新时期推进铁路建设项目前期工作的新思考*

郭春江

（中国铁路总公司发展和改革部 代理工程师，北京 100844）

自新世纪以来，我国铁路快速发展，取得了举世瞩目的巨大成就，而其作为国民经济大动脉、关键基础设施和重大民生工程，在我国经济社会发展中的地位和作用也日益凸显。随着我国经济社会发展进入新时代，科学有序开展铁路建设项目前期工作，是进一步加强现代化铁路网建设，扩大铁路运输有效供给，实现铁路可持续发展的必然要求，同时对于构建现代综合交通运输体系，建设交通强国，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。

1 铁路建设项目前期工作历程

1.1 快速发展时期（2004—2010年）

2004年1月7日，国务院常务会议讨论并原则通过了《中长期铁路网规划》，明确了我国铁路网中长期建设目标，拉开了我国铁路快速发展期的大幕，大规模铁路网建设也由此全面展开。回顾1949—2002年53年间，我国共修建了约5万km新线，2.4万km复线，1.8万km电气化铁路，平均每年修建新线945 km、复线452 km、电气化线路342 km。铁路网密度由 0.23 km/百km2，上升到0.75 km/百km2。2004版中长期规划提出时，虽然我国路网已初具规模，达7.3万km，位居亚洲第一、世界第三，但是铁路运输能力在总体上仍然不足，铁路运能供给的增长跟不上运输需求的增长。以2004年一季度为例，全国日均请求车达24.6万车左右，实际满足率不到40%，旅客列车每天可提供的坐席有242万个，而日均实际运量达到了290万人，在春运高峰期曾达440万人[1]。该时期铁路发展主要面临的是铁路运输生产力不适应全社会日益增长的运输需求的矛盾。在此背景下，原铁道部与31个省区市政府就加快铁路建设逐一会谈，签订了战略合作协议，为加快铁路建设创造了良好环境。这个时期，铁路前期工作的总体要求和目标是快速实现项目新开工，快速扩充路网规模，快速提升路网运能，快速缓解运输能力不足对社会经济发展的瓶颈制约作用。在国家有关部委大力支持和各级地方政府密切合作下，勘察设计、审查上报、用地预审、水保评价、环境评价、节能评估、咨询评估、资金筹措、项目审批等各项工作高效有序推进。仅2004、2005两年，全路共安排以客运专线和煤运通道建设为重点的新开工项目89个，新建铁路规模达到1.05万km、改建铁路规模达9 400 km，投资规模超过6 000亿元，其中京津、武广、郑西、石太、武合、合宁、甬台温、温福、福厦等11条客运专线和城际客运铁路相继开工，建设规模达到3 243 km[2]。2006—2010年，国家和铁道部批复大中型铁路项目可研共360项、投资规模约4万亿元（见表1）；5年累计完成固定资产投资2.43万亿元，是新中国成立至2005年固定资产总投资的1.94倍，是“十五”期间投资的4.9倍[3]。

表1 “十一五”历年批复大中型铁路项目可研数量及投资情况

1.2 调整梳理时期（2011年—2013年6月）

“十二五”前期，特别是7·23事故后，按照中央关于科学有序推进铁路建设的要求和全路开展反思整改的总体部署，铁路建设项目前期工作也进行了反思和整改，重点对前一阶段工作过程中暴露出来的铁路建设短期内开工规模过大，一些项目前期工作不充分，在开工后还调整建设标准、压缩建设工期、变更设计方案等问题，进行了系统性梳理和整改，着力解决铁路建设中存在的规模过大、标准过高、压缩工期等问题。在规范有序推进项目建设方面，全面梳理在建与拟建铁路项目，对建设规模、标准、工期以及新线开通条件进行了全面调整与规范（见表2）。坚持“保在建、上必需、重配套”的原则，实事求是地下达年度计划，落实资金保障，强化施工组织，保证重点工程顺利进展。在项目前期工作安排方面，根据国家“十二五”规划纲要，从适应经济社会发展需要、与区域发展水平相协调、保持铁路建设的可持续性出发，综合考虑运输需求、相邻路网建设、资金保障等因素，科学推进铁路建设项目前期工作。

