文件相比较于江苏省2015年出台的《江苏省政府办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》具有以下一些特点：

（一）领域更突出，方向更明确。相对于2015年出台的实施意见，最新发布的江苏省返乡创新创业实施意见中更加突出了对农业生产经营模式、农产品加工业类型、生产性和生活性服务业等领域的重点发展，这也充分反映了促进一二三产业深度融合发展的新思路，通过农业与二三产业的深度融合，能够有效延长农业产业链，提升农业价值链，给农民带来二三产业的增值收益，摆脱以往只靠农业生产发展的单一局面。此外，新政还提出采用多种方式进一步丰富新型农业经营主体，培育产权清晰、利益共享、机制灵活的创业创新共同体，使得创新创业方式更加灵活多样。

（二）扶持对象范围扩大。在2015年的返乡创业实施意见中，政策的扶持对象为“农民工、大学生和退役士兵等人员”，而在2017年的新政当中，扶持对象的范围进一步扩大，增加了对科技人员和中等院校毕业生的扶持，这使得收益群体的范围进一步拓展，这有利于调动更多有志投身于农村建设的人加入到返乡创新创业的行列当中，满足广大民众的创新创业需求。同时，科技人员的加入，将更加有利于提高农村创业的科技含量，为返乡创业提供创新服务和科技支持。

（三）责任主体更为明确。在2015年的创业政策中，并没有对各项举措的责任主体和有关部门做出明确的规定，这样容易造成各个部门责任不清、容易发生推诿、政策落实不到位等问题。但是在新政当中，每项具体的政策措施后面都补充了有关责任部门，如“加大财政支持”措施后面，指出该政策由省财政厅、省教育厅、省科技厅、省经济和信息化委、省人力资源社会保障厅、省农委、省国税局、省地税局、省林业局、团省委、省妇联等负责。责任的落实有利于返乡创业政策的贯彻和执行，防止有关部门不作为现象的发生。

（四）政策内容更加丰富，支持力度不断增强。相比较于2015年的实施意见，新政无论是在内容上还是在具体举措上都更加完善和具体，更具有针对性。同时，新政也加大了对返乡创业者的扶持力度，能够较好地完善过去创业政策中存在的不足，解决返乡创业者在返乡创业过程中遇到的实际问题。例如，在新政中明确增加对于创业培训的财政支持力度，要求各地方要将返乡创业培训经费纳入到财政预算当中；另外，新政也增加了为创业失败者提供社会保障的政策内容，保证创业者在创业失败后有基本的生活保障。新增加的内容在一定程度上能够更好地调动创业者的积极性，解决返乡创业者的后顾之忧。

三、江苏省返乡创业政策问题分析

江苏省2017年颁布的《江苏省政府办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的实施意见》，较《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发[2016]84号）更为完善及贴近江苏实际。政策文件在政策内容和具体举措上进行了针对性调整，使得举措更加具体，更切合时代发展的背景，充分考虑了江苏返乡创业的实际情况，但是该政策文件还存在以下一些方面的不足，需要进一步的思考。

（一）责任主体的监督考核机制仍有待完善。政策在执行过程中往往会涉及多个责任部门，这需要落实相关责任，推进部门协作，加强监督和考核，这样才能充分发挥政策的效能和作用。与2015年江苏省颁布实施的创业政策相比，新政对于各项政策措施的有关责任部门进行了规定，但对于各部门在政策中的具体职责、角色和任务分工并未进行说明，这有可能会给后面创业政策的执行及部门间的协作造成一定的障碍。另外，新政当中也未对责任部门的监督和考核提出明确要求，监督考核机制的缺失有可能会造成相关部门责任分散，工作效率低下，甚至是懒政、不作为现象的发生。因此，不仅需要建立起政策的领导协调机制，更要进一步完善政策执行的监督和考核机制。

（二）创业风险防范措施不足。在党和国家政策的吸引下，农村无限商机及利益的驱动下，不少人员积极响应号召，投身于返乡创业、建设新农村的洪流中。国家也从财政、金融、社会保障、培训、用电用地、创业载体、公共服务、信息技术等方面为返乡创业人员提供了全面的、系统的、有力的政策支持。然而创业风险是客观存在的，创业失败也是不可回避的话题，尽管目前新政增加了对于创业就业困难者提供社会救助的政策内容，但是国家并没有太多的举措来防范创业风险，尤其在源头上進行创业风险的防控。

