中国与周边国家海洋争端的层级及中国海洋维权的若干思考

2018-03-17赵卫华

石河子大学学报（哲学社会科学版） 2018年2期

赵卫华

（广东外语外贸大学广东国际战略研究院，广东广州 510420）

海洋主权争端是当今国际社会的热点问题。依据1982年《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）和其他相关的国际法规定，当代海洋主权争端基本可以归结为三个不同的层级：岛礁主权的归属；沿海大陆架的划分；海域的划分（包括领海、毗连区和专属经济区）。由于海洋争端复杂多样，各种争端具体情况不同，适用的法律条款和原则不尽相同，且部分条款极易混淆，这给某些国家故意混淆争端种类，滥用国际法和操纵国际舆论提供了可乘之机，也令中国面临严峻的挑战。一旦判断和处理失误，则极易陷入被动或造成重大国家利益损失。南海仲裁案后，如何应对域外大国和周边国家的挑衅，维护国家海洋权益，国内尚有不同的声音。基于此，本文试图就中国与邻国海洋争端中的三个层级及其相互关系从国际政治、历史和国际法相结合的角度作初步的探讨，以期抛砖引玉，探寻维护国家主权的更好途径。

一、当代海洋主权争端的层级及相互关系

1945年9月18日，美国总统杜鲁门在《总统公告》中宣布邻接美国海岸至水深100噚的大陆架属于美国控制和管辖，这直接导致了沿海各国的效仿和海洋圈地浪潮[1]26。此后，领海制度、大陆架制度、专属经济区制度、群岛国制度和岛屿制度等大批现代海洋法制度不断确立和完善。这些制度规范了海洋竞争，但同时也加剧了各国对海洋的争夺，成为影响地区稳定和平的重要因素。海洋争端的三个层面既密切交织，又有各自明确的界限。当今，众多的海洋争端在很大程度上是由于相关国家对争议领域的层级和适用法律的认知不同所致，因而为更好地解决争端，正确认识其不同层级及相互关系就显得十分必要。

（一）大陆架和大陆架划界

大陆架原是一个地质地理概念，是沿海国陆地领土向海底方向的全部自然延伸[1]174-175。1958年《大陆架公约》遵循自然延伸原则，在其第2条第1款中规定沿海国对大陆架上的资源拥有主权管辖权。然而，由于各国大陆架宽窄幅度悬殊，宽、窄大陆架国家享受的海洋权益差别极大。随着各国对海洋认识和利用的加深，窄大陆架国家对上述状况日益不满，并逐渐发展为集体争取海洋权益的斗争。

鉴于此，第三次联合国海洋法会议关于大陆架的规定向窄大陆架国家作出了有利的倾斜。1982年《公约》第76条规定沿海国可依据自然延伸原则享有200海里的基本大陆架，自然延伸不足200海里的可扩展到200海里，超过200海里的则最多可以享有不超过350海里的大陆架，但超出部分要付费开发。《公约》的上述规定实际上以宽大陆架国家的利益为代价扩展了窄大陆架国家的利益，窄大陆架国家因此而全体受益，而部分宽大陆架国家的利益却因此受损。上述规定也使得大陆架从此出现了自然大陆架和法律大陆架的分野。

虽然《公约》通过大陆架制度给予了窄大陆架国家扩展法律大陆架的权利，但大陆架自然延伸原则并没有失效，只是受到了限制。然而，两个相向的国家如何划分大陆架的边界，《公约》的规定并不清晰，反而随着法律大陆架的出现变得更加复杂。对于有争议的大陆架区域，《公约》第83条规定在《国际法院规约》38条所指的国际法基础上协商划定，以求公平解决。38条所指的“一般法律为文明各国承认者”，显然包括《大陆架公约》和1982年《公约》。这就意味着相向或相邻两国的大陆架划分，如果属于相同的大陆架，则应以中间线或等距离线为基础并兼顾公平原则划定。

如果划界双方分属不同的大陆架，则需结合各自大陆架的实际自然延伸情况，综合考虑《公约》的相关规定，而不是单纯地使用中间线或等距离线原则。此时，两个大陆架自然延伸的实际状况，构成两个大陆架分界线的海沟、海槽等地貌特征都应是划界时予以考虑的重要因素。如果双方大陆架通过海沟、海槽以及海底岭脊等地质结构连接在一起，且都没有超出350海里，则可依据各自大陆架的实际延伸情况划界。如果双方大陆架中间有水底间隔，则情况比较复杂。在双方实际自然延伸都不超出200海里的情况下，双方应该就海底部分按照中间线原则，在考虑公平的原则下予以划分，但此时各方都不应当超出《公约》所规定的200海里基本大陆架的正常标准。在一方超出350海里而另一方不足200海里的情况下，则需要依据公平原则照顾窄大陆架国家的权利，避免零和式的结果。总之，划界时应照顾到各方合理的利益诉求，在多种原则之中寻求对各方都相对公平的原则，达到“衡平”的结果[2]1-4。

