跨界危机治理中的府际合作研究

2018-03-17张玉磊

上海大学学报（社会科学版） 2018年2期

张　玉　磊

(淮阴师范学院法律政治与公共管理学院, 江苏淮安223001)

随着中国以江浙沪、粤港澳、京津冀等为代表的区域一体化进程加快，区域间各类要素不断积聚和流动，使得原本界限清晰的区域公共事务变得越来越外部化和无界化，跨界事务大量涌现，跨界危机就是其中之一。跨界危机的跨区域、跨领域、跨部门等跨界特征，使得主要是基于科层制和行政区行政建立起来的传统公共危机治理模式陷入失灵境地。跨界危机的强扩散性以及跨界危机治理的公共产品属性，决定了以维护公共安全为天然职责的政府在跨界危机治理中扮演着核心的“元治理”角色，府际合作成为跨界危机治理的核心议题。因此，打破“经济人”理性束缚、部门利益梗阻、科层制专业主义、行政区行政羁绊等掣肘因素，实现跨界危机治理中的府际合作，成为跨界危机治理的关键。

一、问题提出：跨界危机治理中府际合作的意义

(一)跨界危机：当代公共危机的新形态

在现代社会高度复杂性和高度不确定性条件下，区域关联性、要素流动性、资源依赖性、风险叠加性等显著增强，使得当代公共危机除了具备传统公共危机的基本特征外，愈来愈具有跨界特性。这种跨界性主要表现为公共危机跨越时空边界和政策边界，具有跨行政区分布，行政管辖权界定难，超出政府应急预案，存在溢出效应等特征，跨界已经成为公共危机常态。如2008年中国南方雪灾从一个自然灾害演化为涉及交通、运输、能源等多个部门领域的综合性危机；而2011年日本福岛大地震更是演变成包含地震、海啸、核事故、大火等灾害种类，涉及地震、海洋、核安全、消防、交通、运输等多个政府职能部门，引发了包括日本、中国、俄罗斯、韩国等多个国家的公共危机。

进入21世纪以来，公共危机的跨界特征愈来愈受到国外学者关注。风险社会理论研究者首先提出了现代风险的跨边界传播性。Piet Strydom(2002)指出，当代生态风险“是全球性的，超越了地理界限和限制，突破了政治边界” ；[1]Enrico L. Quarantelli(2007)指出，当代公共危机具有跨越不同社会边界、瓦解不同社会系统结构的“跨系统社会断裂”特征；[2]Ulrich Beck(2010)提出，当代社会风险具有不可计算性、不可赔偿性和“去所在地化”三大特征，而“去所在地化”主要表现在空间、时间和社会三个层面。[3]2003年世界经合组织发表的《21世纪面临的新风险：行动议程》中首次提出了“系统型风险”的概念，指出多灾种、复合型的危机将成为一种常态，这可以看作是跨界危机概念的雏形。Arjen Boin(2009)明确提出“跨边界危机”概念，即那些“表现形式复杂多样，生命维持系统、功能或基础设施受到严峻威胁以及失效原因或补救方案尚未清晰的危机”。[4]该定义在国际上具有较强的影响力。随后Rhinard、Birkland、Ansell等学者基于跨界危机的特性及其引发的连锁后果，对跨界危机的概念、特征及治理方向等展开了进一步研究。

近年来，跨界危机也受到了国内学界的关注：薛澜早在2003年就指出，中国越来越多的危机事件呈现领域复杂化、发生高频率、大规模、高组织性、暴力性、危害性、波动方式多元化和影响国际化等特征。[5]这虽没有明确指出公共危机的跨界特征，但蕴含了公共危机具有跨界特征的思想。孙继伟认为，将跨界危机定义为跨地理或行政边界的危机不能充分反映跨界危机的核心内涵。他按照危机的发生载体或威胁对象，将危机界定为企业危机、公共危机、自然与生态危机三种基本类型，在此基础上，指出跨界危机就是兼有两种或多种危机性质的危机。[6]沈承诚、金太军指出，全球化和信息化背景下的公共危机类型逐渐从单一型向复合型发展，这种复合型危机既表明危机引致因素的复杂性和多样性，又深刻表明公共危机的跨区域特性。[7]杨龙、郑春勇指出，跨界危机具有跨行政区分布、行政管辖权难以确定、超出地方政府应急预案、存在溢出效应、具有涟漪效应等特征。[8]郭雪松、朱正威指出，公共危机的跨界特征表现为跨越行政边界、跨越功能边界和跨越时间边界。[9]杨安华、童星更是指出跨边界传播日益成为现代危机的本质特征，公共危机的发生、发展和演变都可以在跨边界传播特征框架下进行解释。[10]上述研究进一步推进了对公共危机跨界特征的理论认知。