（三）社会组织的合作和激励机制不健全。要稳步推进返乡人员创业，单靠政府的力量是不够的，更需要引导和激励更多的社会组织加入到返乡创业的支持网络中。但是政府与社会组织如何更好地开展合作，如何发挥社会组织在返乡创业中的作用，这些在新政中鲜有提及。另外，新政对于返乡人员创业互助组织，创业互助联盟也缺少政策支持，而这些社会组织和民间组织对于拓展创业人员的社会网络和创业支持网络，获取创业资源，推进返乡人员创业是不可或缺的力量。

（四）扶持政策有可能造成社会不公。任何政策的制定与实施，都要考虑其社会公平问题，创业政策同样需要面临着社会公平正义的考验。在新政的财政支持举措中提出：“有涉农财政政策措施向返乡下乡人员创业创新倾斜，大学生、留学回国人员、科技人员、青年、妇女等人员创业的财政支持政策，要向返乡下乡人员创业创新延伸覆盖”，这些政策的倾斜，虽然能够更好地促进返乡创业，但是也有可能会造成创业资源分配的不平衡，会对当地农民以及其他创业群体造成不公，打击个人的创业热情，导致个人利益的损害，这需要在实际的工作中加以平衡和协调。

四、江苏省返乡创业政策优化对策

（一）完善部门间的协调机制，加强对政策执行的监督。各地方相关部门需要充分认识返乡创业创新的重要意义，将其作为社会发展的战略任务进行合理统筹和部署。各部门应当明确推进机构，不定期召开工作推进会，建立部门间协调机制，明确任务分工，落实部门责任，加强调查研究，结合实际地情，研究制定、落实支持返乡下乡人员创业创新的政策措施。同时也要加强工作指导，建立政策执行的监督和巡查机制，强化主體责任意识，定期做好考核工作，对于创业政策执行过程中，不作为的部门领导予以坚决的惩处。

（二）完善创业风险防范措施。政府需要进一步完善创新创业政策结构体系，建立创业风险的防范机制，提出切实可行的举措，稳步推进创新创业，切不可盲目投资。一方面政府需要在源头上做好创业的风险防范，建立创业人员及创业项目的风险评估体系，对于创业项目进行风险评估，实现精准扶持，降低因为创业人员资质不足以及项目的先天缺陷所造成的创业风险；另一方面对于有问题的创业项目要及时中止，避免盲目投资所造成的损失，提高创业投入的效率以及创业扶持的精准性。最后政府还需要建立起创业人员的退出机制，为创业失败者提供必要的扶持，建立创业失败与再就业的对接机制，通过职业技能培训方式等帮助创业失败者实现再上岗、再就业，保证返乡创业合理、有序的进行。

（三）引导社会组织广泛参与。引导社会组织积极参与到支持返乡创新创业的工作中来，整合社会组织力量，形成推进创新创业工作的合力。在政策中要增加对于社会组织扶持的具体内容，对于符合条件的社会组织在财政及税收等方面给予一定支持。除政府所构建的创业支持网络外，已有研究表明非正式的社会网络对于返乡人员的创业活力、创业行为同样具有非常重要的影响。因此，政府可以鼓励返乡创业人员建立创业互助组织和创业联盟，通过搭建平台，实施引导，发挥创业互助组织或创业联盟在引领示范、创业帮扶、创业指导、创业大赛等方面的积极作用，实现政府与社会组织的良性互动和深入合作。

（四）平衡政策资源分配，把握公平原则。公共政策是对社会资源的权威性分配，政府在维护社会公正方面责无旁贷，虽然不同群体有不同的利益诉求，但这种利益冲突在人民内部是可以协调的。新政中所提及的创业优惠政策、人员生活保障政策等各种福利政策更多是向返乡创业人员倾斜，较少涉及本地农民等创业群体。社会资源分配不平衡势必会引起各方面的社会矛盾，因此在政策制定和实施中应注重政策资源分配的平衡，把握好公平的原则。这要求各地方政府既要考虑返乡人员的便利、福利，也要根据当地实际情况做好政策资源分配，协调好优先与公平的关系，加强政策宣传和解释，减少社会矛盾的发生，争取获得其他创业群体的理解和支持，在吸引返乡人才回乡创业带动经济发展的同时，保障好本地人口的基本利益。

主要参考文献：

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