新西兰海洋法的实践及其对中国的启示

陈思静

(武汉大学 法学院,湖北 武汉 430072)

一 新西兰国内海洋法律制度

与我国的海洋行政管理体制和海洋立法体系相类似，新西兰采用了“多领域立法、多部门管理”的模式。其中，“环保部”“保育部”“第一产业部”“交通部”等部门是新西兰国内较为核心的海洋管理部门，而以环境保护和生物资源养护为主题的国内海洋立法亦很有特色。

(一)渔业制度

自20世纪90年代以来，新西兰的国内渔业政策更加关注渔业资源的保护而非开发，之前与日、韩等国签订的在新西兰专属经济区内捕鱼的双边协定皆已到期或失效，目前仅允许所罗门群岛进行基于历史性权利的捕鱼。1996年制定的《渔业管理法》以独特的渔业配额制及对IUU捕鱼活动(即非法、不报告、不管制捕鱼活动，Illegal, Unreported and Unregulated Fishing Activities,简称IUU捕鱼活动)的严厉打击为主要特征。

自1986年起，新西兰将原有的“总可捕捞量制度”(Total Allowable Catch,简称TAC)变革为“个人配额制度”(Individual Transferable Quota,简称ITQ)，使捕捞产业末端链条的各个实体(即渔民和企业等)不仅获得了不同年份内各种海洋生物的捕捞份额，更可以根据市场的需求将份额自由买卖。[1]这一制度有效遏制了过度捕捞、资源枯竭的现象，在《渔业管理法》中得到了相应的肯定。该法不仅完善了渔业配置交易的管理、手续、损害赔偿等事项，同时还规定了72小时提前申报、拒绝嫌疑船只入港、对违法船只处以最高25万美元的罚金等严厉措施，为打击IUU捕鱼活动提供了国内法基础。

(二)海岸一体化管理制度

20世纪七八十年代，新西兰的环境管理体系逐渐暴露出污染控制标准欠缺、政府各部门间合作不足、公众参与缺位等弊端。为缓解沿海地区人口聚集所带来的环境压力、实现自然资源的有效利用、促进可持续发展，新西兰于1991年颁布了《资源管理法》。随着这部法案的生效，新西兰之前的167件单独法案被废除[2]，沿海陆地与领海区域实现了初步的一体化管理。它与《新西兰海岸政策声明》共同构成了新西兰海岸一体化管理制度的法律基础。

海岸一体化管理制要求各级政府相互配合，对各个领域的海洋活动进行综合考虑，同时还需利用多学科知识，对海、陆环境之间的交互影响做出评估。从立法规定及新西兰的司法实践来看，海岸一体化管理制度适用的范围已拓展至所有目之所及的海岸陆地及领海区域，该地域范围内的河流、土地、沙滩、生态系统都被认为是海岸环境的重要组成部分。[3]就具体的分工来说，中央政府更多地承担指导和监督职责，分别由环保部和保育部制定指导性的环保标准和《新西兰海岸政策声明》。各地的地方议会是海岸一体化管理制度实施的核心机构。它在保育部的指导下，遵循可持续发展原则，出台本地的海岸政策及海岸开发计划，并对计划中没有明文规定的开发活动进行审批与授权。

(三)专属经济区环境保护制度

由于海岸一体化管理制度仅适用于近海地区，因而专属经济区的环境保护事项长期处于法律缺位的状态。随着经济利益与环保利益的失衡，新西兰绿色和平组织于2012年对新西兰能源资源部提起诉讼。