1971年澳大利亚—印度尼西亚关于帝汶海槽和阿拉弗拉海海底边界的补充协议即是按照上述原则划界的典型案例。在该划界案中，争议海区中邻近印尼的帝汶海槽将海底大陆架分成了两部分，澳大利亚坚持大陆架自然延伸原则和两个大陆架理论，要求将边界划在帝汶海槽轴部。而印尼则认为帝汶海是一个大陆架，帝汶海槽只是其中一块凹陷，坚持用中间线原则划分两国大陆架。经双方妥协，以澳方主张为基础划定了大陆架，同时适度向印尼倾斜。最终，澳大利亚获得1 8 100平方海里的争议海底，而印度尼西亚获得了2 800平方海里的争议海底区域，既照顾了自然延伸原则，又考虑了公平原则[1]289-290。

目前，有观点认为国际司法实践已经日趋倾向于距离标准而非自然延伸原则，甚至将1985年利比亚—马耳他划界案看作距离标准取代自然延伸原则的标志，认为海沟、海槽等地质地貌构造在大陆架划界过程中已不再发挥作用[3]6。但这并非事实，国际法院对利比亚—马耳他案的判决认为：“这并非意味着自然延伸概念已为距离标准所取代。……自然延伸和距离标准并非对立而是互补的，二者都是大陆架法律概念中的基本要素。”[4]1997年澳大利亚和印尼（后为东帝汶）在帝汶海谈判海底划界时，再次以大陆架自然延伸概念解决两国相关问题，从而用事实否定了所谓自然延伸原则已经消亡的论断[5]。同样，对于海槽和海沟对大陆架划界的影响和作用，著名国际海洋法专家麦克雷（Donald M.McRae）认为：“如果海槽本身是这样的性质在陆架的地质上构成裂隙，从而表明每个国家自然延伸的终止，它就可能是适当的边界。该裂隙必须被假定为表示一国陆架的终止和另一国陆架的开始。在大陆架的必要的地质延续性没有中断的情况下，沿着海沟而不是等距离或中间线的一条边界是适当的，以便促成公平划界。”[6]140这可以说是一个兼顾自然延伸和公平原则的论断，同时也表明虽然距离标准在一定范围内发挥着作用，但自然延伸原则依旧是大陆架划界基本原则。

（二）专属经济区与专属经济区划界

专属经济区是现代海洋法的新概念，是第三次联合国海洋法会议关于沿海国海域管辖权问题的新发展。《公约》第五部分规定：专属经济区是领海以外并邻接领海的一个区域，其最大宽度不应超过200海里。沿海国对其专属经济区内海底和上覆水域的自然资源行使主权，而所有国家（含内陆国），在《公约》有关规定限制下，享有航行和飞越自由。

专属经济区制度的建立使得窄大陆架国家拥有了与宽大陆架国家大体相当的海洋管辖权，在一定程度上抑制了某些大国的海洋霸权。但同时也使得沿海各国海域划分争端激增。专属经济区的划界属于海域划界，与大陆架遵循的陆地支配海洋原则相反，它不考虑水下的地质、地貌特征，而是由上覆水域的归属决定水下和海底资源的归属。对于两个相向或相邻国家的海域划界问题，一般是根据《公约》第15条和第74条按照中间线原则或等距离线原则进行，但第15条规定遇到历史性所有权或其他特殊情况则不再适用上述原则。

专属经济区的最大宽度与现行大陆架制度下法律大陆架的基本宽度相同，且两种制度所包含的权利基本一致。因此，在第三次海洋法会议上有些国家曾主张以专属经济区制度取代大陆架制度。然而，大陆架制度本来就是以限制宽大陆架国家的权利为代价来维护地理不利国家的利益，但毕竟还为宽大陆架国家保留了申请外大陆架的权利，如果完全代以专属经济区制度，显然对宽大陆架国家更为不公。因此，《公约》最终同时保留了两种制度[1]152-154。这实际上是主张距离标准和主张自然延伸原则的窄大陆架和宽大陆架国家间的相互妥协。虽然专属经济区和大陆架的范围大致重合，但二者之间还是有不容忽视的区别。

其一，两者宽度不完全一致，专属经济区从领海基线量起最多可以延伸到200海里；而大陆架自然延伸超过200海里时还可以依据实际延伸情况申请最多不超过150海里的外大陆架。其二，专属经济区和大陆架的划分原则不尽一致。在相向和相邻的两个沿海国进行海域划界时，相向国家间海域划界一般以中间线原则为基础兼顾公平原则，如两国海岸线的长度比例。在双方领海基线间的距离小于24海里时是领海划界，介于24海里与48海里之间则是毗连区划界，大于48海里而小于400海里则是专属经济区划界。这比大陆架划分需同时考虑距离、海底和海床的地质、地理特征等诸多因素的影响显然要简单很多。

