中国司法改革年度报告(2017)

徐　昕，　黄　艳　好

(1.北京理工大学　法学院，北京　100081；2.湘潭大学 法学院，湖南 湘潭　411105)

引言

2017年，中国司法体制改革“四梁八柱”的主体框架搭建完成，步入了深化综合配套改革的阶段，重心将向精细化和系统化偏移。

全国人大、法院、检察机关、司法行政部门、公安部门在既定的改革框架下，推出各项改革举措。其中，可圈可点或引发关注的司法改革措施，包括出台《监察法(草案)》，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，完善非法证据排除规则，颁行庭审实质化改革的三项规程，加大检察机关对产权保护的力度，保障律师会见在押罪犯的权利，加强刑事案件律师辩护全覆盖试点等。

7月，全国司法体制改革推进会依惯例召开。中央政法委书记孟建柱强调，要全面落实司法责任制，构建权责统一的司法权运行新机制；深入推进组织结构创新，构建扁平化管理和专业化建设相结合的司法组织机构新体系；构建人力和科技深度融合的司法运行新模式；深入推进律师制度、公证机构、司法鉴定管理体制和社区矫正制度等司法行政改革，推进公共法律服务体系建设，不断完善中国特色社会主义司法行政制度；积极运用现代科技推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，推动司法体制改革向纵深发展。除继续强调落实司法责任制，构建司法组织机构新体系，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革等重要举措外，科技的力量得以重视，其作为重要技术性手段或将为未来改革提供较强助力。

10月，党的“十九大”召开，奠定了未来几年司法体制改革的基调。“十九大”报告指出，要深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。这表明未来的司法体制改革将延续以全面落实司法责任制为轴心的思路，继而强调改革的整体性、协调性、衔接性和保障性，以充分激发各项改革的整体效能。中央层面持续推动，显示了国家破除司法体制坚冰的决心。但正如历年《中国司法改革年度报告》所指出的，体制改革间接、策略性地绕过了提升司法独立性这一根本问题，而以司法责任制作为体制改革布局的基点，其能否支撑整座体制改革大厦，又能否真正实现质的突破，乃至司法责任制本身能否落实，实有疑虑。

这一轮司法改革以司法权属中央事权为理论支点，强调中央的统一领导和顶层设计，自上而下地启动体制性改革，快速而平稳地渡过了改革初期。尽管注重综合思维、试点先行和统筹推进等思路科学可取，但因顶层设计缺乏坚实的信任基础，整体改革方案对地方问题和司法官、律师、司法使用者个体权益保护的考量不足，加之一些根本性、方向性问题未能达成共识，以及自上而下改革进路的局限，由此导致蛰伏多年的司法改革信任危机凸显，司法人员的改革动力不足，不少举措在部分地方难以落实，而地方优秀司法官流失的现象也是有增无减。上述问题完全有可能使当前重点推动的司法体制改革再次无功而返。因此，如何对该阶段整体改革方案进行有效的调适？如何协调体制改革中的一些关键问题？如何消除司法改革的信任危机，提升民众对法治的信心？又如何激发地方的改革责任担当，提高地方人员的改革积极性？既是当务之急，又是题中之意。

一、综合性改革

(一)国家监察体制改革全面铺开

国家监察体制改革作为政治体制改革的一项重大举措，极速推进，体现了中央权力集中办大事的特点。十八届六中全会首次将监察机关单独提出，随后北京、山西、浙江三地试点工作启动。2017年3月底，山西省成立省、市、县三级监察委员会；4月底，北京、浙江全部完成各级监察委员会组建工作。自试点以来，监察工作取得一定成效。以北京市为例，北京市运用监督执纪“四种形态”处理10 186人次，同比增长55%。10月，“十九大”报告提出，将在全国推开监察体制试点工作，并制定国家监察法。随后，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，全面部署该项改革在全国范围内的探索实践，要求各地完成三级监察委员会组建工作，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。11月，十二届全国人大常委会通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，随之公布《监察法(草案)》，并向社会公开征求意见，这引发了极大争议。

该草案共10章67条，阐明了国家监察法的立法目的、监察内容和基本原则；明确了国家监察委员会的性质是最高监察机关，由同级人大产生，对人大及其常委会负责，并接受其监督；明确了监察机关的六类监察对象、管辖规则、三项职责与十二项监察措施；细化了监察机关监督、调查、处置的具体程序，并对反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任等内容作出了规定。

尽管草案的不少内容来自于京、晋、浙三地的试点经验，但由于试点时间和经验的有限性，对不足缺乏反思，该草案的制订显得过于仓促，急于求成。该草案至少存在以下问题：

第一，草案突破了现行宪法。草案改变了国家权力结构和机构体系，将国家监察委员会定位为最高国家监察机关，与国务院、最高人民法院和最高人民检察院平行而立，是对现行宪制的突破。实际上，涉及宪制结构的重大改革不适宜通过人大授权而突破现行宪法的做法来开展试点。监察法作为成熟经验的固化，其制定不仅要立足于较长时间实践有效运作的成熟经验，更要遵循《宪法》和《立法法》的基本要求。

第二，草案规定的监督范围有待商榷。根据现行宪法，人大机关只受人民监督，人大代表受原选举单位的监督。草案将人大机关纳入了监察机关的监察范围，会产生被监督机关反监督民意代表机构的逻辑“悖论”，有违人民主权原则。监察委监督一切，谁来监督监督者？

第三，监察权的定性模糊，草案体现出权力强化、不受制约的明显倾向。监察措施未达到刑事诉讼法等法律规定的基本程序保障的要求。例如，讯问的时间、地点和程序缺失；留置的具体场所未明确；采取留置措施后若“有碍调查”即可不通知被留置人家属，且被留置人及其近亲属对留置措施的错误适用缺乏及时的救济途径，而仅有事后的申诉权；回避了律师可否介入监察机关调查的重要问题，剥夺了被调查人的辩护权，有违尊重和保障人权的现代法治原则；未规定监察机关及其工作人员滥用留置措施的法律责任。监察机关的监察措施实质上属于职务犯罪的刑事侦查，可以剥夺被调查人的人身自由与财产权利，相关规定未达到刑事诉讼程序底线公正的要求，甚至有人提出不适用《刑事诉讼法》，律师不能介入，有违宪法规定的人权保障原则。

第四，草案的部分规定破坏了原有的制约程序。例如，监察委员会在没有启动立案和侦查程序的情况下，调查所得的证据全都可以移送作为提起公诉的证据，这意味着上述证据的收集过程不受正当程序的约束，也无法通过非法证据排除程序予以排除。又如，对于监察机关移送的证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的案件，检察机关作出不起诉的决定应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，这是不合理地限制宪法赋予检察机关的法律监督权。基于权力的对比，检察机关本来就不敢监督监察委，这样的程序设计将导致检察机关不予起诉的自由裁量权受到更严重的干涉。可以预期，检察机关对监察机关的制约作用将接近为零。

第五，草案的立法语言欠规范、严谨。例如，“监察机关依法独立行使监察权，任何组织和个人不得拒绝、阻碍或者干涉监察人员依法执行职务，不得对其打击报复”，“凡是伪造证据、隐匿证据或者毁灭证据的，无论属于何方，必须受法律追究”，“具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的”等表述均欠妥当。

11月，中国人大网公布《监察法(草案)》二稿，再次向社会征求意见。较之草案一稿，二稿对被调查人的人身财产合法权益的保障有所增强。例如，草案二稿规定，冻结的财产经查明与案件无关的，应当在三日内解除冻结，予以退还；搜查女性的身体，应当由女性工作人员进行；查封、扣押的财务、文件经查明与案件无关的，应当在三日内解除查封、扣押，予以退还；监察机关经过调查，对没有证据证明存在违法犯罪行为的，应当撤销案件等。但对被调查人权利保障的力度还远远不够。尽管中央全面深化改革领导小组通过的《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》对由此引发的争议进行了一定的回应，但在立法角力不平衡、博弈不充分的情况下，可以推断，正式出台的监察法不会出现根本性的变化。即便如此，争取权利的呼吁仍很有必要。

监察法的制定，必须严格以宪法为依据，在规范权力、惩治腐败的过程中，必须坚持人权保障的宪法原则，防范权力的滥用。基于此宗旨，针对当前的草案，报告的修改建议如下：

第一，监察法须以《宪法》为依据。只有先行修改《宪法》，明确监察机关的地位及其与人大、司法机关的关系，明确监察权的性质、内容及责任形式，为监察体制改革创制宪法依据，才能保证监察立法符合宪法精神，保障改革的正当性。

