聘任制公务员的制度创新与内在价值

张国玉

【摘要】聘任制公务员更适合专业性较强的职位，这决定了聘任制公务员是考录制公务员制度的有益补充，有助于党政机关吸引和使用优秀专业人才。聘任制公务员能够在一定程度上解决考录制公务员部分专业性较强的职位招录中存在的不愿考、考不进、留不住等问题。

【关键词】聘任制公务员 考录制公务员 合同 【中图分類号】D630.3 【文献标识码】A

2017年9月19日，《聘任制公务员管理规定（试行）》正式实施。该管理规定是对2011年1月28日印发实施的《聘任制公务员管理试点办法》的进一步总结完善，是对新时代聘任制公务员发展方向和具体管理的顶层设计和制度规范。深刻理解和全面把握聘任制公务员的内在价值和整体要求，对相关部门开展好聘任制公务员管理和实施工作具有重要指导意义。

考录制公务员和聘任制公务员的区别

以国务院颁布的《国家公务员暂行条例》为实施依据，1994年我国正式建立了国家公务员制度，确立了“凡进必考”的公务员考试录用制度。2006年，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《国家公务员法》）颁布实施，这意味着“凡进必考”的公务员考试录用制度第一次以国家立法形式得以确立。国家公务员考试录用制度的最大特点是“凡进必考”，以统一考试的形式规范了国家公务员的入口，规定了公务员报考的资格条件和录取的标准流程，有助于提高公务员队伍的整体素质和能力。

《国家公务员法》对聘任制作出规定，“机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。2007年，深圳、上海浦东两地在全国率先开展聘任制公务员试点，此后试点范围陆续扩大到北京、江苏、湖北等地。总体来说，从各地聘任制公务员的实施情况来看，其主要针对的是辅助性职位。虽然也有一些地区对专业性较强的职位进行过聘任制的尝试，但其规模和数量都不多。

根据《聘任制公务员管理规定（试行）》规定，聘任制公务员是以合同形式聘任、依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。考录制公务员和聘任制公务员的区别主要有三个方面。

第一，从考试内容看，考录制公务员注重综合管理能力，聘任制公务员强调专业技术能力。考录制公务员的考试内容和录用标准强调的是考生的综合管理能力，考查科目主要是行政能力测试和申论。虽然不少岗位在复试阶段也有专业能力测试，但如果考生过不了初试，专业能力测试也没法参加。因此，从根本上来说，考录制公务员的录用标准是以综合管理能力为基础的。聘任制公务员的考试内容和录用标准更注重考生的专业能力，《聘任制公务员管理规定（试行）》规定，“采取笔试、面试等方式进行，突出岗位特点，重点测查应聘人员的专业素养、业务能力和岗位匹配程度”。相比较来说，聘任制公务员的录用方式更强调专业能力，也更为灵活。

第二，从招录岗位看，考录制公务员岗位大部分没有工作经验的要求，聘任制公务员一般要求有一定的工作经验和技术专长，专业门槛要求较高，且通常是单位中层及以上岗位。比如，山西省大数据产业办公室招聘的两名聘任制公务员，明确要求有5年以上大数据相关行业从业经历；新疆地矿局主任工程师岗位要求具备10年以上相关工作经历，且具有相应的专业高级工程师及以上职称。

第三，从工作期限看，考录制公务员一般都是终身制，聘任制公务员的工作期限通常有明确要求，一般一个聘期是一年至五年。《聘任制公务员管理规定（试行）》规定，“聘任合同期限为一年至五年，由聘任机关根据工作任务和目标与拟聘任公务员协商确定。首次签订聘任合同的，可以约定试用期，试用期为一个月至六个月。聘任为领导职务的，聘任合同期限为三年至五年，试用期为一年”。

总的来说，聘任制公务员进入公务员队伍的考录方式、考录内容、考录岗位和工作期限等，都对考录制公务员形成了有益的补充。考录制公务员“凡进必考”，而聘任制公务员进入方式相对灵活，未必都要经过考试；考录制公务员考试内容以综合管理能力为主，而聘任制公务员考试内容以专业能力为主；考录制公务员的招录岗位以普通管理岗位为主，而聘任制公务员的招录岗位以中级及以上技术岗位为主；考录制公务员一般是终身制，而聘任制公务员有工作年限规定。虽然目前在我国实践中辅助性职位使用聘任制公务员的较多，但聘任制公务员无疑更适合专业性较强的职位。