为促进专属经济区及大陆架的可持续发展，新西兰议会于2012年通过了《专属经济区及大陆架环境影响法》。该法将专属经济区活动申请事项的审批权由能源资源部移转至新成立的环保局。*新西兰环保局(Environmental Protection Authority)是新西兰环保部(Ministry for the Environment)的下属部门，available at http:∥www.mfe.govt.nz/marine/roles-and-responsibilities-government-agencies. 新西兰政府官网，最后访问时间：2018年3月10日。同时，该法引入了“预防原则”、“信息原则”等国际法中的环保原则，并在深海采矿活动中规定了“适应性管理制度”。该制度的核心在于不断通过科学技术的新成果来评估既有项目对环境的影响，并将评估的结果作为政府政策变动的依据。在这种“申请—评估—决策—再评估—再决策”的循环管理制度下，环保局有权只对开发项目进行“短时间、小规模”的授权，开发商难以依靠一次性的授权完成所有开发活动，需要承担更大的投资风险。

(四)海上交通制度

作为一个对海运业依赖较重的国家，新西兰对《海洋法公约》所规定的外国船只的无害通行权、过境通行权给予了较大程度的便利，多部法规皆明确规定外国船只的合法通行权利不受侵犯。然而，在其国家实践和国内立法中，新西兰对海上运输的环保事项都给予了高度关注。

早在1985年，新西兰便在无核化方针的指导下禁止所有的核动力船舶和搭载核武器的船舶停泊新西兰港口。尽管美国与新西兰在南极科考等事项上存在紧密的合作关系，但由于美国海军拒绝提供军舰的详细信息，美国军舰至今无法在新西兰的港口进行停泊。[4]

而在1994年的《海上运输法》中，环保条款约占据全部条款的三分之一，其中规定的诸多环保义务，即便外国军舰也不能豁免。其中，海上油污事件的预防、处理与赔偿是环保事项的重点。该法不仅要求政府部门对海上石油污染应急策略进行不定期的审查，同时对应急处理中的国家专员及地方专员的职责进行了区分。对各类主体的赔偿责任、各种赔偿基金的使用条件与限制，该法也做出了明确的规定。此外，为了促使新西兰更好地履行国际条约义务，该法还授权交通部制定相应的实施细则。

二 新西兰的海洋法国际实践

自20世纪下半叶以来，新西兰多次参与环境保护和生物资源养护相关的国际司法实践，并与多个国际组织有着紧密的合作关系。

(一)与国际海底管理局的合作

新西兰尚未拥有任何一块国际海底开发区块，但其仍然以递交报告的形式参与国际海底开发制度的构建与完善。新西兰分别于2013、2015及2016年向国际海底管理局递交报告，这些报告集中体现出新西兰对环境利益的重视。

在三份报告中，2013年的报告主要对海底区域、当事国等概念进行了解释，强调承包商对新西兰所拥有的海底区域的开发必须事先获得新西兰官方的授权，并对无授权开发的行为规定了制裁措施。2015年的报告是一份综合性较强的报告，这份报告不仅涉及开发前对承包者的各项评估标准，同时包含开发合同的条款组成方式，并对海底环境的管理制度提出了该国的意见。2016年的报告则就“海底采矿项目”(Seabed Mining Project)详细介绍了新西兰国内的“适应性管理”制度。在报告的结尾，新西兰认为这项管理机制会引发环境利益与投资利益之间的矛盾，但由于现在对国际海底区域的了解较少，为了实现环境收益及经济收益的平衡，承包商必须接受更为便利的监管模式。

(二)参与建立了南太平洋区域渔业管理组织

经过数年的筹备，由智利、澳大利亚及新西兰作为发起国的南太平洋区域渔业管理组织于2012年8月24日在惠灵顿宣告成立。该组织旨在填补南太平洋中对部分非高度洄游鱼类(如智利竹筴鱼等)的管理空白，通过制定捕捞配额计划、船名登记规范、区域监控规范等方式，促进相关鱼类资源的可持续利用。