第二，监察法应正确界定监察委的监督范围。人大是中国的最高权力机关，也是当然的代议机构，应坚持规则、人员自治与自律原则。因此，监察委对人大的监督应仅限于人员而不包括机关，个人仅限于人大的工作人员而不包括人大代表，范围仅限于贪污贿赂、渎职侵权等职务违法行为而必须排除职权行为。

第三，完善制度设计，坚持监督与人权保障相结合。除《国家监察法》外，未来还需制定《监察委员会自治法》，修改《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》等，保障监察权与检察权、审判权的独立行使与有效衔接。具体而言，应明确监察委调查犯罪适用《刑事诉讼法》；未来制定的监察委调查犯罪的程序规定不得低于现行《刑事诉讼法》所确立的人权保障标准；明确讯问、留置的具体场所，留置应在看守所进行；细化讯问时间、程序，必须全程录音录像，录音录像应当移送检察机关和法院，律师有权复制，必须在法庭出示和质证；规定采取留置措施后除无法通知以外，应当在24小时以内通知被留置人家属；规定被调查人有权聘请律师，保障被调查人的辩护权；明确监察机关移送的证据应包括被调查人员有罪、无罪和罪轻的全部证据；取消检察机关作出不起诉决定应当征求监察机关意见的规定，监察机关有权申请复议，以保障检察独立，实现权力制约；完善案件移送和审查规范，明确相关程序问题，保障检察机关对职务犯罪侦查(调查)实施法律监督的职责和权限等。

监察法草案尚未正式通过，期待立法机关认真考虑社会各界的意见和建议。监察权“师出多门”，兼具综合性和独立性，未来国家权力的整合与监察权性质的界定是亟待解决的难题。

(二)开展司法体制综合配套改革试点

8月，中央全面深化改革领导小组通过《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》，从规范权力运行、深化科技应用、完善分类管理、维护司法权威四方面，具体提出了25项改革举措。上海市委政法委配套制订了分工方案，把25项改革举措细化分解为117项具体改革任务，要求于2019年全面完成。根据分工方案，法院承担主体责任的共有97项改革任务，上海市高级人民法院随后制定了法院系统的实施方案，确定了8个方面、72条、136项具体改革任务。

综合配套改革的推出，表明进一步深化司法体制改革进入了精细化配套和保障的第二阶段。中央希望借此举措，既对前一阶段的体制改革成果进行固化，又发挥其查缺补漏和矫正作用，着力增强其系统性、整体性和有机协调性，解决法院、检察院、公安机关、司法行政机关各自改革、部门内部改革及地方性差异所带来的协同性难题，从而推动司法体制改革全面、有序地落到实处。

由于前一轮司法体制改革的整体方案并未经过开放式讨论，且回避了某些根本问题，故这些举措能在多大程度上得到落实，尚有疑问。如近两年来不断强力推进的以审判为中心的诉讼制度改革，在司法“一体化”体制不变的情况下，只能进行“技术性”改革，而无法实现根本性扭转。又如，要求确保法院依法独立行使审判权，但政治、经济大局和维稳要求仍是法院必须慎重考量的因素，面对强力的政府行为和来势汹涌的民情民意，法院如何恪守中立的审判立场？当前的综合配套改革也未能有效回应司法体制改革引发的问题。如过渡性的省级以下人财物统管可以部分解决司法的地方化问题，但又可能加剧系统内部上下级之间的行政化。

(三)规范经济犯罪案件办理

12月，最高人民检察院、公安部公布《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》，进一步明确和规范案件管辖、立案、撤案、侦查中的强制措施、侦查取证，以及涉案财物处置、涉众型案件办理、保障诉讼参与人权益等问题。相比以前，该规定从部门规章转变为具有司法解释性质的规范性文件，法律效力有所提升。

公安机关是打击经济犯罪的主力。但长期以来，公安机关存在执法水平较低，执法理念落后，执法不规范，随意性大，有效监督缺位等问题。具体而言，如经济犯罪与经济纠纷区分不明，经常发生以刑事手段插手经济纠纷；有些经济犯罪案件又“投告无门”；取证程序不规范；羁押率过高；缺乏严格的司法审查制度；受重人身权轻财权、重自由刑轻财产刑的落后观念影响，涉案财物管理和处置工作乱象丛生；案款提留制度成为“制造”案件的经济动机。新规的出台有助于一定程度上实现执行与监督的权力制衡，推动公安机关执法规范化建设。但落实效果还有待进一步观察。一方面，新规基本上是对既有立法和文件的强调与细化，有新瓶装旧酒之嫌，部分规定甚至有所倒退，如报案人、控告人、举报人知情权范围被不恰当限缩。另一方面，实践中长期形成的错误习惯与潜规则并不是一纸文件就能解决的，还涉及刑事理念的更新、制度设计的完善、执法队伍的建设，尤其是权力行使的监督制约等。

报告建议：第一，修改刑事诉讼法和其他相关法律法规，完善相关规定之间的逻辑匹配，明确界定经济犯罪与经济纠纷、涉案财物与违法所得等概念的范围；第二，转变刑事司法观念，坚持惩罚犯罪与保障人权、实体公正与程序公正、人身权与财产权并重；第三，彻底废除案款提留制度，切断侦查机关办案与利益之间的链条，禁止任何形式的财政返还和提成机制；第四，组建高素质的经侦队伍，加强执法培训机制建设，完善系统内部经侦协作网络，搭建外部情报信息交流平台，形成打击经济犯罪的合力；第五，推动司法体制改革，使公安机关的侦查权受到严格的制约，真正落实检察院的法律监督权、律师的辩护权、公民的言论自由权，保障法院的独立审判。

(四)落实司法责任制

司法责任制是本轮司法体制改革的核心内容，许多改革举措围绕落实司法责任制展开。4月，最高人民法院出台《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》，通过制定院庭长审判监督管理权力清单，健全随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制，发挥专业法官会议和审判委员会的作用，强化信息平台应用等方式加强审判监督和审判管理。8月1日起施行的《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》，进一步明确了各类审判组织与人员的职责清单，全面规定合议庭和审判团队、专业法官会议、审判委员会等组织的基本设置和职责范围，并对院庭长的审判监督管理职责作出了细化规定。

检察机关也启动了司法责任制改革。6月，《最高人民检察院机关司法责任制改革实施意见(试行)》出台，指出最高人民检察院推行检察官办案责任制，根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式，对检察官、检察委员会委员、检察长(副检察长)办案的司法责任认定和追究等作出规定。7月，《最高人民检察院机关案件承办确定工作管理办法(试行)》出台，明确案件承办确定原则及运行机制，并确定了分案指定及变更权限，强化了对案件承办确定工作的监督管理。9月，《最高人民检察院机关司法办案组织设置及运行办法(试行)》明确了最高人民检察院司法办案组织的组建形式和运行规则；《最高人民检察院机关检察官业绩考核办法(试行)》设立检察官考评委员会和检察官业绩考核小组，对最高检察机关的检察官业绩考核内容、方法程序和结果运用作出规定；《最高人民检察院机关司法业绩档案工作管理办法(试行)》要求对履行司法办案和其他检察业务职责的检察官、检察官助理、书记员等人员建立司法业绩档案，作为开展业绩考核、评先评优、晋职晋级、检察官选任与退出、追究司法责任等工作的重要认定依据。自10月起，最高人民检察院正式运行新的司法办案机制。

10月，中共中央办公厅公布《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》，提出了法检队伍建设、全面落实司法责任制的二十条意见。该意见首次以中央文件形式巩固、确认，提出一系列司法责任制改革政策。但内容多为对以往改革的重申。随着司法责任制改革的深入推进，其不足之处也不断显现。就法院而言，院庭长放权后裁判标准不统一，同案不同判现象有所抬头；院庭长的审判监督管理机制跟进不足，审判监督管理职责定位不明，职责范围模糊且过于宽松，权力边界模糊，难以明确区分和合理协调院庭长干预审判和监督管理之间的关系；法官员额制改革后，普通案件的审判质量反有下降趋势；司法责任的性质、错案认定标准和问责条件，以及错案责任与一般过错责任的界线等，有待进一步明确；司法辅助人员配备不足，职责划分不够明晰；相关配套机制改革也未完全到位，难以激发司法责任制改革的内生动力等。

就检察机关而言，长期以来，其内部形成了“检察人员承办——部门负责人审核——检察长或检委会审批决定”的“三级审批模式”，行政化过度、司法化不足、检察官独立性欠缺等问题凸显，也导致检察人员素质不高、责任心不强、办案效率低下等弊病出现。而在当前司法责任制改革的背景下，以检察官办案组办案为主，以独任制检察官办案为辅作为基本的办案组织形式，对检察官独立地位的提升和检察行政化的弱化有限，办案组恰是责任回避的保护伞，容易回到审批制的老路。同时，检察官负责制中检察官权力的来源、范围不清，检察内部领导监督管理的职责定位不明、责任追究机制缺失等问题，也进一步影响了检察官办案的独立性和公正性。