位于相同大陆架上的两个相向国家划界，适用中间线原则或等距离线原则，或在上述原则基础上综合考虑公平原则，此时大陆架和海域的分界线重合。若双方不在同一大陆架上，大陆架的划分就要考虑自然延伸原则，而专属经济区划分则不受影响，此时就会出现专属经济区和大陆架界线不重合的矛盾。在现实中，当两类界限范围相差不大时，在公平原则指导下通过相互协调可就专属经济区和大陆架划分采取单一界线，如中越北部湾划界的案例；而如果双方利益诉求差距过大，难以达成一致，则可以在海底和海面同时划两条线，如澳大利亚和巴布亚—新几内亚的大陆架和海域线就是海床和水面两条线[1]292-293。

专属经济区和大陆架单一界线的实践和案例是对《公约》第74条、第83条及公平原则的综合运用，其基础依然是专属经济区和大陆架划界的相关规定，并非意味着专属经济区划界所采取的距离标准取代了大陆架划界中的自然延伸原则，而是相关国家为避免两条线的复杂状况，在自愿基础上依据公平原则进行调整的结果。而现实中部分国家主张按照距离标准采取单一的海洋界线，是完全以实现本国利益最大化为目的的。如日本在东海划界问题上一直主张以中间线原则来划分中日东海界线。实际上，小田滋、山本草二、水上千之及猪间俊明等主流学者非常清楚两国划界存在大陆架和专属经济区两种划界原则，为了日本的利益，才采取了对日本有利的中间线原则[7]104-109。这既违背公平原则，也不符合相关划界规定。

（三）岛屿归属与大陆架和专属经济区的关系

二战前，受技术条件和认知能力限制，各国很少关注远海岛礁。战后随着技术的进步和对海洋认知的深化，各国对海洋日益重视。伴随着专属经济区、岛屿制度等一系列新的海洋法机制的建立，原来荒芜的岛礁被赋予了不同以往的意义，而成为引发各国海洋权益争夺的焦点，日、越、菲等国与中国的海洋纠纷均在该背景下产生。只是各国出于不同的目的，有些极力强化岛礁的地位，甚至不惜将岩礁阐释为岛屿，如日本对冲之鸟礁的立场；而另一些国家则颠倒黑白，将岛屿贬低为岩礁，如菲、越对南海岛礁的立场。

专属经济区和现代大陆架制度使沿海国无论自然大陆架宽窄均可向外主张200海里的专属经济区或法律大陆架，而岛屿制度的建立则不仅使岛屿可拥有12海里的领海，同时也赋予了其200海里专属经济区和大陆架的权利[8]86。因此，虽然岛礁主权归属争议并不属于《公约》的调整范围，但岛礁的主权归属和其法理地位将不可避免地影响到相关国家大陆架和海域的划分。海牙仲裁庭之所以将太平岛裁决为岩礁，将诸多礁盘裁判为低潮高地，其真实意图即在于最大限度压缩中国的海域面积，实现南海的公海化。曾任东盟秘书长的菲律宾前副外长鲁道夫·塞韦里诺（Rodolfo·C.·Severino）认为考虑到历史、现实和法理要素，将黄岩岛定位为岩礁甚至低潮高地比定位为岛屿更有利于菲律宾的国家利益①塞韦里诺认为依据菲律宾政府1971年前的立场和《巴黎条约》，中沙、南沙海域不在菲律宾领土范围内。如果将黄岩岛和太平岛认定为岛屿，那么中国则可以其来主张专属经济区或大陆架，而菲律宾将处于不利地位，而将上述岛屿和礁盘认定为岩礁或低潮高地，就可以为菲律宾利用《公约》争取200海里专属经济区扫清法理上的障碍。。

《公约》第121条虽然规定岛屿享有200海里大陆架和专属经济区的权利，但其对于岛屿和岩礁的界定实际上并不严谨。第121条规定岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的陆地区域，除了不能维持人类居住和本身经济生活的岩礁，岛屿得以享有和其他陆地区域一样的领海、毗连区、专属经济区和大陆架。综合《公约》第121条中英文表述，岩礁实为特殊的岛屿，之所以不能拥有专属经济区和大陆架，是因为其没有维持人类居住的条件和不能维持本身的经济生活。但由于上述标准的模糊性，从而给了某些国家滥用的机会。南海仲裁案的结果在很大程度上即是相关条款解释随意性所致。

海牙国际仲裁庭将太平岛裁定为岩礁，是严重违背事实和法理的枉法裁决。著名法学家西蒙斯（Clive R Symmons）教授认为《公约》中的岛屿需满足四个特征，即由陆地构成、自然形成、被水体包围及在高潮时永久露出水面。他还认为适合维持人类居住是指具有维持人类居住的条件而并非指有居民，历史上曾有人居住意味着将来也可维持人类居住，历史上曾作为渔业基地也可视为可维持人类居住的证据。对于维持自身的经济生活能力，他认为必须是在不依靠外部支持的条件下可以达到的状态[10]70-73。太平岛作为南沙群岛最大的天然岛屿，无论从历史还是现实着眼，都完全符合西蒙斯界定和《公约》对岛屿的认定，也得到国际社会的普遍承认。将太平岛裁决为岩礁，完全是在美日操纵下达成美日和菲律宾需要的政治裁决，也从另一个侧面展示了岛礁归属与专属经济区和大陆架归属的密切联系。