我国目前在该组织中常年拥有29 000吨左右的竹筴鱼捕捞配额，对于该组织的相关活动也有不同程度的参与，对于各项措施的执行与遵守，我国政府皆准时递交了相关的报告。同时，我国的农业主管部门也以政府文件的形式明确要求中国渔民及渔业公司遵守该组织的相关规定。然而，作为一个中国政府和台湾地区都加入的区域渔业管理组织，两岸尚未能有效利用该组织进行渔业政策的交流与合作，这对于联系日渐紧密的两岸来说是一项较大的遗憾。

(三)批准了《港口国措施协定》

为应对全球范围内日益严重的IUU捕鱼现象，对全球范围内打击IUU捕鱼活动的港口国措施制定统一的最低标准，联合国粮农组织于2009年11月22日批准了《关于港口国预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼的措施协定》(以下简称《港口国措施协定》)。新西兰于2009年签署了这一协定，并于2014年批准了这一协定。

新西兰国内对《港口国措施协定》的评估报告指出，新西兰批准该协定，将会促进统一的、稳定的、规则明晰的打击IUU捕鱼活动的国际标准的形成，与其可持续发展的理念相一致，并将提升新西兰的国际声誉。同时，太平洋的部分岛国是IUU捕鱼活动的重灾区，但却不愿批准该协定。新西兰的批准行动将会促进这些发展中国家参与到打击IUU捕鱼活动的全球合作中去。在该协定规定的诸多措施中，新西兰对于“方便港口”的打击给予了较多的关注。而对于批准该协定所可能带来的弊端，新西兰政府认为对发展中国家的资金援助并不是一项较大的障碍。

(四)对南极事务的关注

当前，新西兰已经加入了南极条约体系中的全部四项条约，并组建了包含南极行政委员会在内的多部门交叉的国内行政管理体系，通过了《南极环境保护法》等法规。总体来说，新西兰对于南极更多地关注领土主张及生态保护这两项重要权益。

基于英国早期探险及殖民的原因，新西兰主张其对南极的罗斯属地享有领土主权。作为《南极条约》的签署国，新西兰仅“冻结”而非放弃其对罗斯属地的领土主张。[5]但在国际交往中，新西兰为避免过于强硬的领土主张会引发各种问题，往往对罗斯属地领土主张问题采取较为谨慎的态度。在2006年新西兰递交的外大陆架申请中，其申请方案并未向南纬60度以南的区域延伸，在2010-2013年的南极条约协商国会议中也从未主动提及与领土主张相关的议题。其强化领土主张的主要措施是通过加深与美国的合作，增强自身的南极科考能力及影响力。

除罗斯属地的领土主张以外，新西兰对于南极地区的生态环境利益也十分重视，其中一项重要的工作便是罗斯海海洋保护区的建设。新西兰及美国于2011年提出初步的建设方案。由于各方对保护区建设的诸多问题未能达成一致意见，这项计划数年间迟滞不前。经过长期的博弈，各方于2016年10月28日达成一致意见，同意在罗斯海地区建立海洋保护区。

(五)对次区域渔业委员会请求发表咨询意见的声明

2013年，次区域渔业委员会请求国际海洋法法庭就与IUU捕鱼活动的相关问题发表咨询意见。新西兰作为利益相关国，于2013年11月27日向国际海洋法法庭递交了官方声明。

在这份声明中，新西兰承认国际海洋法法庭对案件具有管辖权，并认为IUU捕鱼活动的打击，应是沿岸国、船旗国及船员国籍国的共同义务。首先，沿岸国对其专属经济区的资源管理及养护负主要责任，并有权对他国船只在本国专属经济区的资源开发活动加以规制。其次，船旗国承担“有效控制”(Effective Control)的义务已为多项国际条约所规定，并已成为一项习惯法规则，船旗国需要履行保存船只记录、监督船只活动、对违法行为进行调查及起诉等具体义务；最后，船员国籍国亦需要履行“有效控制的义务”。当船籍国及船员国籍国未能履行上述义务时，依据“违反国际法导致国家责任”的原则，这些国家应承担相应的国家责任。