针对上述问题，未来应当考虑如下建议：法院系统应当充分发挥专业法官会议与审判委员会制度的作用，总结审判经验，统一裁判标准，提升审判质效，从微观的一般个案审批，转向宏观的案件质量效率监管；通过公开化、平台化的方式，规范审判监督管理的行使方式，从传统的结果导向管理转变为新型的过程导向管理，从个人化、隐蔽化向组织化、公开化转变，从人工化向信息化、智能化转变；明确院庭长办案质效低下、怠于或不当行使审判监督管理职责的责任认定与追究；对司法辅助事务进行内部集约化管理和外部社会化购买，扩充司法辅助人员队伍，减轻法官事务性工作负担，并坚持公权力法定职权原理，细化员额法官、司法辅助人员、司法行政人员的岗位职责、权力清单、考评标准、晋升渠道等管理规范；在强调司法责任的同时，必须同步加强司法人员的职业保障建设，提升职业待遇，增强司法人员职业尊荣感等。

检察机关应当尽快对内设机构进行改革，坚持精简、务实、效能的原则，减少内设机构数量和不必要的管理层级，向扁平化模式转变，优化人员配置，适度增强司法化；以承办责任制为基础推动办案机制改革，采取以独任制检察官办案为主、检察官办案组办案为辅的组织形式，并明确检察官办案组中承办检察官责任的认定；修改《人民检察院组织法》，明确检察官的权力来源于法律授权，而非检察长授权，保障检察官权力行使的确定性和稳定性；制定检察长和副检察长履行的监督管理职责的权力清单，明确职责不履行、怠于履行或不当履行时的责任追究。

司法责任制作为本轮司法体制改革的“牛鼻子”，不应简单理解为司法责任的认定和追究，而应当注重权力监督、责任落实和权益保障的并举与协调，更不应让人民群众看不到司法责任的追究，在当下司法不公情况较为严重的背景下本应有较多追究司法责任的个案出现。而且，司法责任制改革的深入推进也永远无法回避司法独立性这一关键问题。

(五)完善非法证据排除规则

非法证据排除规则是遏制刑讯逼供，防范冤假错案，保障司法公正的一剂良方，却因制度环境掣肘和自身规则的缺陷而未能发挥出应有的功效。早在2010年6月，“两高三部”就出台了《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，对排除非法证据的范围、内容和过程作出规定，初步建立了非法证据排除规则。2012年修订的《刑事诉讼法》将上述规则上升为法律规定，并作了进一步的修改和完善。此后出台的诸多改革文件，也涉及规则的细化和扩充。如2013年最高人民法院《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》规定了“未依法对讯问进行全程录音录像取得的供述”应当排除。但相关规定未能取得良好效果，实践中非法证据排除规则的适用依然存在界定难、发现难、审查难、排除难等诸多问题。对此，2017年6月，“两高三部”联合发布《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》，从侦查、审查逮捕和审查起诉、辩护、审判等方面明确非法证据的认定标准和排除程序。

较之于先前规则，该规定有诸多进步。例如，进一步界定了非法证据的范围，将“威胁”“非法拘禁等非法限制人身自由”纳入其中；初步确立了重复性供述的排除规则，并规定了其在诉讼各阶段的例外；明确非法证据排除贯穿诉讼始终，强调非法证据发现与排除的及时性；突出庭前会议对证据收集合法性的初步审查功能，被告人及其辩护人在开庭审理前申请排除非法证据，按照法律规定提供相关线索或者材料的，法院应当召开庭前会议，检察院应当通过出示有关证据材料等方式，有针对性地对证据收集的合法性作出说明；明确法庭对证据收集的合法性进行调查后，应当当庭作出是否排除有关证据的决定；明确了二审法院对非法证据排除的具体裁决方式等。

但该规定仍存在不少问题，甚至出现了某些倒退。例如，该规定对刑讯逼供的规定仍采取概括方式，给“疲劳询问”等实践中常出现的软性刑讯留下了制度漏洞；缩窄了重复性供述的排除范围，仅适用于采用刑讯逼供方法使犯罪嫌疑人、被告人作出供述的情形，而忽视了其他非法方法给其造成的强迫状态；对于侦查机关在看守所讯问室以外的场所进行讯问的“客观原因”未作列举规定，而只要求作出“合理解释”，为刑讯逼供提供机会；对于应当对讯问过程进行录音录像的其他重大犯罪案件的范围，以及应当进行侦查终结前询问的重大案件的范围，并未作出明确规定，相关司法解释和规范性文件对此也缺乏统一认定标准等。

除规则本身的缺陷外，造成非法证据排除规则适用困难更重要的原因在于，非法证据排除规则的内核及其运作方式与现有的体制结构并不完全相适应。第一，事实与法律认定的主体同一，法庭组织结构呈现一元化特征，导致非法证据与裁判者之间缺乏必要的隔离，为“主观裁判”提供了契机。第二，法庭审理活动呈片段化、非连续性的特征，表现为若干次休庭、检察院可随时补证、“情况说明”滥用、证人普遍缺位、发回重审经常适用等，这些会导致非法证据排除规则的制度价值大大降低。第三，庭审结构呈现出职权主义与当事人主义共存的特点，一方面，法官不是消极听证而是职权强大，另一方面法官的司法权在国家权力体系中又相对孱弱，权威不足，因此法院和法官的独立性被严重制约，控辩审的三角结构严重变形，这些都使非法证据排除规则的适用受到限制。正是由于这些体制方面的问题，导致非法证据排除规则呈现出与制度设计者预期不符的消极现象。

报告建议：其一，消除非法证据排除规则适用的体制和制度环境障碍。必须推动司法的体制性变革，真正转变观念，树立人权保障为首要目标，杜绝非法证据进入审判程序，严厉惩罚非法证据的制造者；废除公检法相互配合的原则；改革审判结构，弱化法官职权，真正保障律师权利，建立当事人主义的刑事诉讼模式。其二，进一步增强非法证据排除规则的可操作性，强化制度的彻底性。例如，明确“刑讯逼供”“客观原因”“重大案件”的范围；扩大重复性供述的排除范围；同步讯问、询问、录音、录像必须提供，律师可以复制，必须在法庭出示；只要提出非法证据排除申请，就必须启动排非程序；只要辩方申请，证人必须出庭，否则证言不得采纳；强化检察官的客观公正义务，检察官在审判前应当主动审查排除非法证据；建立非法证据的屏蔽制度、证据开示制度等。

二、法院改革

(一)推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革

作为符合司法规律的一项改革举措，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革是近年来的热点问题。2017年2月，最高人民法院出台《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》，从裁判理念、庭前准备程序、审理程序、证据制度、繁简分流机制等方面切入，促进以审判为中心的刑事诉讼制度的形成。

长期以来，审判不是中心。宪法和法律规定公检法之间应“分工负责、互相配合、互相制约”，而实践中三机关之间配合有余，制约不足，不时出现三机关“联合办案”的情况。更由于公检法在权力体系中的地位不同，公安局长兼任地方政法委书记或副市长，检察院拥有法律监督权，法院往往处于弱势，无法做到独立审判，并形成“以侦查为中心”的实践样态。同时，在政治权力的格局中，审判更是明显处于边缘地位，某些领导往往会参与个案指导。

除上述关键问题外，刑事诉讼中有罪推定、疑罪从有、疑罪从轻的观念盛行，非法证据排除规则遭受冷遇，庭审虚化，口供主义盛行，证人出庭率低，被告人质证权、辩护权难以有效落实，律师权利保障不足，刑事证明标准大打折扣，法院作出留有余地的判决，刑事司法活动中出现高起诉率、高定罪率，惩罚犯罪的目标在牺牲人权保障的代价上获得全面支持，成了冤假错案产生的重要原因。为扭转“以侦查为中心”的实践样态，十八届四中全会提出了“以审判为中心”的诉讼制度改革目标。2016年“两高三部”《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》以及2017年最高人民法院出台的上述实施意见，是对该目标的细化和落实，有利于从技术层面提高刑事审判的质量。但由于当前体制环境和诉讼结构与“以审判为中心”的要求相排斥，审判实则很难成为中心。