(二)府际合作：跨界危机治理的核心议题

在全球化与区域化、全球主义和新区域主义并行发展的时代背景下，公共管理领域涌现出了越来越多跨地区、跨领域、跨部门的跨界事务，跨界治理由此兴起，并迅速成为当代公共管理领域理论研究和实践改革的核心议题。所谓跨界治理，是指“针对两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，因彼此之间的业务、功能和疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，借由公部门、私部门以及非营利组织的结合，透过协力治理、社会参与、公私合伙或契约协定等联络方式，可以解决难以解决的问题”。[11]跨界治理可以简单地表述为跨越组织界限和不同行动者的合作治理过程，围绕各行动主体的平等协商与联合行动而建构的某种形式和意义上的动态制度框架和机制，旨在强化不同行政区域、政府层级和组织类型之间的资源整合和持久合作，以更有效地治理日趋增多的跨界事务，这是一种以跨界协同为核心的新型合作治理模式。美国大都会合作治理、英国公私伙伴关系、法国市镇联合体、日本广域行政、中国大部制改革等都属于跨界治理的实践类型。

作为跨界事务的典型代表，跨界危机也是跨界治理适用的重要领域，如何实现对跨界危机的有效治理，遂成为公共管理领域的一个重要议题。国外学界在跨界危机的治理机制方面重点围绕组织间协调机制展开：David Mclaughlin(2000)主张通过公私部门的协调联动建立综合应急系统；Guy Michael Corriveau(2000)对应急管理协调联动的决策和信息进行了研究；David R. Godschalk(2002)认为公共部门应综合各种手段开展应急响应活动；Janet A. Weiss(2004)探讨了促使公共部门在跨界危机治理中打破边界实现合作的动因；J. Annell(2006)从联邦、州以及地方政府应急指挥决策系统的角度设计了应急管理协调联动模型。国内跨界危机治理机制的研究主要形成了两种研究路径：一是合作治理路径。张成福(2003)主张构建全面整合的公共危机管理模式；杨龙、郑春勇(2011)提出在跨界公共危机治理中应加强地方政府间合作；陈瑞莲(2014)探讨了京津冀地区大气污染的区域联动防治体系；汪伟全(2014)主张建立超越辖区权威结构的跨界危机应对系统；王薇(2016)研究了跨域突发事件中府际合作应急联动机制；钟开斌(2016)指出解决跨界危机治理困境需要进行制度化合作治理等。二是整体性治理路径。20世纪90年代，英国学者Perri 6提出整体性治理理论，其核心是通过整合机制解决跨域公共议题，以克服新公共管理范式导致的碎片化问题。该理论迅速被国内学者运用于公共危机治理领域，刘超(2009)、彭辉安(2012)、韦彬(2014)等均主张建立整体性公共危机治理体系，该路径可以看作是合作路径的深化。

综上所述，鉴于跨界危机的跨界属性，整合多元主体力量，加强多元主体间合作，成为有效治理跨界危机的必然选择。作为跨界危机治理主体核心的政府，更是在跨界危机治理中扮演着关键角色，这就必然涉及跨界危机治理的核心议题——府际关系。府际关系，即政府间关系，是指中央政府与各级地方政府之间在垂直和水平上的纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。[12]也有学者认为，府际关系是指在公共治理中享有治理权力的治理主体之间的所有关系，其不仅涉及政府间关系，还涉及非政府的组织和力量，从而使府际关系突破了政府边界而置于更广泛的治理框架下。[13]政府作为最基本的治理主体，政府间关系是府际关系的核心部分，而中央政府和各级地方政府又是政府间关系的主体，但由于中国条块分割的政府组织体系，政府内部各职能部门也可以看作是府际关系的主体，尽管政府职能部门只是各级政府的内部机构，是次于“政府”的主体。