三 新西兰对《海洋法公约》的挑战及回应

(一)环保标准与资源养护标准的提升

1.对IUU捕鱼活动的深度打击

尽管《海洋法公约》规定了一些生物资源养护措施，但也存在诸多管理方面的漏洞，如“方便旗船”管理欠缺*“开放登记”又称方便旗制度(Flag of Convenience),实行“开放登记”的国家往往对申请登记的船舶及船东要求较为宽松。张湘兰.郑雷.论“船旗国中心主义”在国际海事管辖权中的偏移[J].法学评论，2010(6)：69.、“港口国措施”规定不足、制裁处罚机制缺位等。[6]在现有的打击IUU捕鱼活动的国际合作机制中，区域渔业管理组织及《港口国措施协定》发挥着主导作用，而新西兰一直是这一进程的推动者。新西兰不仅在国内制定了严格的渔业资源养护规范，还在近年来积极推动南太平洋区域渔业管理组织的建立并批准了《港口国措施协定》。这些机制中打击IUU捕鱼活动的措施都远远高于《海洋法公约》所规定的标准。而在国际海洋法法庭于2015年发表的咨询意见中，新西兰的声明也发挥了重要的借鉴作用。尽管国际海洋法法庭认为咨询意见的地域效力范围只及于次区域渔业委员会成员国的专属经济区，但同时认定船旗国应尽“适当注意义务”，对本国船只进行有效管辖，在船只涉嫌IUU捕鱼活动时采取必要措施，进行调查并将结果通报给次区域渔业委员会成员国。若船旗国未能履行“适当注意义务”，则需要承担相应的国家责任。加入渔业组织的国际组织(现有的此类型国际组织只有欧盟)，其义务履行标准与责任承担要件与船旗国相同。

2.海岸一体化制度的革新

在《海洋法公约》制定的过程中，各国对于领海制度的讨论集中于领海宽度、领海的通行制度等问题，而对于人口、工业聚集的海岸地区的生态环境保护问题并没有进行过多的关注，最终的条约文本也没有规定特别的海岸地区管理机制。在对领海资源的开发、利用过程中，新西兰等欧美国家建立的海岸一体化管理制度较大程度地提升了近海地区的环保水平，并取得了良好的效果。尽管目前采用海岸一体化制度的国家还十分有限，这项制度在短期内尚难以形成习惯法规则，在未来的《海洋法公约》的修订过程中也难以成为一项中心议题。然而，作为近海地区管理制度革新的成功实践，新西兰的海岸一体化管理制度将为其他国家的海洋立法提供有益的借鉴。

3.高环保标准对国际海底区域开发规则的挑战

在第三次海洋法会议期间，各国对国际海底区域开发制度的争论主要集中于区域的定位、国际海底管理机构的构建及开发收益的分配等方面，并未过多涉及海洋环境保护问题。《海洋法公约》第145条仅概括性地授权国际海底管理局对海洋环境保护事项制定规则、规章和程序。近年来，国际海底区域的环境保护问题日渐受到国际社会的重视，国际海洋法法庭在2011年发表的咨询意见中指出，承包者、授权国、利益相关国有义务在区域开发活动的环境影响评估、监测等方面进行合作，而正在制定中的“国际海底区域采矿规章”也十分关注环保问题。新西兰在其递交的报告中提出的环保标准对已有的规范有所突破，特别是对承包者的多维度评价机制，对承包者的资质提出了更高的要求；而于2012年开始在其本国的海底矿产开发活动中适用的适应性管理机制，也已列入“矿产开发活动管理框架”的讨论议题。作为一项《海洋法公约》仅作抽象性规定的议题，国际海底区域开发过程中的环境保护机制尚待完善，如何调和环境保护与商业风险之间的天然矛盾，将是承包者、授权国及国际海底管理局必须共同面对的一项挑战。