“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革是逐步撬动体制结构的壁垒，推进实质性的司法体制改革的最佳切入点，从而为“审判中心主义”创造条件。因为审判流于形式的根源并不在于审判是否处于中心，政法体制下的法外干预、政法委协调、侦查机关强势主导、检察院积极配合、法院地位孱弱等才是深层次的原因。同时，长期以来，刑事司法活动中存在严重的审判权行政化倾向，法官适用与公务员相似的管理制度，行政级别与法官待遇、水平、权限挂钩，进而体现为各级法院存在的内部案件院庭长审批制度、审判委员会制度以及上下级法院之间的内部请示报告制度。在这样的司法体制环境中，推进“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革无异于缘木求鱼。因此，该项改革的关键在于保障司法的独立性，确保法院依法独立行使审判权，突出审判在刑事诉讼中的中心地位以及庭审法官的审判独立，杜绝任何组织和个人以任何理由干预审判。

作为一项系统工程，该项改革的推进还要着重考虑：其一，摒弃传统的重刑主义司法理念，由有罪推定、重打击犯罪向无罪推定、重保障人权转变，由追求实体真实向追求程序公正的现代刑事司法理念转变。其二，推进庭审实质化。只要被告人和辩护人要求，二审必须开庭；确立直接言词原则，落实证人、鉴定人出庭作证制度，做到举证质证在法庭，案件事实查明在法庭，裁判结果形成在法庭；保障被告人的辩护权，扩大法律援助的范围，提高法律援助的受援比例与辩护质量；切实保障律师在刑事司法各阶段的执业权利，完善律师在场权，确立沉默权制度。其三，严格落实证据裁判规则，坚持非法证据排除规则和疑罪从无原则，规范法庭调查程序，对于事实不清、证据不足的案件，应依法作出无罪判决，不得作出留有余地的判决。

(二)庭审实质化改革的三项规程

6月，最高人民法院下发《在全国部分法院开展“三项规程”试点的通知》，部署试点法院全面开展“三项规程”试点工作。12月，作为推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的配套举措，最高人民法院出台《人民法院办理刑事案件庭前会议规程(试行)》、《人民法院办理刑事案件排除非法证据规程(试行)》和《人民法院办理刑事案件第一审普通程序法庭调查规程(试行)》，进一步明确和细化了庭前会议、非法证据排除、法庭调查等关键环节、关键事项的基本规程，旨在进一步解决非法证据排除难、证人出庭难、疑罪从无难等问题。

上述三项规程的出台对构建更加精密化、规范化、实质化的刑事审判制度，提高刑事审判的质量和效率具有积极意义。例如，完善庭前准备程序的具体规则，要求对于管辖、回避、非法证据排除、出庭证人名单等可能导致庭审中断的程序性事项，以及控辩双方庭前提出的各种申请，应在庭前会议依法处理，有助于提高庭审效率，并在一定程度上避免律师退庭等类似事件的发生。又如，明确检察院对证据收集合法性的举证和证明责任，强化法院对被告人及其辩护人的告知义务，要求探索建立重大案件侦查终结前对讯问合法性进行核查的制度规定，这些制度若在实践中能不折不扣地落实，有利于非法证据排除规则的适用。

但正如前述，不相匹配的体制、机制、环境限制了这三项规程乃至相关举措的效用，这些规则本身也有一些不足。例如，庭前会议规程的多数内容不过是对刑诉法既有规则的重申，新增的内容不多；庭前会议启动的决定权在法院手中，取决于承办法官的态度、业务素养乃至独立性，其作用能否有效发挥，仍有待进一步观察。又如，排除非法证据的规程，仍未充分规定作为救济措施的保障性条款，对于申请排除的证据进行合法性调查，该证据及相关证据能否举证、质证也未涉及；虽然赋予了被告人申请排除非法证据的权利，规定了承担“争点形成”的证明义务，但非法证据排除程序是否启动，启动之后是否排除辩方认为存在的非法证据，只能听从法院的决定，即使辩方认为法院不启动非法证据排除的决定违法或不合理，也不享有上诉、复议等救济机会。再如，庭前证言和法庭证言出现不一致时效力大小问题未作规定；规定同案被告人供述之间存在实质差异的，法庭可以传唤有关被告人到庭对质，但何谓“实质性差异”也取决于法官的判断。

报告建议：明确法院对管辖权异议必须作出裁定，被告人有权上诉；对于已经被提出排除申请并可能被启动合法性调查的证据，不得在合法性调查之前举证、质证。增设违反非法证据排除规则的责任承担条款，以及当事人非法证据排除申请被驳回的救济途径，如申请复议、延期审理。确立法庭证言证明力从优原则，适当限制庭前证言的证明力。规定控方在庭前会议中应提出举证目录；辩方提出异议的关键证人，必须出庭作证，否则证言不予采信；同案被告人供述不一致，被告人和辩护人要求传唤有关被告人到庭对质的，其必须到庭对质。

(三)推进执行机制改革

多年来，执行机制不断改进，2017年也展开具体行动。1月，最高人民法院出台《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，明确了执行案件移送破产审查的工作原则、条件与管辖，执行法院的征询、决定程序，移送法院及受移送法院的接受义务，受移送法院破产审查与受理，执行案件移送破产审查的监督等内容。随后，最高人民法院相继发布《关于执行款物管理工作的规定》《关于修改〈最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定〉的决定》以及《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》，进一步规范执行及其相关行为。

长期以来，“执行难”一直是法院工作中的突出问题，制度设计的缺陷与社会信用的缺失给司法公信力提出了严峻挑战。在“执转破”方面，债权人启动程序的利益驱动不足，执行部门移送案件和破产审判部门接收案件的动力不足，具体衔接程序不规范，协调难度大；在执行款物方面，执行款物收发混乱，执行款物长期滞留，执行机构与执行款物管理部门管理脱节，查封、扣押管理工作不统一、不规范，存在“重案件执行、轻款物发放”的倾向；在失信名单方面，失信名单纳入期限不明，退出机制缺失，导致一旦被纳入失信名单就等于被判了“无期徒刑”，失信名单人数只增不减，被执行人“破罐子破摔”，丧失以惩促信的制度功能；在民事执行财产调查方面，申请执行人提供财产信息能力有限、法院调查手段单一、协助义务人消极协助、对被执行人隐匿转移财产等行为惩戒力度不足等多种因素，导致被执行人财产难寻。

上述举措对缓解“执行难”问题有所成效。截至2017年年底，全国累计发布失信被执行人959万余例，对失信被执行人累计限制购飞机票936万余人次，限制购买高铁动车票367万余人次。全国法院利用网络查控系统共查询案件3 440万件，冻结存款1 800.95亿元。查询到车辆3 100.14万辆，证券522.09亿股，渔船和船舶36.3万余艘，互联网银行存款超过32.59亿元。但相关规定也仍有不足之处，例如，“执转破”半职权化启动模式未达到立法预期，执行款物到位后的监管缺位，财产调查中法院对申请执行人知情权的变相限制等。“执行难”问题是社会诚信缺失、市场经济发展、司法权威不足、地方保护主义等多种因素综合作用的产物，其形成兼具体制性与非体制性原因。未来执行改革应当重点关注执行体制问题，落实十八届四中全会关于推动审判权和执行权相分离的体制改革试点的要求，明确执行权的行政权性质，建立统一的执行机构，切实解决“执行难”问题。同时，还应进一步完善相关配套制度，如调动各联动执行主体的积极性，推动健全各部门协调配合的联动执行体系，逐步实现有关部门之间的信息交流与共享，构建全方位的社会信用体系和失信惩戒机制等。

(四)加强专业化审判建设

4月，最高人民法院发布《中国知识产权司法保护纲要(2016—2020)》，在总结、归纳和提炼30年知识产权司法保护“中国道路”的基础上，明确了知识产权司法保护工作的指导思想、基本原则、主要目标、重点措施。这是最高人民法院第一次针对专门审判领域制定发布的保护纲要。7月，最高人民法院等15个部门和单位共同签署《关于建立家事审判方式和工作机制改革联席会议制度的意见》，明确最高人民法院将负责建立社会广泛参与的家事纠纷多元调解机制，探索家事审判程序改革，从多方面进行家事审判专业化探索。

专业化审判是社会及司法发展的必然趋势。但相较而言，我国对于专业化审判的探索起步较晚，规范不足，标准不一。报告建议：第一，综合考虑案件的性质、类型、数量、繁简程度等因素，结合公众的诉讼需求，科学选定专业化审判的主题。一方面，不断促进现有的知识产权审判、家事审判、海事审判等专业化发展；另一方面，适当拓展专业化审判的范围，探索和试点网络纠纷、金融、旅游等领域的专业化审判。第二，优化司法资源配置，加强审判机构的专门化，设置专业化审判庭，培育专业化审判团队，并与人民陪审制改革相衔接，建立专家陪审员名册，吸纳相关专家参与专业案件审理。第三，根据案件特点，设置侧重不同的专业化审判程序，例如，家事审判应注重调解、贯彻未成年人利益最大化原则；审限也应有所调整。第四，通过培训、交流等多种方式，加强法官相关专业知识的储备和更新，提升其专业审判能力。