由于国家政治体制、经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，府际关系在各国的演进路径和发展模式也是不同的，但在总体发展趋势方面又呈现出较强的一致性，即都由传统的中央控制模式向网络模式发展。特别是随着跨界公共事务的增多以及网络治理、整体性治理、政府间伙伴关系等理论的兴起，府际合作成为各国公共管理改革中的焦点问题。如何通过有效的府际合作解决复杂的跨界事务，成为当前府际关系研究的核心问题。同样，跨界危机的跨时空特性决定了单纯依靠某一政府单元进行治理是难以成功的，必须整合政府内部力量，打破府际间的行政层级关系和职能边界，加强府际间的协调联动，这也是府际间利益共融、寻求共识、协调合作的过程。然而，当前中国的危机管理模式是在既有的行政区划原则和部门职能划分基础上建立起来的，呈现按危机发生区域和按危机种类进行分类别、分部门管理的特征，这种“行政区划导向”和“部门分类导向”的封闭式危机治理模式与跨界危机“地理区域导向”的演化机制存在着极大的内在矛盾。因此，如何有效化解“危机演化机制的跨界性”和“行政管理体系的分割性”之间的矛盾，明确并理顺跨界危机治理中府际间在目标、资源、利益等方面存在的明显差异，充分调动各级政府及其职能部门的积极性，形成府际间合作治理的格局，成为跨界危机治理的重大课题。

二、问题分析：跨界危机治理中府际合作的困境

府际合作涉及上下级政府、同级政府、不相隶属政府和政府职能部门之间的合作。尽管加强府际合作已成为跨界危机治理的共识，《中华人民共和国突发事件应对法》中也明确提出“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”，从法律层面明确了跨界危机治理中府际合作的基本格局，但府际合作仍受多重因素掣肘，导致当前跨界危机治理中条块分割、区域分割、部门分割等现象较为严重。

(一)“经济人”理性诱发的政府本位主义导致府际合作受阻

公共选择理论认为，在政治环境中犹如在市场活动中一样，政治决策者与市场决策者一样也是理性的、追求自身利益最大化的“经济人”。政府“经济人”理性引发的直接后果就是造就了一个有着自身特殊利益的官僚集团，从而引发政府本位主义。英国著名政治家托马斯·霍布斯指出：“当每个地方政府都以‘利己’决策作为出发点时，就会陷入一种正负相抵的零和博弈局面，即一方的收益会以另一方的付出为代价，甚至会出现为了利益而陷入人人相互为敌的‘战争状态’。”[14]政府“经济人”理性往往诱发“权力部门化、部门利益化、利益合法化”现象的本位主义，而本位主义又会驱使地方政府产生“搭便车”行为，特别是在缺乏有效的合作机制和规制保障的条件下，跨界事务的外溢性为地方政府“搭便车”意念和行为的产生提供了更加现实的可能，从而进一步加剧了府际合作的难度。政府本位主义带来的合作难题同样影响着跨界危机的有效治理。由于“经济人”的有限理性，跨界危机治理过程中行政管辖权互不隶属的地方政府及其职能部门，囿于地方利益、部门利益的最大化，从而导致合作意识不强，缺乏协商互动、分工合作、共赢发展的战略思维，轻视甚至回避合作，表现在具体行动上就是消极应付合作，地方利益、部门利益、个人利益僭越整体利益，甚至引发跨界危机治理的“公地悲剧”。

(二)传统科层制强调的专业化分工导致政府部门间合作困难

被誉为“组织理论之父”的德国社会学家马克斯·韦伯提出了科层制理论，该理论将科层制作为最理想的政府组织形式，强调专业分工和层级节制，并以职能为中心设置政府组织体系。科层制主张的对组织进行适度分工和专业化，有助于提高政府管理效率，满足了工业革命以后社会对政府效率的较高要求。然而，由于科层制过度强调专业分工和职能划分，使得各部门具备了追求自身价值、维护自身利益的动机、权力和资源，由此形成了各自的部门价值和文化，造成部门权威、职权、资源分布的碎片化，进而导致部门间协调困难。因此，依据科层制建立的政府组织体系可以实现对边界清晰、较为单一的公共事务的最佳治理，而在治理较为复杂的跨界事务时则显得捉襟见肘。