二、中国与周边国家海洋争端中的若干法律适用问题

（一）中日争端及其适用法律条款

中日东海纠纷涉及到海洋争端的所有三个层级。日本单方面以中间线原则划分两国海域回避了对其不利情形，坚持对钓鱼岛的主权更是有其深层考量，最关键的是拒不承认两国以冲绳海槽为界分属大陆和海洋两个地质结构的现实[11]78。虽然两国的海域划分可以考虑以中间线和比例原则，但大陆架划界却不存在适用中间线原则的法理和现实基础。根据陆地支配海洋原则，中日之间的海域划分应从属于大陆架划分，这是中国主张两国海域界线位于冲绳海槽的法理依据，也是中国在东海提出外大陆架申请的原因所在。

日本政府和学界主流，都主张以中间线划定中日在东海的界线。在论证本国主张正当性时，日本学者一方面强调了利比亚—马耳他划界案、英法北海划界案和挪威—冰岛划界案对于距离标准的应用和对海槽作用的忽略①调解委员会肯定了扬马延海脊对冰岛和扬马延岛大陆架起着割断作用，但考虑到冰岛在资源上不利的地位，没有以扬马延海脊作为两国划界的依据，也没有采用中间线原则，而是在公平原则指导下对冰岛作了有利让步，是互谅互让的结果。，另一方面则极力试图证明中日两国共大陆架，以为其中间线主张寻找理论依据[7]104-109。但对于上述案例中所遵循的公平原则及忽视海脊作用的原因却故意忽略[1]254-258，对于国际上对其不利的主张和实践，如麦克雷教授关于海槽在划分大陆架中作用的主张和澳—印（尼）划界的案例，更是回避不提。

对于中日东海划界，平松茂雄认为：“如果日中处于同一大陆架上，那么日本主张的中间线原则具有说服力，而如果东海大陆架终止于冲绳海槽，则中国的大陆架自然延伸主张具有说服力。”[7]104-109这说明日方也认同不同大陆架划界要优先遵循自然延伸原则。然而，平松茂雄同时坚持地质调查已表明中日属于同一大陆架，应以中间线原则划分两国的海洋界线[7]104-109。与平松茂雄类似，山本草二也承认中日东海划界存在大陆架和专属经济区两种制度，但认为如果同时采用两种制度划分两国的海域和海底部分，就会产生两种制度的矛盾，谁服从谁就成了问题，因而他主张使用对日本有利的中间线原则划分东海界线[12]201-202。在处理两种划界制度矛盾时，山本显然回避了陆地支配海洋原则。相比上述两位，小田滋和猪间俊明的主张更为坦率。小田滋认为大陆架自然延伸原则只对大陆国家有利，而不利于海洋国家[13]400。而猪间俊明虽认为中国的大陆架自然延伸原则也是有道理的，但是从日本利益出发，还是主张两国在东海划界时采用中间线或等距离线原则[7]108。

然而，即使日方的同一大陆架主张成立，日本的中间线主张也难以经受国际海洋划界实践的检验。据统计，二战后数十起同一大陆架划界案中没有一例是通过中间线或等距离线划定的，均考虑了海岸线的长度，向较长一方作了有利的调整[2]69。日本学者经常援引的利比亚—马耳他大陆架划界案，并非单纯基于距离标准划定，而是综合考虑两国大陆架具体情况和海岸线的长度后，作出对利比亚有利调整的结果。日本学界主流却从不提及这一点。考虑到中日两国海岸长度的比例，东亚大陆和琉球群岛对东海大陆架形成的贡献，东海划界至少应作出对中国有利的调整，日本单方面划定的中间线，显然与利比亚—马耳他划界所遵循的精神不一致，也与澳大利亚和巴布亚—新几内亚的大陆架和海域双线划界的实践不符，更有违《国际法院规约》第38条所规定的公允善良原则。

（二）中越和中菲争端及其适用条款

中国和越南、菲律宾两国在南海原本没有任何争端。1947年，中国政府在收复南海诸岛及其周边传统海域的第二年，基于历史事实和现实管理正式划定了U形海上疆界线，并得到了美英苏和菲律宾的默认[14]49-56。越南独立后，曾先后通过外交谈话、外交公函和政府声明等多种形式明确承认中国对南海的主权[15]，在其官方地理教科书中，其海域的最东端和U形线海域没有任何重合[16]66。而菲律宾早在1956年克洛马事件后，就由副总统兼外长加西亚以谈话的形式承认南沙海域不在其疆界内。直到2014年，塞韦里诺还承认，根据相关界定菲律宾疆界的国际条约，南沙群岛和黄岩岛海域1971年之前都不在菲律宾疆界内。他还指出根据中法1887年的条约，西沙和南沙群岛的主权属于中国[9]168-179。