(五)完善国家赔偿监督程序

4月，最高人民法院公布《关于国家赔偿监督程序若干问题的规定》，规定了赔偿监督的提起主体、监督对象、提起方式，明确了赔偿监督程序的适用范围；规定了申诉受理和审查程序，明确了法院决定重新审理的八种情形以及重新审理的程序，并确定了对检察院提出意见的处理方式。该规定旨在规范司法实践中国家赔偿监督的处理程序，保障申诉权的行使，增加了程序的规范性和可操作性。但其仍有不足之处，例如，规定仅适用于对刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件的监督，在实践中占据较大比重的行政赔偿决定不适用规定，而依行政诉讼法的相关规定执行。又如，检察机关的监督启动方式仅为自行发现错误而主动对国家赔偿发起监督，过分依赖于检察机关依职权发挥主观能动性。

报告建议：第一，健全赔偿监督程序启动机制，赔偿请求人、赔偿义务机关申请启动监督程序应纳入检察机关的监督启动方式，监督程序的适用范围应当考虑扩展，引入检察建议作为启动监督的柔性方式，并明确法院的回应义务；第二，完善多方联动机制，建立国家赔偿监督联席会议制度，加强各部门、机关之间的衔接配合；第三，检察机关应当树立正确监督理念，处理好赔偿监督机关与赔偿义务机关的角色问题，不得滥用申诉权规避、拖延赔偿；第四，法院在依法监督纠正错误赔偿决定的同时，也应做好对正确赔偿决定的释法说理和善后息诉工作；第五，结合法律援助制度改革，将经济困难、聘不起律师的赔偿请求人纳入法律援助范围，保障其申诉权的实现。

(六)落实院庭长办案工作

4月，《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见(试行)》出台，明确了基层、中级法院院庭长每年办案数量最低标准，并对建立保障院庭长办案的工作机制及办案情况通报制度等内容作出规定。长期以来，法院内部普遍存在院庭长不敢办案、不会办案、不愿办案以及挂名办案等问题。上述意见要求落实院庭长办案，明确院庭长入额后应当办理案件，禁止入额后不办案、委托办案、挂名办案，以实现院庭长办案常态化。但该意见仍存在不足之处，例如，院庭长重点审理的案件范围模糊，院庭长办案绩效的考核标准、考评结果、员额退出机制缺失等。

该项工作的改进和落实，应围绕“权责利”有机统一的原则展开：明确院庭长的办案范围；完善配套措施，如建立科学的分案机制；完善院庭长办案质量评估体系和考核机制；健全员额进入与退出机制；完善司法辅助事务管理机制；加快探索行政管理与审判管理的分离机制，实现法院管理方式转型，让法院回归司法裁判的本位。

三、检察改革

(一)完善检察官以案释法制度

2017年6月，最高人民检察院公布修订后的《关于实行检察官以案释法制度的规定》，对检察官办案释法和向社会公众以案释法两类释法方式的定义、案件范围、释法对象、释法内容等进行了明确，并专章规定了其组织和实施，要求建立健全检察官以案释法制度的业务指导机制、激励惩戒机制和责任追究机制，设立以案释法案例资源库。较之先前，该规定在内容上进行了细化和补充，可操作性更强，为检察官以案释法工作的开展提供了更规范、明确的操作指引。

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度的明确要求。在总结实践经验基础上，2015年《最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定(试行)》出台，但规定较为粗糙，可操作性较弱，其实施效果未达到预期。2017年5月，“两办”印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，重申了应当建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，并对此提出了具体要求。该规定较好地完善了检察官以案释法制度，对相关工作的开展起到了良好的指导和推动作用。但目前检察机关以案释法工作仍存在明显问题，例如，不少检察机关对于以案释法制度的意义缺乏深刻理解，将其与一般法制宣传画等号；存在“入额者办案，办案者释法”的错误思想，部分检察人员释法消极被动，释法能力不强，释法说理不到位，效果大打折扣。未来该项改革的重点应放在：其一，提高对以案释法的重要性认识，不重视，这项制度就会闲置。其二，在完善制度的过程中，应当鼓励诉讼参与人、社会公众的参与，建立畅通的沟通渠道，认真吸收其意见和建议，切实提升制度实效。

(二)加强检察法律文书说理

7月，最高人民检察院修订《关于加强检察法律文书说理工作的意见》，提出了七类办案环节涉及的检察法律文书应当着重进行说理，规定了检察法律文书说理工作的主体，提出了检察法律文书说理的五项基本要求，要求建立说理质量评析通报制度、完善工作责任制。相较之前，该意见注重与新一轮司法改革配套衔接，补充、细化了检察法律文书说理的重点，规范了文书说理的程序，新增了说理时机与说理责任落实等规定，增强了规定的指导性与可操作性。

长期以来，基于检察官素质不高、对说理不重视等原因，检察法律文书不说理是检察实践的常态。但说理既是检察法律文书的重要组成部分，也是检务公开的应有之意，对提高文书质量和民众接受度，提升检察公信力具有积极意义。未来该项改革的完善落实应考虑：结合检察官办案责任制改革，提升办案人员的独立地位，因为独立办案是说理意识培养和责任承担的前提；培育正确的司法理念，提升检察人员的说理意识，增强文书说理的主动性；探索检察法律文书改革，减少填充式文书比例，采用说理式文书，并制定统一的文书说理规范，以显示“看得见的正义”；加强检察人员说理能力的培训，切实提高其分析论证、法律适用、文字表达等方面的能力；将检察法律文书说理纳入考评范围，建立健全文书质量日常考评机制、质量评析定期通报机制、竞争机制和工作责任机制，激励检察人员文书说理的积极性。

(三)检察机关加大产权保护的力度

检察机关致力于构建多元化经济保护格局。1月，最高人民检察院出台《关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》，内容涵盖从实体到形式、从刑事到民事各个方面，要求各级检察机关准确把握政策界限，加强侦查预防工作、民事行政检察工作和控告申诉检察工作，强化刑事诉讼监督，形成多元化产权保护格局，并加强组织领导、工作机制建设、协调配合和法治宣传，以确保产权保护措施落到实处。

12月，最高人民检察院下发《关于充分发挥职能作用营造保护企业家合法权益的法治环境支持企业家创新创业的通知》，强调各级检察机关要立足检察职能，准确把握法律政策界限，规范自身司法行为，改进办案方式方法，加大惩治侵犯产权犯罪力度，强化刑事诉讼监督，加强民事行政检察工作及刑事申诉、国家赔偿案件的办理，形成保护企业家合法权益的多元化格局，同时也对加强组织领导、法治宣传等工作作出了较为明确的要求，旨在营造企业家创业发展的法治环境。接下来检察机关应当加强与其他机关部门之间的联系与衔接，建立信息共享机制，拓宽线索渠道，进一步强化检察监督，纠正并预防各机关部门不当插手经济纠纷案件，促进国家法律的统一正确实施，同时建立检企之间的良性沟通机制。

产权保护不足制约经济发展，而实践中存在大量公安部门、检察机关插手经济纠纷的案例，公检法违反刑法的谦抑性原则将民事纠纷当作犯罪追诉。这两项制度有助于扭转公检法对待民营企业、对待经济纠纷的态度，一定程度上有利于产权保护。但这只是万里长征的第一步，司法要真正做到保护产权，保护企业家合法权益，关键是保障独立司法与司法公正，强化司法监督，广开言路，允许媒体自由监督。

四、司法行政改革

(一)保障律师会见在押罪犯的权利

律师会见监狱在押罪犯，常常受阻。例如，要求必须两位律师会见，给当事人和律师增加了极大的成本；有的监狱要求必须罪犯本人委托；不少监狱设置玻璃隔断，只能打电话而不能直接沟通；有的监狱直接在当事人背后设置监听器，警察就在旁边进行监听录音。多年来，报告一直呼吁改变这些不合理的规定，希望司法部尽快修改过时的2004年《律师会见监狱在押罪犯暂行规定》。2017年11月，司法部印发《律师会见监狱在押罪犯规定》，该规定意义重大，在保障罪犯人权方面有很大进展，可谓2017年司法改革中一项保障正义实现的实效性措施，是司法部新任领导做实事的体现，也是司法部多年来真正推动司法改革的少数举措之一。