中国现行的公共危机治理模式依赖的组织体系也是建立在科层制基础之上，它依照职能分工原则，以相应政府职能部门为依托，在纵向维度上自中央地方分层，横向维度上则依据职能不同形成分科，每个职能部门负责治理属于本部门职能范围内的公共危机，组织机构的设置及其功能边界具有较高程度的“确定性”，从而形成了分类别、分部门的危机治理体制。这种危机治理体制具有分割管理模式的典型特征，缺乏整体治理的观念，在组织功能上过度分散化，部门间协调困难。然而，跨界危机治理与传统公共危机治理的最大区别就在于它需要跨部门协同，需要不同部门间的资源共享来实现治理目标。因此，建立在科层制基础上的公共危机治理模式窒息了部门间合作的空间，容易在跨界危机治理中出现“单打独斗”“各吹各的号、各唱各的调”“各自为政、争权夺利”等现象。

(三)行政区行政产生的区域分割导致横向地方政府间合作梗阻

行政区行政是指基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对公共事务的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。[15]作为封闭社会与自发秩序的产物，行政区行政的弊病在于它切割了整体和区域的利益结构，激励区域内地方政府作出囿于局部利益的行为选择，具有很强的封闭性和机械性，是典型的“闭合式行政”模式，不适宜跨界事务治理。在行政区行政模式下，作为地理意义上的行政区划单元在管理上相对独立，地方政府或出于锦标赛模式的利益驱动，或出于“搭便车”的投机心理，往往只关注本行政辖区内公共事务治理，进而出现地区之间以邻为壑、地方保护主义等问题。因此，越来越多跨界事务的涌现，改变了行政区行政的管理适用性，使得行政区行政的区域分割与跨界事务的整体属性之间的矛盾日益凸显，横向地方政府在与日俱增的跨界事务中的合作治理变得异常困难。

行政区划也是中国行政权力配置与划分的基本依据，地方政府间有着严格的行政区划边界，并基于行政区划的刚性约束对本行政区划内的公共事务进行垄断式管理。因此，当前中国公共危机治理体系在科层制的基础上，结合行政区行政模式，形成了“分类管理、分级负责、属地管理”的“切割式”行政区行政模式。这种“切割式”的行政区行政模式，使发生在某个行政区划内的公共危机能够取得比较理想的治理效果。然而，跨界危机的影响并不仅仅局限于一定的行政区划内，这就需要其波及的行政区域内地方政府打破行政区划设置，开展跨域合作，有效调动各种资源进行共同治理。因此，当前中国“切割式”的行政区行政模式与跨界危机的衍生、扩散机理错配，致使跨界危机治理中地方政府间合作梗阻。

(四)行政性分权引发的中央—地方分权模式导致纵向政府间合作不畅

当前中国的政治体制虽然一直被许多学者看作是威权主义国家，但其行政体系并非浑然一体。20世纪50年代至今，行政性分权一直占据着主导地位，并形成了一种基于公共政策变通执行的中央—地方分权模式，即中央政府放松了对资源的集中控制权，并选择与地方政府分享这些权力。[16]在中央—地方分权模式下，由于地方政府及其职能部门更熟悉本区域和本领域内的具体事务，在公共决策过程中，极易出现地方政府提出决策而中央政府背书的本末倒置现象。同时，由于地方政府作为独立主体是有着特殊利益需求的，在实践中又容易出现将地方利益凌驾于公共利益之上的政策执行偏差。因此，从中央集权到地方分权，通过权力的向下转移，不仅影响了横向地方政府间的水平关系，也改变了传统上纵向的中央政府与地方政府间的垂直关系。这种变化既在一定程度上强化了地方政府间合作，促进了地方政府与中央政府间互动，但又在一定程度上导致了中央权力或者上级政府权威弱化，在遇到需要纵向政府间协同治理的跨界事务时就存在互动不畅的问题，导致中央或上级政府的治理目标陷入无法实现的窘境。

跨界危机的自身性质决定了对其有效治理，不仅需要横向地方政府间通力合作，更需要纵向政府间的有效互动。然而，受中央—地方分权模式的影响，当前中国跨界危机治理中纵向政府间合作陷入了两难境地：一方面，当前很多地方政府在跨界危机治理中逐步达成合作共识，形成了相关的合作机制，但由于中央集权的政治体制，中央政府与地方政府、地方各层级政府之间在行政隶属关系上，其地位是不平等的，因而纵向政府间很难形成合作治理的愿景。因此，目前中国跨界危机治理中区域合作的动力机制，主要是由中央政府或上级政府自上而下的行政推动，具有很强的行政主导色彩，是一种典型的受行政推动的政府诱导型合作，而不是地方政府自发推动的融合型合作。另一方面，中央—地方特殊的行政分权模式又使得地方政府在地方利益的驱动下形成本位主义，并在跨界危机治理中呈现各种变异行为，主要表现为纵向的控制和反控制行为以及横向的互相封锁和自成体系，其结果不仅导致地方政府间对跨界危机难以开展有效的合作治理，而且以垂直流动为特征的府际互动机制也与当前日益频繁的网络状府际水平互动不相适应，导致跨界危机治理中纵向政府间互动不畅。