(二)罗斯海海洋保护区对南大洋公海自由限制的强化

在近几年的南极生物资源养护委员会的会议中，海洋保护区的建设成为一项重要的议题。作为一项《海洋法公约》未曾规定的制度，海洋保护区制度既对传统的公海自由原则施加了更多的限制，也反映出《海洋法公约》与南极条约体系的不兼容性。依据《海洋法公约》的规定，海洋的管辖依据国家对陆地的管辖而确定。由于南极条约体系冻结了相关国家的领土主张，因而基于南极大陆领土主张而进行的海洋权利主张并不具备充分的权利基础，南大洋应属于公海。然而，南极条约体系在南极事务中发挥着至关重要的作用，南大洋的公海自由受到《南极生物资源养护公约》的诸多限制。近年来的海洋保护区建设(包括美国、新西兰联合推动的罗斯海海洋保护区)，则进一步强化了这种限制，主要体现在以下三个方面：

1.引发部分国家对罗斯海公海地位本身的担忧

尽管在南极地区领土主权被冻结的前提下，海洋保护区的设立、管理并不等同于国家对该区域的主权性管辖，也不能作为强化南极大陆领土主张的依据。然而，目前已有的海洋保护区(包括罗斯海海洋保护区)及提议建立的海洋保护区，皆大致处于各领土主张国所主张的范围内。若海洋保护区的方案最终得以通过，提议国将在海洋保护区的管理中处于主导地位。因此，在南极条约体系并不十分稳固的情况下，设立并管理南极海洋保护区，不仅仅是在履行国际法中的环境保护义务。尽管新西兰强调其无意就南极属地主张领海和专属经济区，俄罗斯仍在2014年的南极条约协商国会议中表达了对南极地区地缘政治控制的担忧。[7]

2.罗斯海地区公海捕鱼自由受到进一步的限制

《海洋法公约》对于公海捕鱼自由的限制主要体现在第117条规定的“必要措施”义务、第118条规定的“合作义务”及第119条规定的“最佳科学证据”及“风险预防”标准[8]，并未规定海洋保护区这一措施。然而，罗斯海海洋保护区的建设，不仅实现了对《海洋法公约》抽象规定的突破，也实现了对南极生物资源养护委员会部分功能的替代。依据最终通过的罗斯海海洋保护区建设方案，保护区被分为一般保护区、特殊研究区及磷虾研究区。其中，一般保护区采取绝对禁猎的模式，特殊研究区及磷虾研究区则允许对犬牙鱼及磷虾进行一定限度的捕捞。大面积的绝对禁猎，使得各国对南大洋生物资源的捕捞受到极大的限制，南极生物资源的养护与“合理利用”之间的差异也更加明显。

3.罗斯海地区的科学研究活动受到进一步限制

罗斯海海洋保护区的一项功能在于研究捕鱼及气候变化所带来的影响。然而，保护区自身的高环境标准不仅为科学研究活动施加了比《海洋法公约》更多的限制，也为发展中国家参与南大洋的科学研究活动带来了更多的阻碍。[9]在已有的对罗斯海地区的科学研究活动中，美国和新西兰籍的科学家占据了大多数。以渔业科学研究活动为例，第15次对南罗斯海地区未成年犬牙鱼的生物量监测研究结果由3位新西兰科学家与1位美国科学家合作完成；“对罗斯海地区及阿蒙德森海未统计的因底延绳钓而造成的南极犬牙鱼死亡量的评估”则由2位新西兰籍科学家共同完成。这既表明海洋保护区的提议国具备相当程度上的管理及科研优势，也暴露出发展中国家对南极科研活动参与不足的现状。