随着新的国际海洋规则的确立和国际环境的变化，越南和菲律宾开始逐步改变其原有立场，以《公约》赋予了沿海各国扩展专属经济区和大陆架的权利为由，对U形线内的海域提出了主权要求，否认中国对南海海域的主权和U形线的合法性。但越菲双方的策略和做法又稍有不同。越南不仅否认中国对U形线海域的主权，而且完全颠覆原有立场，否认中国对西沙和南沙的主权，强调本国对西沙和南沙群岛的历史主权。而菲律宾的主流学者，如塞韦里诺和曾担任阿基诺三世政府政治顾问的海德林（Richard Javad Heydarian）等人，一般并不刻意否认中国对南沙群岛的历史性主权，而是强调在现有的海洋规则下菲律宾享有扩展专属经济区的权利，中国应当尊重菲律宾的海洋权利。同时，通过否定U形线的合法性，将南海岛礁贬为岩礁和低潮高地来为其侵略行为辩护①海德林认为菲律宾的策略是通过迂回的途径间接强化对距其西海岸200海里海域内地貌特征的主权，然后通过《公约》挑战中国的历史性主权。迂回途径是指通过司法或仲裁否定U形线的合法性，将黄岩岛和南沙岛礁定位为低潮高地或岩礁，这样菲律宾就可以为其侵占U形线内的传统海域和岛礁找到借口，同时又可绕过对其不利的各种因素，例如限定其领土范围的一系列国际条约以及禁止反言原则对其限制。。

规范当前和未来的行为，而不能溯及既往，是法的基本精神，这在《公约》第15条中体现的非常明显，该条的关键精神是体现了当代海洋法对历史既有权利的尊重。U形线先于《公约》47年生效，是不争的历史事实，这是包括越、菲在内的众多国际法学者都明确承认的。依据《公约》第15条，海洋划界的条款在遇到历史性所有权和特殊情况时不再适用，这就意味着历史性所有权不仅明确为《公约》承认，而且与其他一般权利相比处于优先地位。越南和菲律宾毫无疑问享有依据《公约》扩展专属经济区和大陆架的权利，但不能侵犯中国的既有历史权利，这和《公约》第15条规定的尊重既有的历史性所有权的精神是相一致的。

虽然《公约》第15条规定的历史性所有权较为模糊，但它清楚地表明历史性所有权是受当代海洋法认可和保护的，U形线内的水域作为拥有历史性所有权的主权水域，显然不能适用《公约》第57条、第74条、第83条等有关专属经济区和大陆架制度的规定，而必须根据第15条的历史性所有权来界定。历史性水域的概念，虽然因为各国的利益矛盾在《公约》中表达模糊，但相关概念则远在《公约》之前产生，例如布卢姆将其定义为按照常规标准超出了沿岸国家的海洋疆域，但依旧被视为沿海国海洋附属物的部分海域[9]158；而布切兹认为历史性水域是沿岸国家以不同于国际法普通适用规则的方式，对一定水域有效、持续、长期行使主权并得到国际社会默认的水域[18]281；奥康奈尔（DP O’Connell）则强调历史性水域不能以常规的国际法则来衡量，它很可能位于通常被认为是公海的区域[9158。因此，中国在南海的历史性主权不仅有历史事实，而且有法理和理论依据，坚持以《公约》第15条，而不是第57条、第74条和第83条来解决与越菲等国的争端是较为合适的途径。

三、国内对国际海洋法的两种倾向及对中国海洋权益维护的影响

国际法是用以调整各国利益诉求，规范各国行为，缓和、调整彼此争端的准则。国际法的发展过程实际上就是国际体系中不同行为体权力博弈的过程，总体上反映的是体系主导者和大国的利益，在很大程度上只是不同国家为维护本国利益，进行权力博弈的工具。如美国在南海要求中国依据地貌特征提出主权要求，而在东海却只强调反对片面改变现状，从不提地貌特征在东海争端中的作用[19]。另一方面，随着全球化的发展，国际法除了在国际政治博弈中发挥工具性作用之外，也日益表现出制度性分配国际利益的作用，在一定程度上使得国家利益的维护并不必然一定要依靠战争。在联合国海洋法大会上，部分中小国家利用大陆架制度、专属经济区制度和岛屿制度以和平方式维护本国的利益即反映了这种趋势。

新中国建立后，曾长期被排斥在国际体系之外。在当时东西对立和西方占主导的背景下，中国对国际法总体上持负面态度。即使参加了第三次联合国海洋法会议，也基本上是从工具性层面来看待国际法，更多强调支持第三世界国家反对超级大国的海洋霸权，而没有过多考虑《公约》在制度性层面对中国国家利益的影响。作为宽大陆架国家，坚持自然延伸原则，抵制距离标准，有利于确保中国在东海的权益，也使日、越、菲等国难有借口侵蚀中国海洋权益。当时会议中宽、窄两个大陆架集团斗争激烈，前者坚持自然延伸原则，后者主张距离标准。窄大陆架国家的诉求显然并不完全符合中国在东海、南海的利益，也为美、苏等国反对。坚持大陆架自然延伸原则，将充分确保中国的海洋权益，但难免得罪部分发展中国家。而支持以距离标准界定大陆架，暂时维护了与部分国家的友谊，却对中国海洋权益留下了隐患。