三、问题解决：跨界危机治理中府际合作的实现

在全球化、后工业化进程中，日益获得合理性的人的行为模式将是合作，它将取代竞争—协作行为模式在工业社会中的地位，并要求我们在合作的基础上去构想新的制度和新的社会治理模式。[17]公共危机跨界属性以及组织间资源依赖性的增强，决定了治理跨界危机需要府际合作，这就要求我们在跨界危机治理中需要克服各种掣肘因素，构建垂直、水平、部门三重互动的府际合作网络。

(一)树立府际合作理念：跨界危机治理中府际合作的先决条件

理念指导行为，各政府主体树立合作治理的理念，是跨界危机治理中府际合作的先决条件。加强府际合作，充分发挥各级政府、各职能部门的优势，实现跨界危机的整体性治理，已经成为各级政府的普遍共识，并在环境保护、事故灾难、公共卫生、社会安全等跨界危机治理领域开展了府际合作的实践。然而，府际合作尚未普遍成为各级政府的自觉选择，现有的府际合作不论在内容上还是形式上都呈现明显的碎片化特征，特别是中国以“一案三制”为核心的应急管理体系，在实际运行过程中往往只强调了“分类管理、分级负责、属地管理”而忽视了“统一领导，综合协调，条块结合”，导致跨界危机治理中条块分治、部门分割、资源分散、信息不畅、责任不明现象严重。因此，在跨界危机治理中树立府际间的合作理念就显得尤为迫切，这就需要各级政府转变职能，增强合作意识，营造相互信任的文化氛围与合作意愿，摈弃本位主义、部门主义、各自为政的思想束缚，跳出传统的囿于行政区划和科层官僚制的制度框架，在跨界危机治理中树立府际合作、共享权力的整体性治理理念，围绕跨界危机治理的整体目标，通过整合各政府主体的资源禀赋，构建府际间协作机制，建立一种统一领导、分工合作、资源整合、利益共享、责任共担的整体性治理模式。

(二)革新危机治理体制：跨界危机治理中府际合作的基本方向

危机治理体制是指危机治理领域政府的组织结构形式及其职能配置模式，其本质是府际间的权力配置，反映了府际间权力的排列顺序、聚散状态、空间位置、联系方式和各要素之间的相互关系。[18]科学配置府际间权力体系，构建完善的危机治理体制，决定了跨界危机治理的基本方向。一般来讲，组织机构设置是危机治理体制的核心，跨界危机治理必须以强有力的组织机构体系作为必要保障。因此，根据不同的危机类型，将相关行政管理部门整合成为“统一指挥”的综合协调体系，通过在特定情形下的部门组合、凝聚和授权，临时性地改变行政组织的固有边界和常规的协调机制，能够减少危机治理中“组织体系的确定性”与“危机事件的不确定性”间的根本性矛盾，较好地实现“虚实结合”和“平战结合”，有效地化解部门分割、各自为政的碎片化困境。[19]71然而，由于中国基于科层制建立起来的危机治理体制过于强调专业分工和分类，导致综合协调机构不足，引发跨界危机治理中府际合作不畅。

要完善当前的危机管理体制，当务之急是优化跨界危机治理的组织机构设置，在各级政府层面建立高规格、高权威的综合协调机构，具体措施就是在各级政府层面建立应急管理委员会。在中央政府层面，中国当前主要是由国务院直接领导和处置特别重大和重大突发公共事件，但由于国务院主要负责常态公共事务的管理，危机治理职能通常由相应职能部门来履行，由此导致在跨界危机治理中权威不足，资源整合和协调力度不够。为加强跨界危机治理中的统一领导和综合协调，应在中央政府层面专门设置国家应急管理委员会及其办公室，在国务院统一领导下负责对各地区、各部门的特别重大和重大突发公共事件的预防和处置。同时，在地方政府层面也应该建立各个层级的应急管理委员会，以负责本辖区内跨界危机的应急管理处置工作。各级应急管理委员会应作为跨界危机治理的最高行政领导机构，一般应由各级政府的正职领导人担任(行政级别决定了危机治理中的资源动员范围、指挥协调的有效性和应急指令的权威性)，并在职责、经费、机构、人员等方面给予明确，凡涉及危机治理的事务均受应急管理委员会领导，以保障应急管理委员会统一指挥、资源动员和综合协调的能力。