四 对中国的启示

结合新西兰的国内立法实践和海洋法的国际实践，我们可以看出新西兰在对《海洋法公约》相关义务的履行过程中，始终秉承“可持续发展”的理念，在公约规定的诸多权利义务中更为关注其管辖海域乃至公海中的生物资源的养护问题和海洋生态环境的保护问题。作为一个对南极有着更多利益诉求的国家，除了维持对罗斯属地的领土主张之外，新西兰在南极条约体系的框架内还不断提议增强南极地区的环境保护水平。随着中国-新西兰自贸区的建设及习近平主席于2014年访问新西兰，中新外交关系已提升至全面战略合作伙伴关系，双方的合作将进一步加深。具体到海洋法领域，新西兰对《海洋法公约》的实践对中国主要有以下几点启示。

(一)采取有力措施打击IUU捕鱼活动

1.国内立法的完善

我国目前规制渔业活动的主要法律为《渔业法》，但这部法律更多地关注本国渔业资源的管理及开发，并未明确反应国家对我国渔船远洋IUU捕鱼活动的态度。与新西兰《渔业管理法》所规定的详尽的提前申报、登临检查等措施所不同的是，我国《渔业法》仅对在我国管辖水域进行捕捞作业的外国船只进行提前审批，对于我国船只远洋捕捞的管控也仅通过“捕捞许可证”制度加以实现，详尽的“港口国措施”及“船旗国管理”规则并未体现在我国的渔业立法中。同时，我国对于IUU捕鱼活动的处罚措施也并不严厉，仅对违反捕捞许可要求的船只处以没收违法所得、罚款5万元的处罚。这不仅与新西兰所规定的25万美元的最高限额相去甚远，也未能以“黑名单”的方式实现长期的治理。

2.积极参与相关国际组织的合作

根据各大区域渔业管理组织的统计，我国在2016年没有一艘渔船列入IUU捕鱼黑名单，我国政府在2015年向南太平洋区域渔业管理组织递交的报告中也阐述了“捕捞许可证”制度在打击IUU捕鱼活动中的作用，并承诺将向其他国家通报涉嫌IUU捕鱼活动的中国籍船只的线索，将对每年年检中发现的违规船只进行处罚。然而，由于越来越多的IUU捕鱼船只已处于船籍不明的状态，仅仅关注本国的船只已不能更好地打击全球范围内的IUU捕鱼活动，我国应尽早考虑加入已获得普遍认可的《港口国措施协定》，在全球层面上推动我国对打击机制的参与。

3.推动国际海洋法法庭发表咨询意见的机制的改革

在2013年对次区域渔业委员会请求发表咨询意见的声明中，我国政府认为依据《海洋法公约》的规定，只有国际海底管理局可以请求发表意见，国际海洋法法庭无权就次区域渔业委员会所提出的相关问题发表意见，并认为应当通过修订《海洋法公约》的方式来扩大国际海洋法法庭的管辖权。从各国递交的声明来看，支持和反对法庭管辖权的国家几乎各占一半。鉴于所谓“中菲南海仲裁案”已对我国的海洋权益造成了严重损害，我国政府应坚持以往的立场，即国际司法争端解决机制的参与应以国家的同意为前提，但为更充分地发挥国际海洋法法庭的作用，我国应尽快推动声明中提到的修订《海洋法公约》的活动。同时，尽管我国反对法庭的管辖，但仍应就实体问题表明自身的立场，显示我国打击IUU捕鱼活动的态度。

(二)强化海洋环境保护义务的履行

1.对海岸一体化管理制度进行试点

我国曾有过制定《海岸管理法》法典的尝试，但最终因“法律规定重叠”的顾虑而宣告流产。然而，在现有的立法体系中，《海洋环境保护法》《土地管理法》《海域使用法》等相关法律并未能解决“规定重叠”的问题，反而导致了“潮间地”法律地位不明确等弊端，对于资源的开发规划也存在诸多矛盾的规定。目前，我国已有部分省份(如江苏省、海南省)制定了地方性的海岸管理条例，但这并不能弥补《海岸管理法》缺位所引起的诸多弊端。在借鉴新西兰国内的“中央指导、地方具体实施”模式的基础上，我国可以尝试建立“海岸管理协调委员会”，由其负责制定我国的海岸一体化管理政策。具体的海岸管理条例及海岸发展计划应由地方立法机构制定，由地方政府执行。