新规的主要进步：第一，扩大了律师会见在押罪犯的范围。增设了提供非诉讼法律服务、解答有关法律询问、代写诉讼文书和有关法律事务其他文书的，可以会见在押罪犯，增强了实践中的可操作性。第二，保障了律师的取证权。明确其他案件的代理律师，需要向监狱在押罪犯调查取证的，可以会见在押罪犯。第三，取消了律师会见人数限制，规定律师可以单独会见在押犯人，减轻当事人和律师的负担，也保证了规定与《刑事诉讼法》《律师法》的统一。第四，新规明确规定罪犯的监护人、近亲属可以代为委托律师，律师第一次会见时，应当向罪犯本人确认是否建立委托关系。第五，新规明确规定，辩护律师会见被立案侦查、起诉、审判的在押罪犯时，不被监听，监狱不得派警察在场。这类情形主要包括追诉漏罪或者新的罪行，已经进入再审程序等。因为这种情况相当于会见犯罪嫌疑人，必须明确拒绝监听和警察在场。第六，加强律师执业权利保障和救济。监狱应当保障律师履行职责需要的会见时间和次数。律师会见在押罪犯，认为其权利受侵害，可向司法行政机关申请维护执业权利。

新规亮点颇多，但报告建议进一步做如下完善：第一，明确律师会见在押罪犯不被监听。新规规定“律师会见在押罪犯时，监狱可以根据案件情况和工作需要决定是否派警察在场”，虽然公权力机构应当遵循法无授权不可为原则，监狱无权进行监听，但是警察在场实质上仍发挥了监听功能。建议该条修改为：律师会见在押罪犯时，不被监听；监狱一般不派警察在场，但有安全性问题的除外。第二，律师会见不同于亲属会见，建议明确规定，取消玻璃隔断会见，保证律师与在押罪犯的面对面沟通。第三，建议明确规定，如果罪犯同意，律师可以采取录音、录像或拍照等方式进行记录和固定证据；律师与罪犯可以传递与案件相关的文件，律师可以向罪犯核实案卷和证据。第四，新规规定了律师执业权利受损时的救济渠道，但却缺少对监狱违反规定阻碍律师会见和行使执业权利的惩罚措施，建议增加相应的惩罚性规定，切实保障律师的执业权利和在押罪犯的合法权益。

(二)强化律师行业的管制和惩戒

3月，全国律师协会发布《律师执业行为规范》《律师协会会员违规行为处分规则(试行)》，旨在建立规范律师执业行为的行业标准和惩处机制。《律师执业行为规范》是对之前规定的修订，新增了律师的政治性要求，提出律师应当把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为从业的基本要求以及应当坚守的底线。该规范的部分内容引发争议。如对“律师不得炒作个案”这一规定，如何认定“炒作”很难有明确标准，在司法机关明显处于优势地位而律师话语权弱小的现状下，会压缩律师本已狭隘的空间，令人担忧。上述处分规则建立了调查和惩戒相分离制度，增加了纪律处分的种类并细化了受理、立案、回避、调查、决定、复查等处分程序，新增了调解程序，完善了纪律处分的情形与适用。

全国律师协会同时发布的《律师协会维护律师执业权利规则(试行)》，界定了各级律协维护律师执业权利工作的主要职责及分工，明确规定了律师维护执业权利的申请和受理、调查、处理、反馈程序，并要求建立健全维权快速处置机制、网络舆情快速应对机制，充分发挥联席会议机制、协调联动机制的作用。该规则有一定的积极意义，但律师协会能否真正成为律师执业保障的后盾，不容乐观。

4月，“两高三部”、全国律师协会联合出台《关于建立健全维护律师执业权利快速联动处置机制的通知》，要求各级法院、检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关和各律师协会建立健全维护律师执业权利快速联动处置机制，明确了维护律师执业权利的范围和三种具体途径，提高维护律师执业权利的及时性和有效性，各部门之间互相配合，完善维护律师执业权利快速受理机制和联动处理机制，并及时反馈调查处理结果等。

截至11月底，全国律协维权中心共收到维权申请72起，各地律协维权中心累计受理维权申请335件，其中成功解决142件，正在处理193件；全国律协投诉中心接待投诉219起，各地律协投诉中心接待投诉5 266件，立案1 822件，作出处分决定224件。通过数据来看，取得了明显的成效，但律师执业权利保障的形势仍不容乐观。

事实上，长期以来，我国律师执业权利保障方面存在诸多问题。第一，律师在执业过程中人身权利屡受侵犯，仅2017年度严重侵害律师人身权利并产生很大影响的事件就有多起：北京律师顾冬庆、王志伟在湖北荆门开庭后遭到20多人殴打，行凶者扬言要活埋律师；重庆律师张庭源因代理案件，被某部门编造“嫖娼”案由而传唤到派出所限制人身自由24小时；河北律师王艳涛在邯郸丛台区法院被法警殴打，并被戴上手铐关押；黑龙江律师迟夙生在辽宁省抚顺市望花区法院履行职务过程中，被法官、法警强行带离法庭导致昏迷被送往医院等。

第二，律师豁免权范围狭小，且受到了部分法律法规的歧视性对待，如《刑法》第306条有关“律师伪证罪”的规定，《刑法修正案(九)》有关律师扰乱法庭秩序罪的规定，《律师事务所管理办法》第50条对律师言论自由的限制性规定，《律师执业管理办法》和《律师执业行为规范》也有相关规定，处罚律师网络言论范围扩大。

第三，律师执业权利经常受到侵犯。公安部门、检察机关不当扩大“三类案件”的范围，拒绝安排律师会见或安排不及时；律师的阅卷权得不到保障，甚至限制阅卷内容并禁止拍照、复印；庭审中，不当限制律师发言，律师质证意见不能充分表达，甚至当庭训斥、驱逐律师；律师进法庭和检察院被“歧视性”安检。

第四，律师投诉得不到回应，但对律师的处罚则反应迅速。例如，杭州保姆纵火案，被告人莫焕晶的辩护律师党琳山因不满法院对管辖权异议作出的决定，以及驳回其调取证据和消防人员出庭作证的申请，退庭抗议。杭州中院称党律师无视法庭纪律，广东省司法厅迅速介入调查，未听取党律师的意见，就初步认定其行为涉嫌违规违法，决定行政立案调查。党律师的退庭行为直接构成举报，有关部门是否也应当迅速对侦查、审查起诉、法官行为的合法性进行调查？公权违法，被告人和辩护人的权利如何救济？调查不对等，就是对辩护律师的歧视，对律师所代表的私权的压制。

虽然近年来出台了许多维护律师执业权利的文件，但缺乏具体而有力的执业救济措施；对律师的行政监管日益强化，律师惩戒不断强化，所谓行业自律几乎全盘行政化；全国律协修订的上述文件，总体上以限制律师权利为目标，不是真正的律师行业自律的体现。律师权是当事人权利的延伸，反映了国家法治建设的程度，必须反复强调律师权利的保障。此次，报告只提出两项建议：

第一，修改《律师法》，将其定位为律师权利保障法，而非律师权利限制法。应以《律师法》修改为契机，明确规定律师豁免权，律师的执业行为及相关言论不受追究；司法行政机关将惩戒职能让渡给律师协会，明确律协为律师惩戒机构，提高行业自治能力，司法行政机关不直接承担律师的惩戒职能；只有明确违反全国人大制定的法律的行为，才构成惩戒律师的理由，司法行政部门和律协不得创设对律师进行惩戒的事由。

第二，加强律师权利保障。实践中，侦查机关故意不全面搜集证据，检察院不履行法定职责，法院无视辩护人申请调取证据、申请证人出庭、提出管辖权异议、申请回避的合理要求等现象极为普遍，被告人和辩护人的权利被无视。未来应当修改有关法律和律师管理规则，在特定情况下律师有权退庭，并且律协应根据律师的投诉要求，要求法官或检察官惩戒委员会对司法人员进行处罚，法官或检察官惩戒委员会应做到有案必立。

(三)尝试律师专业水平评定试点

3月，司法部出台《关于建立律师专业水平评价体系和评定机制的试点方案》，决定在内蒙古、上海、安徽、陕西4省市及自治区开展试点，提出建立律师专业水平评价体系。该方案的出台引发了律师界的热议。律师专业水平评价虽然适应了目前社会纠纷需求日益多元化、多样化的趋势，方便社会、个人查询和选聘律师，但却受到了许多律师的抵制和抗议。具体而言：律师专业水平评定的执业年限门槛对于年轻律师而言明显有失公平，尤其是非法学专业的律师即使专业水平和工作能力均十分优秀，也要执业满十年才能参评；虽然方案明确专业律师的评定不影响律师业务的受理，但是专业律师的头衔会在相当大的程度上影响当事人委托律师时的评估，对于青年律师或其他非专业律师而言，进入专业律师队伍之前如何与专业律师争夺有限的专业案件资源，无疑是一个巨大的挑战；中国的律师资源存在地域差异，许多非发达城市对于律师服务的专业化、精细化要求较低，相较于专业律师，传统的“万金油”律师在当地的生存空间更大；律师专业水平评定的评审委员会包括公检法的人员，易造成律师在办案过程中的谨慎心态，以免在专业水平评定时遭受职业报复，且由官方介入律师专业水平的评定，容易使评定工作带有倾向性，也易导致腐败的滋生。