①“限行乌龙”事件：2013年12月22日19点32分，天津市环保局经过市政府批准，通过微博发布了“预警+限行”通知，即全市立即启动Ⅲ级(黄色)重污染天气预警，并采取交通限行等应急响应强制性措施，明确提出从23日零时起按照日期末尾数确定限行尾号，23号限行3和8号组。然而，天津市交管局随即就否认了进行车辆限行的要求，对环保部门发布的“预警”表示“不知情，暂不执行”。23日16点23分，天津市政府新闻办又正式发表了一份“只劝不罚”的执行声明，即限行政策依旧实施，但由于是首次实施重污染天气机动车限行措施，限行管理将以提示、劝阻为主要手段，不会实施处罚。在短短24小时之内，作为政府职能部门的环保部门、交管主管部门、政府新闻办却在同一问题上做出了3次不同的表态。

(三)健全危机治理机制：跨界危机治理中府际合作的核心内容

危机治理机制是危机治理主体间相互联系和作用的方式，反映的是危机治理主体发挥功能的具体方式和动态过程，其在形式上是对危机治理主体运作方式及其动态过程所做的制度安排，是将危机治理职能落实到位的途径和保障。因此，为加强当前跨界危机治理中的府际合作，需要健全跨界危机治理的合作机制。

1.建立应急预案协同机制

应急预案是国际上政府为治理危机普遍采取的政策工具，是政府预先制定的在危机发生状态下应采取的紧急行动方案，核心内容涉及危机治理的组织架构和程序规范，即规定了“由谁治理”和“如何治理”，它是开展危机治理的起点。在中国以“一案三制”为核心的应急管理体系中，应急预案在危机治理中发挥了重要作用，形成了“横向到边，纵向到底”的应急预案体系。然而，在当前应急预案体系中，除了国家总体应急预案，专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案等都属于由某个地方政府或职能部门牵头编制的专项应急预案，在跨界危机治理中就面临着预案脱节、衔接困难的问题，直接导致相应的政府危机治理主体合作困难。如2013年天津市在实施全国首次雾霾预警过程中出现的“限行乌龙”事件，①主要原因就是由于预案协同机制建设滞后，使环保局、交管局、新闻办这三个政府职能部门间缺乏有效的协调联动。因此，为有效治理跨界危机，在明确属地管理责任的前提下，按照“预案协同”的总体思路，打破区划、部门限制，加强区域、部门之间的预案协同，依托常态下的府际关系构建危机情景下的协调机制，为设计组织机构、确定预警级别和制定应对措施等提供一个相互衔接的行动框架，并依据跨界危机内在的演化机理制定一体化的应急预案和差异化的应急行动方案，从而形成一个兼具独立性和协同性的跨区域、跨部门的预案体系，实现应急预案区域、部门间的有效衔接，提升各级政府及其职能部门协调处理危机事件的能力。[19]74

2.建立跨区域协同机制

行政区行政模式自身的闭合性、切割性、有界性等特征产生的区域分割是导致跨界危机治理中横向地方政府间合作梗阻的重要原因。因此，在我国短期内行政区行政模式无法有效改革和突破的前提下，化解跨界危机治理中地方政府间合作困境的有效措施就是建立高效畅通的跨区域协同机制，从而打破行政管辖权的界限分割，实现行政管辖权之间的互动，使区域内政府的各自为政转变为合作共赢。为此，首先，要建立具有权威性的跨区域综合协调机构，对区域内的跨界危机进行统一指挥和综合协调。该协调机构可以由上级政府牵头或授权这种自上而下的方式建立，也可以由区域内成员政府通过行政管辖权让渡自发建立，但必须被赋予足够的权威和明确的职责。如为治理京津冀地区的大气污染问题，2013年10月在北京成立了由六省区七部委组成的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，该工作按照“责任共担、信息共享、协商统筹、联防联控”的工作原则，不仅奠定了京津冀地区大气污染防治的组织基础，加强了区域内各级政府的协作力度，而且在区际协调、预警会商、联合执法等领域实施了相对统一的执行规则，整合了区域内环境治理的资源和行动。其次，定期举行跨界危机治理联席会议，形成组织化的沟通协商制度。区域内各级政府应就跨界危机治理建立协议互助机制，并就相关事宜展开充分的沟通交流，形成跨界危机治理沟通的制度化、常态化。最后，加强各地区、各部门跨界危机治理的统筹规划、资源整合和整体协同，特别是加强信息资源、基础设施等的共享共建，搭建信息共享和行动整合的平台，从而能动员与调配各方面的资源。