2.对“适应性管理”的可行性进行研究

我国已于2016年制定了《深海海底区域资源勘探开发法》，确立了国家海洋局对承包商资质的审查权。应当认为，我国已经采取了《海洋法公约》第139条所规定的“适当措施”。然而，我国对开发活动的监管、决策仍然采用的是传统的“线性模式”而非适应性管理的“循环模式”。作为一种高标准的评估、审查及决策模式，“适应性管理制度”对海底资源开发过程中的环保措施提出了更高的要求，企业也将承担更大的商业风险，这项制度是否真正适合深海采矿的商业运作，我们尚不得而知。但是，作为一项“优化资源管理决策的重要途径”[10]，我国应在理论研究及试点实践方面对该项制度投入更多的精力。

(三)密切同新西兰之间的南极合作

1.对南极领土主张问题采取谨慎态度

《南极条约》仅冻结而非未否定原有的领土主张，而《海洋法公约》对南极周边海域公海地位的认定又与南极领土主张国的权益存在一定的冲突，这两大条约之间的矛盾尚未能从法理上得到根本性的解决。目前《南极条约》仅概括性的规定“无限期有效”，这为将来南极条约体系的崩塌埋下了隐患。未来南极治理模式的发展，存在着继续维护现状、联合国托管模式、国际海底区域开发模式等多种可能，很难断言哪一种模式将会成为主要的趋势。为避免南极治理模式的变动对我国的南极权益造成重大影响，我国应继续提升在南极科考中的影响力，尽力做好应对南极条约体系解体的预防措施，但不宜推动或主导这一模式的变革。目前南极地区在实践中的地位更加接近于公域[11]，我国的南极权益并未因新西兰等国的领土主张而遭到严重损害。作为一项极易引发国际争端、迟滞我国南极合作的事项，我国应对南极的领土主张问题谨慎表态，同时应依据《海洋法公约》争取尽可能多的南大洋权益。

2.推动与新西兰在南极海洋保护区的政策合作

由于我国自身捕鱼大国的身份，罗斯海海洋保护区中部分区域的绝对禁猎要求对我国的南极经济利益造成了较大的冲击，因此我国在这一问题上与新西兰也存在一定的分歧。[12]然而，自2009年南奥克尼群岛海洋保护区建立以来，我们已很难否认海洋保护区的建设已成为一种趋势。在目前的南极条约体系规则下，设计南极保护区并对其进行管理并不能构成领土主张的法律基础，但却会为管理国的南极科考提供更多的便利、增强管理国在南极地区的影响力，并会在南极条约体系解体重构时为管理国提供更多的谈判筹码。我国并非南极的领土主张国，之前在参与南极海洋保护区事务的过程中，总体上以质疑保护区的合理性与科学性为主。在今后的南极事务合作中，我国不妨与新西兰、美国等国加强合作，共同参与已有保护区的管理活动及科考活动，细化罗斯海海洋保护区的管理规则，并在合适的时机申请设立由我国主导的保护区。

五 结语

新西兰在南海问题总体上保持中立态度，与我国没有激烈的海洋争端及核心的海洋权益冲突，双方有很大的海洋事务合作空间；新西兰注重环保及生物资源养护的海洋法实践也对我国更好地履行《海洋法公约》的义务有着很大的借鉴意义。在“一带一路”建设及“海洋强国”战略实施的过程中，海洋经济权益与海洋生态利益的平衡将是一项十分重要的议题。我国应在借鉴新西兰成功经验的基础上，采取有力措施打击IUU捕鱼活动、更加注重海洋环境保护义务的履行、密切同新西兰之间的南极事务合作，进而保障我国在《海洋法公约》体系及南极条约体系之下的海洋权益，提升我国的国际声誉。

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