当时，曾有某国代表给中国代表详细分析了支持距离标准对中国利益的巨大伤害。中国代表团也曾上报中央请求改变立场，但得到的指示却是坚持原有立场[20]166。以当时中国的海洋地位看，上述选择是可以理解的，但如果能将目光放远到数十年以后，当时的选择显然值得商榷。近年来，随着海洋主权危机的加剧，国内各界对国际法和《公约》的关注与重视日益加深。但对于《公约》在维护中国主权和海洋权益中的作用，却出现了两种较为极端的倾向：一种认为加入《公约》有损中国的利益，另一种则认为中国应彻底履行《公约》，同有关国家协商解决争端。这两种观点虽然不是主流，但对相关问题的干扰却很多。

第一种观点认为《公约》有损于中国的海洋权益，遵守《公约》不利于维护中国在南海的历史性权利。实际上，《公约》是不同国家博弈的结果，要考虑到不同国家的利益。因此，各条款不乏涵义不清、模棱两可的表达，以至于不同国家对相同条款会有不同的解读。从工具性层面讲，各国均会将条款作出对本国有利的解读。对中国而言，最重要的是需要掌握《公约》的阐释权，而不是片面推崇美国和西方，将美国和西方对《公约》的解读视为唯一正确的答案，忽视国际法条款中有利于中国的规定。尽管中国在参与联合国海洋法会议过程中的某些具体做法仍有争论，但总体而言，《公约》对中国利大于弊，即使被越、菲等国滥用侵蚀中国主权的某些条款实际上均可作出有利于中国的阐释。认为加入《公约》损害了中国的利益是不符合实际的，主张中国退出《公约》则更不可取。

第二种观点则主张中国切实遵守《公约》，并不打折扣地落实，与有关国家达成协议。该观点认为U形线和历史性权利缺乏法律依据，中国应放弃U形线，顺应国际法实践的趋势，依据专属经济区和大陆架制度与有关国家解决南海争端。同时，该观点还认为中国在东海而不是南海申请外大陆架是错误的选择[21]。这种主张实际上陷入了唯国际法的极端，试图单纯依靠法律手段去解决远非法律问题的海洋争端，难免让中国陷入被动局面。当前而言，在涉及领土主权问题时，国际法的工具性作用远强于其制度性规范利益分配的作用。例如，日本非常清楚中日东海划界需要综合考虑不同的规则，但出于日本利益最大化的考虑则极力主张以中间线来划界。越、菲在南海则是刻意回避《公约》第15条，主张以专属经济区和大陆架制度来主张本国权益，或以有利于本国的方式阐释第15条。如塞利维诺就认为第15条表明历史性水域只能存在于内水和领海中，中国不能援引第15条主张本国的权利[9]177。

当前，国内看似相反的两种观点，其实均是高度迷信西方话语，缺乏自信的表现。国际法和国内法适用的环境截然不同，有着本质的区别，特别是在事关领土主权等核心利益问题时，国际法强烈的工具性特点决定了不能将其完全等同于国内法，而是应将其放在更为宏大的国际政治视野来把握，准确理解《公约》的精神，提高对其相关条款的阐释和运用能力。在海洋权益问题的博弈上，中国能否占据主动地位很大程度上取决对国际法条款的认知和阐释能力。过度迷信西方的话语只能使中国在领土主权问题上陷于被动局面。对于国际海洋争端实践上的个别案例，中国应当历史、全面、辩证地看待，既要尊重他国的合法权利，也要坚决反对曲解和滥用国际法的行为，把握相关条款的阐释权，维护中国的合法利益。

事实上，许多西方学者对于中国与周边国家的海洋争端，还是采取了较为中立的立场，加拿大法学教授泰德·麦克多曼（Ted McDorman）在谈及南海争端时认为，依据 1958年《大陆架公约》第 12条和1982年《公约》第15条，在存在“历史性所有权”的情况下，《公约》规定的普通划界原则将不再适用解决南海问题[10]151-152。这些普通条款，如中间线原则、专属经济区制度和被某些国家解读为基于距离标准的大陆架制度恰恰是部分周边国家挑战中国主权的理论基础。而布卢姆、布切兹和奥康奈尔等人则为历史性水域和历史性所有权提供了理论阐释，为U形内水域拥有历史性所有权水域的法理地位提供了理论上的支撑。对此，德国著名国际法学者亚历山大·普勒尔斯（Alexander Proelss）认为：“从理论上说，历史性所有权是包含在国际法之中的，这同样适用于中国在南中国海的情形。”[18]131这些论述有力地驳斥了越菲和美日等国关于历史性权利不符合现行海洋法公约的论调。