虽然本次试点并非对律师评定等级，但该方案也明确表示要探索评定律师专业水平等级，律师分级出庭制度也已经列入了本轮律师制度改革的计划中，本次律师专业水平评定试点实为律师分级制度改革的前奏。《中国司法改革年度报告(2015)》曾对律师等级制度提出了强烈批评。对于以市场化为主导的律师行业而言，这些是不必要的工作。

(四)开展律师调解试点

10月，最高人民法院、司法部出台《关于开展律师调解试点工作的意见》，确定在北京、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、四川等11个省市开展律师调解试点工作。开展律师调解试点，是促进多元化纠纷解决发展的一项重要举措，有助于发挥律师在预防和化解矛盾纠纷中的专业优势和实践优势，进一步推动纠纷解决机制的供给侧改革。

早在2006年，我国成立了首家律师调解机构——“青岛市涉外纠纷律师调解服务中心”。2012 年，最高人民法院发布《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，首次在正式文件中规定了律师调解。此后，一些地区陆续开展了律师主持调解的实践探索。2015年，“两办”出台《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，明确提出要建立律师调解制度。2016年，最高人民法院颁布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，进一步强调要推动律师调解制度建设。而此次试点意见的出台，正是立足于近十余年来的探索，表明律师调解工作正式进入了制度建构阶段。

我国律师调解工作尚处于初步发展阶段，其有效运行仍有许多难题需要破解。例如，受传统执业习惯的影响，律师更倾向于以对抗的方式解决问题，从中获得职业上的成就感和满足感，难以适应从为受托方服务的职业思维向居中调解思维的转变。虽然上述意见提出了市场化与政府资助并行的经费保障机制，但由于调解一直以来具有的公益属性，律师调解的收费与政府的资助水平均远低于普通律师业务给律师带来的收入。律师调解员资源短缺，调解技能不足，律师作为专业的法律工作者，善于运用法律思维解决问题，其在面对“情、理、法”交融的调解工作时，尚且欠缺社会经验和调处能力。

未来完善这项制度的关键在于，参照仲裁的机制，以市场为导向，建立以律师为主的民间调解机构，培训律师的调解技能，以专业化、市场化推动律师调解的可持续发展。

(五)刑事案件律师辩护全覆盖试点

2月，司法部、财政部印发《关于律师开展法律援助工作的意见》。8月，“两高三部”印发《关于开展法律援助值班律师工作的意见》。10月，最高人民法院、司法部出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，确定在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西8个省市开展为期一年的刑事案件律师辩护全覆盖试点。

刑事案件律师辩护全覆盖试点，可谓多年以来法律援助工作的亮点。刑事辩护是为自由和生命而辩，刑事辩护率是评估一国法治建设状况的标尺。长期以来，受律师资源、律师执业权利保障、律师职业能力、法律援助范围、刑事辩护风险、社会舆论偏见等因素的影响，我国刑事辩护率只有20%左右，个别省份甚至低于12%。刑事案件律师辩护全覆盖，将大大提高刑事案件辩护率。该办法大大拓宽了法律援助的适用阶段和主体范围，并增设了一审法院未履行通知辩护职责的程序性制裁，一定程度上增强了对当事人权利的保障力度，但仍有不足之处：第一，刑事辩护的高风险、律师权利保障不足是制约刑事案件律师辩护率的关键因素，不解决这一问题，光靠提高刑事案件律师辩护率的数字，并无实质性意义，反而会导致形式辩护盛行。第二，目前法律援助的质量很低，刑事案件律师辩护全覆盖之后，将会导致非刑辩律师承担法律援助案件，法律援助的质量将进一步降低，同时律师刑事辩护质量还缺乏评价标准与相关机制。第三，法院未履行通知辩护职责、法律援助机构未履行指派律师等职责，导致被告人审判期间未获得律师辩护时，有关人员责任追究不明，削弱了该办法的落实力度。第四，办法指刑事案件审判阶段的律师辩护全覆盖，不包括犯罪嫌疑人数量更多的侦查阶段和审查起诉阶段，以及死刑复核阶段；未来是否需要适当扩大，值得考虑，例如，死刑复核阶段必须覆盖。

刑事案件律师辩护全覆盖是一项极具挑战性的艰巨任务，需要逐步推动。具体建议如下：第一，真正保障律师权利，降低刑辩律师的执业风险，禁止随意抓捕、处罚律师，吸引更多律师承办刑事辩护业务，激发律师参与刑事辩护的内生动力。第二，建立律师刑事辩护数据库，提高刑辩律师的素质，允许律师在刑事辩护和国家赔偿业务中进行风险收费。第三，培育、鼓励并扶持民间法律援助力量，允许民间筹资和各方资金的援助，采用政府购买服务的形式，给予律所税收政策的优惠，激励更多律师事务所、更多律师承办法律援助案件，同时限制单个律师承担法律援助案件的数量，避免法援专业户。第四，制定刑事辩护规范及刑事辩护质量标准，借鉴浙江省《法律援助服务规范》，明确、细化对法律援助整个服务流程的要求，规范案件办理全程监督，建立考核评估机制，形成质量控制体系。第五，鉴于犯罪嫌疑人信息获取渠道和相关能力的不足，应切实保障其对辩护律师的选择权和决定权，以防止部分案件由“全覆盖”异化为“全掩盖”。

(六)深化公证机构体制改革

公证机构体制转型是一项提出多年却进展缓慢的改革任务。早在2000年7月，国务院批准的《关于深化公证工作改革的方案》就明确提出“将行政体制的公证处尽快改为事业体制”的改革任务。但由于地方性差异、部门内部利益的博弈和协调等原因，该任务一直未能在全国范围内落实。据报道，截至2016年底，在全国3 001家公证机构中，行政体制的公证机构尚有894家，占29.8%。2017年7月，司法部、中央编办、财政部、人力资源和社会保障部联合出台《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》，明确要求将行政体制公证机构于2017年底前全部改为事业体制，并提出要优化事业体制公证机构的体制机制，推进合作制公证机构试点。随后，各地纷纷制订试点方案开展合作制公证机构试点工作。截至11月30日，全国889家行政体制公证机构已全部提前完成改制任务。除内蒙古、湖南、四川外，有28个省、市、自治区上报本地区合作制公证机构试点工作方案。

公证机构改制任务虽已完成，但仍存在不少问题。例如，部分地区的公证协会与司法部门公证管理处仍保留“一套人马、两块牌子”的做法，公证机构未能落实独立法人地位，存在政事不分、管办合一的现象；改为事业体制的公证机构缺乏科学、合理的管理制度和运行机制，对公证机构内部管理出现的违规违法现象缺乏及时有效的监管，公证服务收费标准与管理办法也缺乏规范统一的标准。

未来公证体制改革的重点，应是在优化现有公证机构体制机制的基础上，推动并深化合作制公证机构试点工作。据统计，2016年，我国的合作制试点公证机构仅20家，占全国0.7%，办证量占5.1%，业务收入占4.5%，在业务绩效、资产积累等方面具有显著的比较优势，增加合作制试点并逐步推进其成熟是一项必然的举措。但由于合作制公证机构运作目前尚缺乏成熟经验，还未有立法层面的支撑，并且其对公证队伍整体素质的要求更高，故推进合作制试点须采取积极而谨慎的态度，因地制宜，循序渐进，以改组原有公证机构为主、组建新公证机构为辅。在合作制公证机构试点的推进中，也要注意预防狭隘的功利观念和不正当竞争观念对公证公信力造成损害。

《公证法》也应及时进行修订。例如，明确公证机构、公证权、公证人员的定位，进一步扩展公证机构的公证范围等；完善司法行政机关监督和指导、公证行业协会自律管理和公证机构自我管理相结合的管理体系，坚持“政事分开”“管办分离”的原则，合理调整司法行政机关与公证机构的关系；加强高素质的公证队伍建设，强化公证质量意识，加强公证质量监管，健全公证人员执业准入与退出机制；加强公证机构与各部门机关之间的对接，建立联席会议、信息互联共享等机制，努力满足经济社会发展中多层次、宽领域的公证法律服务需求；加强公证信息化建设，建立健全公证信息化平台，充分发挥公证的沟通、证明、监督等功能。