聘任制公务员的内在价值

与考录制公务员相比，聘任制公务员存在的内在价值在哪里？《聘任制公务员管理规定（试行）》规定，“为了健全用人机制，满足机关吸引和使用优秀人才的需求，提高公务员队伍专业化水平”。从理论层面看，聘任制公务员能够在一定程度上解决考录制公务员制度存在的三点不足，能满足机关吸引和使用优秀人才的需求，这也是聘任制公务员的内在价值。

第一，解决部分公务员专业岗位不愿考的问题。虽然国家公务员考试报考数量屡创新高，但从报考地区、报考职位来看，却冷热不均。报考人数特别多的职位，一般报考门槛比较低、技术要求不高。报考人数不多，甚至不足开考人数的职位，除了工作地区因素外，通常是以技术性强的岗位为主。一些技术性比较强的专业，比如精算、金融等专业，用人市场往往供不应求，大学生往往还没毕业就会被企业盯住，以高薪、高待遇、高平台吸引专业人才。公务员岗位所提供的条件不足以吸引这些专业人才，薪酬只是一个方面，展示技术专长的平台往往更为重要。所以，一些专业性强的岗位，很多人不愿意报考。

一些专业性强的岗位，比如船舶检验师，其岗位责任压力大，但薪酬待遇又不高，所以出现无人报考的情况。或者即使在单位的压力下报考了，但考试时往往故意考低分，刻意不通过资格考试，导致公务员专业人才缺乏，从而影响相关单位履职尽责。聘任制公务员的高薪酬、高平台和灵活聘期制，给那些不愿报考的专业人才提供了更多的选择和机会，有利于吸引专业人才进入公务员队伍，提高公务员履职尽责的能力。

第二，解决部分公务员专业岗位考不进的问题。一些专业性强的公务员职位，虽然也有人报考，但因无法通过考录制公务员的行政能力测试和申论考试，考不进公务员队伍。有些考生虽然专业性足够，但进入公务员队伍的前提条件是要通过注重综合能力的公务员考试，而由于这些考生的优势在专业性上，综合管理能力反而是其短板。这种情况下，有意愿、有专业能力的考生一般考不上这些注重综合管理能力的职位。聘任制公务员考试以专业能力为主，考试形式也比较灵活，给专业能力强但综合管理能力弱的人才提供了进入公务员队伍的机会，从而在一定程度上解决了考不进的问题。

第三，解决部分公务员专业岗位留不住的问题。有的考生足够优秀，既有专业能力，又有综合管理素质，所以在公务员招录考试中，既通过了注重综合管理能力的笔试，又通过了强调专业技术能力的复试，最终进入到专业性较强的公务员职位。同是专业技术岗位，专业人才在公务员职位上更多的是從事以专业技术管理为主的工作，而非专业技术的操作工作，这样就导致一些市场需求旺盛的拥有专业技术的公务员从体制外流向市场内。虽然考了进去，虽然招了进来，但是最终留不下来。

聘任制公务员的价值不在于打破考录制公务员的“铁饭碗”，而是以另一种用人方式，满足机关吸引和使用优秀人才的需求。聘任制公务员以灵活的聘期制吸引专业人才短期进入公务员队伍，丰富经历，开拓视野，增长才干。有一定技术和经验的专业人才进入公务员队伍，可以更好地锻炼自己的综合管理能力。

聘任制公务员的发展前景

整体来说，聘任制公务员这一尝试和创新是值得肯定的，许多专家学者担心的主要问题是聘任制公务员“能进不能出”。目前各地聘任制公务员的探索以辅助性职位为主，但设计聘任制公务员制度的初衷和核心是以专业性强的职位为主。两类职位相比，辅助性职位更容易出现“能进不能出”的问题，而聘任制公务员首要解决的是专业性人才进得来的问题，在这一问题没有解决的情况下，谈再多的“出得去”问题意义都不大。