面对大量有利于中国的事实、法理和理论依据，部分越南、菲律宾和日本的主流学者也难以完全忽视当代海洋法有利于中国的规则。如塞利维诺虽然刻意将《公约》第15条的历史性所有权曲解为只能存在于内水和领海当中，但却不得不承认“历史性水域”符合当代海洋法的规定。猪间俊明虽然主张以中间线划分东海大陆架，但承认中国的自然延伸原则也有道理。阮兰英虽然不愿承认U形线的合法性，但面对布卢姆、布切兹和奥康耐尔等人关于历史性水域的理论，也不得不承认U形线内的水域作为历史性水域在理论上存在，但中国应提供其合法性依据[9]160。悉尼大学教授约翰·李（John Lee)和阮兰英的观点接近，认为历史性水域虽在理论上可能，但中国要证明U形线内的水域属于历史性水域几无可能[17]128。

美国战争学院教授克拉伦斯·布沙则认为中国比越南有更充分的理由对南海享有历史性主权，这种主权的依据是西方入侵之前存在已久的东亚国际法体系，按照当时的规则中国对南海地区的主权是不需要西方国际法概念中对领土持续不间断实际控制措施的[22]33-34。根据布卢姆、布切兹和奥康奈尔等人的理论，U形线内的水域实际上是中国的历史性主权水域。在这种水域里，中国对水域的权利是基于历史形成，而不是依赖于线内岛礁产生的，线内岛礁的法理地位并不影响中国对其他水域的主权。

国外对中国海洋维权努力的质疑声音虽然很高，但大多来自于西方话语操控下的舆论、政界及国际关系学界，国际法学界的态度要平和很多。国内学界在处理中国与周边国家海洋争端问题上存在的两种较为极端的态度，虽然主张迥异，但均只注意到了国外在南海问题上对中国不利的一面，而没有注意到其中对中国较为客观的一面。确切地说是过多地接受了西方舆论界和官方表态的影响，而对学界观点了解不够全面，特别是对国际法和国际规则的认知、阐释和运用能力上，亟需提高，否则将对我国海洋权益维护产生极为消极的影响。

四、U形线内水域的法理定位与中国海洋权益维护的若干思考

当前，中国与周边国家的海洋争端主要集中在东海和南海两大区域。在东海方向，国内的分歧相对较小，但在南海方向，特别是对U形线及其内部水域的法理地位，国内仍众说纷纭，难以达成一致。这种状况很容易在国际上授人以柄，恶化中国的国际舆论环境。

关于U形线及其内部水域的的法理地位问题，国内学界存在着多种不同的见解，主要包括：海上疆界线、岛屿归属线、历史性水域线、历史性权利线和资源归属线说[16]42-44。高之国和贾兵兵认为U形线在性质上是一条与邻国的潜在边界线，中国依法享有对线内岛屿的主权，同时还可以根据相关法律在线内主张渔业、航行和资源开发的历史性权利[23]22。这一观点与傅崐成关于南海水域三层级中对于线内岛礁和水域的主张较为类似[24]208-209。也与海上疆界线和历史性水域说较为接近。

在国际上，各国学者对U形线的法理定位深受所属国家的影响。美国和周边当事国大多直接或间接否认U形线的合法性，美国前驻国际法委员会代表约翰·诺顿·摩尔（John Norton Moore）认为中国的U形线没有任何法理依据。越南和菲律宾的学者要么采取迂回的策略否认U形线内水域的历史性所有权水域地位，如阮兰英和塞韦里诺，要么断然否定U形线的合法性，如越南前领土边界委员会副主任阮公轴、菲律宾大学国际海洋法专家Jay Batongbacal均直接否认U形线的合法性。第三方的学者在立场上则较为中立，如国际海洋法法庭法官戴维·安德森（David Anderson）和亚历山大·普勒尔斯，前者认为《公约》第15条规定的历史性所有权和中国对南海的权利主张是相关的，但该条在超出领海划界的部分并不适用，而必须考虑《公约》第74条、第83条有关专属经济和大陆架的划界规定[10]196-198。虽然该观点与塞韦里诺类似，但实际上给中国阐释U形线的法理内涵留有余地，而塞韦里诺则直接将U形线内的大部分水域视为公海。后者则指出：“中国将面临一场证明其对争议水域历史性主权的恶战，对其而言，自证主权声索，特别是‘九段线’法理上的正当性，将是非常困难的。”[17]131这是因为南海问题的实质已经转变为美国利用法理旗号纠结周边各国对中国进行的地缘政治遏制，在该问题上国际法主要体现了其强烈的工具性作用。

如何阐释U形线的法理内涵不是单纯的法理问题，而是涉及到有关各方重大利益的政治问题，不仅关系中国在南海主权的正当性，也对中国海洋维权的外部环境有深远的影响。因而，中国对U形线的阐释既要体现出《公约》中的法理依据，又要有利于消除国际社会的疑虑。U形线内水域的法理地位与《公约》所规定的专属经济区和大陆架区域不同，是一种历史性主权水域，因而不能使用上述常规规则来衡量。专属经济区和大陆架只拥有有限的经济权利，而历史性主权水域则拥有完全的主权，U形线实际上是中国的海上边界线，中国对线内的所有陆地、水体及海底等拥有完全的主权，线内岛礁的法理地位完全不影响中国对线内海域的主权。当然，越、菲等国依据《公约》的确拥有扩展海洋权益的权利，但这种权利需要符合《公约》第15条，尊重中国的既有的权利，不能将其权利扩展到U形线以内。这种阐释既维护了中国的历史性主权，也尊重了越、菲等国扩展专属经济区和大陆架的权利。