3.建立利益分享与利益补偿机制

在跨界危机治理中，作为治理主体的政府同样受利益驱动影响，出于地方利益和部门利益的考量而进行成本—收益分析，从而较容易出现转移风险、规避危机、减少危害的心理和行为。因此，实现跨界危机治理中的府际合作，必须重视对各政府成员利益的重新调整与分配，这就要求建立有效的利益分享和利益补偿机制，使各级政府“在反复的‘成本—收益’权衡下尝试寻找最优的决策，并理性地认为进行跨域治理的程度越高，自己可能获得的收益越大，因此推动决策行为沿着‘消极抵制—被动合作—积极尝试—全面合作’的路径演化” 。[20]可采取的主要措施有：一是建立区域性财政转移支付体制。例如某一省级政府作为跨界危机的影响方，理应从危机事件源所在的省级政府获取一定的财政转移支付，其金额和支付方式由跨界危机综合协调机构牵头商定，从而形成各省级政府主动治理跨界危机的外在动力。二是建立有效的激励机制，确保利益在府际间合理分配。具体操作中要以行政契约的方式签订跨界危机治理合作协议，将合作协议履行与官员晋升、物质激励、设立合作贡献奖等方式相结合，对能有效履行跨界危机治理合作协议的治理主体给予必要的资金和社会支持。同时，成本的分摊要依据各方从跨界危机治理中的受益情况而不是各方均摊。[21]

(四)完善危机治理法制：跨界危机治理中府际合作的重要保障

合法性是政府组织最基本的构成要件，政府组织的任何行为都必须建立在合法性基础之上，府际合作自然也离不开以法律为核心的制度保障。制度是府际合作产生的基本前提，其基本功能就是为府际合作提供“共识”，使府际间复杂的交往行为变得具有可预见性，从而发挥促进府际合作的作用。因此，跨界危机治理中的府际合作需要有效的制度安排作为保障。如果缺乏有效的制度规范，各政府主体就会出于自身利益的考量而不愿积极主动地参与到跨界危机治理中，但通过激励导向或惩罚导向的制度设计，可以在最大程度上降低府际合作的成本和障碍。各政府主体在跨界危机治理中的最优均衡策略便是积极参与，由被动地参与合作变成积极主动地寻求合作。“解决个人理性与集体理性之间冲突的办法不是否认个人理性，而是设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到集体理性。”[22]因此，克服跨界危机治理中府际合作困境，需要完善法律框架，奠定跨界危机治理的制度基础。

中国目前已经在公共危机治理领域制定和颁布了一系列的法律法规，如《国家突发事件总体应急预案》《突发事件应对法》等，但涉及跨界危机治理中府际合作的法律法规几乎还处于空白状态，亟须制定相应的法律法规进行规范。为此，在国家层面，应借鉴美国、欧盟、日本等发达国家及地区经验，在现有的法律法规框架下，赋予地方政府间缔结协议的权力，明确省际协议与全国人大批准的关系，解决地方政府缔约权适宪性及适法性缺失的问题。同时，加快出台《跨域政府间关系法》《区域合作法》等一系列区域合作的法律法规，对地方政府间合作中的权利享受、责任分担、争议处置等问题作出明确规定，保证中央政府管理的统一性与地方政府治理的自主性，使跨界危机治理中的府际合作有法可依。在地方层面，对于一些联系比较紧密的区域间政府，应依据相关法律法规，主动通过谈判和协商达成具体的制度化协议并赋予其法律效力，制定相关的合作规则、行动程序和实施细则，建立起区域间跨界危机治理的制度架构。如可以联合出台区域内的跨界危机治理条例，对跨界危机治理中的府际合作作出统一规范，明确各政府治理主体在跨界危机治理中的职责、权利和义务，确保制度起到规范和约束府际合作的积极作用。

参考文献：

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