对专业性较强的公务员来说，“能出”不是一个问题。据《新华每日电讯》报道，一位基层人社部门负责人介绍，有的聘任制公务员聘期还没有结束，就被猎头公司盯上，开出3倍薪酬挖人。这些既具备操作经验又熟悉行政事务的人才特别受青睐，不少单位担心留不住人。真正有技术的聘任制公务员不用担心“出得去”的问题。因此，关于聘任制公务员“能进能出”的制度设计和发展前景，有几个方面需要重点考虑。

第一，提高政治待遇，让专业性较强的聘任制公务员愿意进。目前，虽然不少地区对于专业性强的职位招聘，给出了较高的薪酬。比如，山西省大数据产业办公室招聘公务员，列出的年薪为30万到40万元；新疆维吾尔自治区地矿局主任工程师岗位年薪为13万到15万元；武汉市首批公开招聘的聘任制公务员，给出的年薪为税前16万元。但当地干部表示，这个薪酬水平确实比一般公务员要高，但也仅属于略高于副处级的水平。实际上，这样的技术资历在市场上的收入要比公务员高。一般来说，专业性较强的聘任制公务员的薪酬待遇是普通公务员的2—3倍，但其招聘标准和条件要求较高。13万—30万的年薪，尽管已高于普通公务员，但对于一些“达到职位标准”的人才，这样的薪酬吸引力并不是特别强。

要增加聘任制公务员职位对中高端专业技术人才的吸引力，除了合理的薪酬待遇外，给他们提供施展才华的平台和舞台更为关键。有些地方明确聘用的高层次公务员进单位领导班子，使其享受相应的职级待遇，增加专业人才的发言权，让专业人才参与重大事务决策。这既有利于吸引高层次人才，也有利于提高高层次人才的综合管理能力，促进高层次人才的全方位成长。同时，让专业性人才参与决策和管理，有利于高层次人才把握大局，进一步做好从事的专业性工作。

第二，加强专业性强的聘任制公务员管理。首先是专业性强的聘任制公务员的薪酬结构问题。专业性强的聘任制公务员薪酬待遇相对较高，为保证“价有所值”，应当严格对待聘任制公务员的考核，根据考核结果提供薪酬待遇，这就要求设计合理有效的薪酬结构，实现对聘任制公务员的有效激励。

其次是专业性较强的聘任制公务员不宜转为委任制公务员。聘任制公务员最重要的是专业性，而委任制公务员最重要的是政治性。聘任制公务员转到委任制岗位，难以发挥专业性，也就失去了聘任制的意义。当然，如果能够严格标准、严格考核的话，到了一定的工作年限，辅助性岗位的聘任制公务员可以转到委任制岗位。为防止辅助性聘任制公务员转任的随意性，一定要规定聘任制转委任制的岗位名称、岗位数量，要有一个最高比例的约束。

最后是探索聘任制公务员转向“项目聘用制”。对专业性较强的聘任制公务员来说，“能出”不是最关键的问题。因此，可以在专业性较强的高端岗位实行“一个聘期制”，也就是说聘任制公务员与用人单位只签订一个聘期，或者三年或者五年，聘期结束后，用人单位就不再续聘。实际上，对于最长的5年聘任期满后，是否还会聘用，除了聘期内的工作表现，还要看用人单位项目的开展进度。也就是说，如果用人单位派给这些聘任制公务员的项目结束，也就可能不再续签了。当然，这完全取决于用人单位和应聘者自己，不会出现所谓的变相“铁饭碗”。

第三，拓展聘任制公务员适用对象和适用范围。现今，公务员招录中有两大类职位存在着类似的考录问题：考生不愿考、考不进、留不住。其中一类职位是专业较强、市场吸引力比较大的职位，另一类职位是边远地区的公务员职位。聘任制公务员尝试解决专业性较强职位招录难的问题，实际上，下一步也可以拓展聘任制公务员的适用范围，用聘任制公务员解决边远地区公务员职位招录难的问题。

（作者为国家行政学院政治学教研部教授，中国领导科学研究中心秘书长）

【参考文献】

①《中共中央办公厅国务院办公厅印发<聘任制公务员管理规定（试行）>》，新华网，2017年9月29日。

责编/孙渴 美编/于珊