作为历史性主权水域，U形线内的水域享有比领海更为完整的主权，该水域既不是塞韦里诺所说的公海，其地位也超出安德森所说的领海。如果将U形线界定为海上边界线，则线内的一切当然应该享有完全的主权，仅在线内对航运、资源、渔业享有优先的权利似乎在逻辑和法理上与U形线边界线的性质矛盾。历史性权利的内涵较为广泛，既包括排他性的主权和经济权利，也包括非排他性的渔业资源优先权，将U形线作为历史性权利线或资源归属线既对线内岛礁、海域、资源的权利主张界定不明确，在《公约》中也没有相应的依据。而岛屿归属线说意味线内的岛、礁、滩和沙洲的主权属于中国，而海域则要依据专属经济区和大陆架制度来划分。这在很大程度上将导致线内海域被越、菲等国“合法”瓜分及公海化的后果。而且岛屿归属线在《公约》中没有任何依据，只能使国际舆论环境更加不利于中国。

当然，目前南海地区的形势既和二战结束时不同，也和上世纪七八十年代的情形迥异，南海作为世界交通枢纽是各国利益的聚焦点，即使将U形线内的海域宣布为中国的历史性主权水域，也不可能像对待领海或内水那样进行实控。但历史性主权水域是符合《公约》第15条的唯一合理阐释，其他任何阐释，都不能完全涵盖U形线的全部区域。岛屿归属线、历史性权利线和资源归属线没有法理依据，专属经济区和大陆架制度不仅不能完全覆盖U形线内的全部海域，还将面对海域的重叠划分问题，只有坚持历史性所有权，才能在法理上排除其他竞争性的声索主张，从而更好地应对越、菲等国对《公约》的滥用。

同时，为最大程度地消除外部阻力，在将U形线内的海域阐释为中国的历史性主权水域时，中国可以在其他各国尊重中国主权和不损害中国利益的前提下，主动给予各国在该水域内自由航行和穿越的自由的权利，与周边各国适当共享资源，这样实际上维持了南海的现状，既有利于消除外部阻力，又在法律上体现了中国的主权。事实上，为最大程度地维护本国海洋权益，减少国际社会阻力，上述做法已经被部分国家采用。例如，虽然领海基线内属于印度尼西亚内水，但印度尼西亚考虑到本国的这些水域属于重要的国际通道，因而依然颁布法律允许他国船只和飞机通过本国特定区域的内水海域和上空，从而更好地维护了主权①Sodik Dikdik Mohamad：Threats to Maritime in Indonesian Waters and Responses Thereto，印度尼西亚对于其内水海域的政策出自Sodik Dikdik Mohamad教授2017年11月4日在厦门大学“远洋群岛制度”学术研讨会上宣读的论文。。

目前，中国周边的海域，特别是南海，已经成为世界各国利益的交汇点和诸多国家的海上生命线，完全对这些海域行使排他性的主权并不现实。中国通过自由航行和飞越权及某种程度上的资源共享换取他国对中国政治主权的承认，综合考虑了公约规定的历史性所有权与沿海国的权利，同时也考虑了各国自由航行和飞越的权利，照顾到了各方不同的利益考量，既有利于维护中国主权，又有利于消除潜在的热点，最大限度地减少外部阻力。

五、结语

南海问题和东海问题具体情形差别很大，在南海维护U形线内水域的历史性主权水域地位与中国在东海坚决维护本国的大陆架权利并不矛盾，这是中国在不同情形下对法律适用的选择问题，并非双重标准。南海仲裁案后，虽然中菲、中越关系稳步回升，但彼此之间根本性分歧并没有解决，而特朗普政府的南海政策是否会有实质性的调整尚待观察。同时，由于日本介入南海，很可能形成南海和东海联动的复杂局面。而且，无论是美日等域外大国，还是越、菲等周边国家，都决不会轻易放弃利用南海仲裁结果挑战中国。因而，中国海洋维权依然面临着艰巨的挑战，对此需保持清醒的认识，未雨绸缪，做好应对各种挑战的准备。一方面，应区分争端的不同层次，选择合适的法律条款，切实把握相关法律条款阐释权，改变不利于中国的舆论环境。另一方面，要清楚认识《公约》在维护国家利益时的工具性作用和制度性规范作用，处理好两者之间的关系，避免国际法无用论和唯国际法两个极端。在领土争端中，国际法依然是各国进行利益博弈的工具，中国应充分加以利用，坚决反对有关国家滥用、曲解国际法损害我国的权益，同时，也要高度重视国际法在国际社会中制度性规范作用，充分重视和利用国际法，为维护我国海洋权益服务，争取国际舆论的支持。

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