公证是司法制度的重要组成部分。现代社会是典型的风险社会，经济交往频繁，纠纷多发，同时公民权利意识、法治意识不断增强，在此背景下，公证依托法律赋予的证据效力、债权文书强制执行效力、法律行为要件的构成效力，发挥作用的空间越来越大。公证不仅具有预防纠纷的功能，还能够通过提供真实、合法的证据促进纠纷解决，甚至通过债权文书强制执行效力而直接解决纠纷，因而也是多元化纠纷解决机制的有机组成部分。随着多元化纠纷解决机制改革的深入，公证与诉讼协同服务开始崭露头角。

2017年6月，最高人民法院、司法部《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》，规定在北京、内蒙古、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、广东、四川、云南、陕西等12省市及自治区开展为期一年的公证参与法院司法辅助事务试点，明确支持公证机构在人民法院调解、取证、送达、保全、执行等环节提供公证法律服务，并加强对试点工作的组织领导、培训指导、政策保障，推进制度完善。此举有利于发挥公证的纠纷预防功能，缓解法院纠纷解决的压力。但两者的有效衔接和规范化运作，仍有赖于积累丰富的试点经验，从而制定成熟的可操作的具体规则。7月，司法部又出台《关于进一步拓展创新公证业务领域更好地服务经济社会发展的意见》，提出要拓展创新金融领域、知识产权保护、司法辅助、产权保护、“三农”领域、涉外领域等方面的公证服务，旨在满足经济社会发展中多层次、宽领域的公证法律服务需求。

结语：消除司法改革的信任危机，提升民众对法治的信心

2017年，是各方期待全面深化司法体制改革的决战之年，新一轮司法体制改革的定向之年。

自党的“十八大”提出“进一步深化司法体制改革”的任务，三中、四中全会对改革作出全面部署后，中央全面深化改革领导小组共召开38次会议，审议通过51份涉及司法及司法行政体制改革的文件，相关改革举措也基本出台。从各部门的落实情况来看，中央部署由最高人民法院牵头的18项改革任务已经完成，《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》提出的65项改革举措全面推开；最高人民检察院承担的29项改革任务也基本完成，《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》提出的91项具体改革举措，其中82项已出台改革意见；司法部出台了72个司法行政改革文件，其中36项改革基本落实，尚未落实的36项改革正有序推进。

过去一年，新一轮司法体制改革几近尾声，其举措主要是对先前改革的推进、固化或调适。国家监察体制改革试点快速推进，《监察法(草案)》的出台，具有政改性质，意义重大，但草案对《宪法》的突破，以及其呈现出来的难受束缚的强权倾向，引发人们对法治倒退的担忧；司法体制综合配套改革试点的开展，为下一轮改革累积经验，但仍未触及关键的司法独立性问题；推进“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革、司法责任制改革，完善非法证据排除规则，深化公证机构体制改革，是对先前改革方案的落实，公检法“相互配合”的司法格局并未改变，刑讯逼供现象也未消除，庭审的实质化仍遭遇二审不开庭、律师意见不受重视、证人出庭作证率低等重重阻力；加强专业化审判建设，开展律师调解试点等改革，稍有新意；完善检察官以案释法制度，加强检察法律文书说理，这些只是局部机制的调整，且受制于当前检察官素质等因素，短期内难以取得成效。律师专业水平评定试点的推出，表明司法行政机关仍在加强对律师行业的管制，律师执业权利的保障只停留于口号层面，刑辩律师面临的处境艰难。

这一轮司法体制改革，强调顶层设计，注重“通过试点推进改革”的方法论，一定程度上触动了体制改革的某些痼疾，法院、检察院、公安、司法行政等部门也努力推进，在司法公开、司法官职业待遇、司法官职权保障等方面取得一定进展。但司法公正、公信和权威并没有明显提升，民众对司法仍有较大的不满。其原因，既源于对某些关键问题的回避，也涉及司法改革的“正当性”不足，即因改革信息封闭化，公民、实务人员尤其是基层司法官和专家学者的参与不足，导致对改革缺乏基本的共识，引发了司法改革的信任危机，进而影响公众对法治的信心。当前，如何消除司法改革的信任危机，提升民众对法治的信心，成为在下一轮改革中能够凝聚各方深化改革的信心和共识，实现改革方案整体、局部乃至方向性调适的关键举措。消除司法改革的信任危机，提升民众对法治的信心，可从以下方面展开：

第一，实现个案正义，实现以法治使用者为中心的司法体制改革。习近平主席指出，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。这既是检验司法公正和司法改革成效的唯一标准，也是消除司法改革的信任危机、提升民众对法治信心的关键。但现实和网络上仍有很多人喊冤，仅“无辜者计划”每年收到的喊冤个案就超过千件，喊冤者既有普通百姓，也有曾经的高官。每一个冤案都影响到一个家族和朋友圈对法治的信心。司法改革的成效，首先就体现在尽最大限度实现个案的正义，尽量减少冤案。所有司法机关也都要围绕个案正义的目标来改进工作，所有司法改革举措都要以“每个人的正义”为准绳，实现以法治使用者为中心的司法体制改革。

第二，推动司法改革的公众参与。司法改革的公众参与是《中国司法改革年度报告(2011)》讨论的基本问题，但司法改革的封闭化、神秘化至今未得到任何改观。司法改革的信息共享机制不畅，改革过程中的数据统计、资料整理、进展和跟踪工作也存在较大不足。司法体制改革作为重大公共决策，需要注重改革过程的公开、透明和开放，以实现司法改革过程的正当化，从而消除司法改革的信任危机。为此，必须重申推动司法改革公众参与的基本路径：(1)司法改革公开化，司法改革的文件、统计数据、改革进度、试点实践反馈报告、效果评估等信息应通过新闻媒体和网络及时向社会公开；(2)公众有权全方位参与批评建议、研究咨询、议题设定、意见征集、过程观察、效果评估等司法改革的全过程；(3)积极支持司法改革研究，鼓励民间司法改革研究和促进机构的建立，提升公众参与司法改革的能力和有效性；(4)全国人大设立司法改革委员会，作为国家司法改革的决策机构，并吸收法律学者、律师等不少于一半的民间人士参与，提高学者、律师等社会群体在司法改革决策当中的话语权。

第三，保障改革弱势者的权益。由于成熟的司法改革公众参与机制远未建立，改革中的弱势者无法在改革方案制定过程中享有话语权，因而尤其需要重视对弱势者权益的保障。例如，本轮司法改革方案，未能充分考虑基层法院及其司法实务人员的利益，在一定程度上影响了地方司法官的积极性，引发了司法官的辞职潮。又如，律师群体在行政管制下处于弱势地位，近年来对律师的管制不断加强，严重限制了律师在司法及其改革中本应发挥的巨大作用，因此有必要将律师协会改革为真正为律师代言的律师自治行业组织。事实上，一个改革决定、方案或举措对改革弱势者权益考量越充分，其公正性、合理性和公信力就越强。

第四，调适改革重心，激励地方司法改革的责任担当。改革能否落实，取决于中央和地方的合力。在当前自上而下地推进改革的背景下，尤其需要激励地方的改革动力，促使其承担起相应的司法改革责任，改变当前存在的应付式改革、“做给中央看”的不良现象。对此，可考虑的举措包括：(1)合理设计司法改革试点的时间表和路线图，对试点工作进行周期性观察，并发展第三方评估机制，对试点效果进行客观、科学评估，不断总结经验，弥补缺陷；(2)司法改革顶层设计兼顾“指令性”和“指导性”，在固定原则、框架、任务的前提下，提供必要的制度供给，给地方改革留下足够的空间，因地制宜地进行实验和创新，激发基层的改革活力，鼓励地方“摸着石头过河”；(3)引入竞争性因素来调动地方的改革积极性，内部可面向一线司法人员，以岗位竞争等手段挖掘司法人员潜力，外部则通过科学的政绩驱动形成地方间的良性法治竞争。

第五，确保改革的合宪性。“做到重大改革于法有据”是党的十四中全会决定提出的要求。司法改革经常突破现行法律，理论上应当先立法、修法或获得全国人大常委会的授权。这一点做得明显不够，需要进一步明确改革的合宪性，以树立改革的权威，消除改革者乃至公众对违法性的担忧和疑虑。《监察法(草案)》出台所引发的违宪性争议，就是一个鲜活的例子。而要确保改革的合宪性，发挥《宪法》作为法治基石的根本作用，违宪审查机制的建立不可或缺。

2018年，是更新一轮司法体制改革的起点。沿着“十九大”明确的“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制”的改革方向，公、检、法、司等部门将谋划布局未来改革的规划。期待未来司法体制改革的规划和方案，能够引入公众的实质性参与，确保改革的合宪性，充分考虑并保障改革弱势者的权益，并适当调适改革重心，激励地方司法改革的责任担当，从而保障改革及其方案的正当性，消除司法改革的信任危机，提升民众对法治的信心。