表2 调整梳理期批复大中型铁路项目可研数量及投资情况

1.3 加快发展时期（2013年6月—2016年）

2013年6月7日，李克强总理听取了中国铁路总公司的工作汇报，对推进铁路投融资体制改革、加快铁路建设作了重要指示，并在讲话中深刻阐述了加快推进铁路建设的重要性和紧迫性，同时指出虽然近年来我国铁路实现较快发展，但运输能力总体不足，路网密度和人均拥有量并不高，特别是西部地区铁路发展相对滞后，与经济社会发展目标要求差距很大。加快铁路建设对拉动经济增长，优化交通运输结构以及带动消化过剩产能等方面具有特殊意义。李克强总理的重要指示，为当时新成立不久的中国铁路总公司加快推进铁路建设指明了方向，提供了强大动力。按照国务院的部署，铁路总公司自觉服从经济社会发展大局，以高度的责任感和紧迫感，尽最大努力，全力以赴加快推进铁路建设。按照“十二五”规划要求，在国家有关部门支持下，积极推进新开工项目建设，顺利实现了规划目标。在加大铁路建设项目前期工作推进方面，通过采取建立加快推进铁路建设的协调机制，畅通与国家各部门的沟通渠道，促使各项支持政策尽快实施；完善路地、路企合作机制，发挥地方优势，及时解决推进过程中的问题；积极推进铁路投融资体制改革，落实各方资金到位等一系列措施，为加快推进铁路建设营造良好环境。2013—2016年，陆续安排新开工项目220项，项目投资总规模约3万亿元，新线里程2.0万km，完成固定资产投资3.15万亿元（见表3）。

表3 加快发展时期历年新开工铁路项目数量及投资情况

2 新时期铁路建设项目前期工作面临的新形势和新要求

2.1 紧扣主要矛盾变化，补齐铁路发展短板

当前中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾[4]。与之相随，我国铁路运输的主要矛盾也发生着深刻变化，即由原来的运能严重不足、无法满足正常运输需求，逐步转化为人民日益增长的美好生活需要与运输供给不平衡不充分之间的矛盾。基于铁路运输能力供给分析，当前我国铁路运能紧张、瓶颈制约状况正在缓解和消除的过程中，一方面一些地区一些时段能力仍然不足，另一方面一些地区一些时段能力过剩。这也反映了我国路网布局尚不完善，区域布局还不均衡，结构性矛盾比较突出，各种交通方式配套衔接有待进一步加强，尤其是迫切需要推进综合交通运输体系融合发展、竞争出新，使铁路运输更好地满足经济社会发展需求。基于铁路运输服务供给分析，随着服务消费提质扩容，铁路在适应大众化、个性化、信息化出行需求方面，在推进高铁网和互联网双网融合、进一步改善旅客出行体验等方面还存在很大发展空间。随着新型工业化和传统产业转型升级，铁路在适应货主快捷、准时的运输需求，以及提供多式联运、智能化运输、全程物流等方面还有许多亟待改进的问题。深刻理解和准确把握新时代社会发展的主要矛盾，当下开展前期工作应立足于铁路实际，不断加强铁路建设，补齐铁路发展短板，优化供给结构，提高供给质量，提升服务品质，努力降低全社会物流成本，为更好满足人民日益增长的美好生活需要提供坚强有力的运输保障。

2.2 紧从两步走战略安排，建设现代化铁路网络

从2020年到本世纪中叶分两步走全面建设社会主义现代化强国的新目标，明确了新时代中国特色社会主义发展的战略安排。紧从“十九大”提出的两步走战略安排，进一步完善规划，明确目标，科学有序推进铁路网建设发展。按照铁路“十三五”和中长期规划目标，到2020年，铁路网规模要达到15万km，其中高速铁路3万km，覆盖80%的大城市，为实现全面建成小康社会目标提供有力支撑；到2025年，铁路网规模要达到17.5万km左右，其中高速铁路3.8万km左右，网络覆盖进一步扩大，路网结构更加优化，骨干作用更加显著，铁路对经济社会发展的保障作用更加充分；展望到2030年，基本实现内外互联互通、区际多路畅通、省会高铁连通、地市快速通达、县域基本覆盖[5]。截至2017底，全国铁路营业里程达12.7万km，结转在建里程约2.5万km。要完成上述目标，前期工作要先行谋划，按平均4年工期计算，2021年前要完成2.5万km铁路前期工作，因此“十三五”后三年铁路建设项目前期工作的任务依然繁重。

2.3 紧守债务风险底线，促进铁路可持续发展

十九大报告明确提出“守住不发生系统性金融风险的底线”，故而对于当前大规模铁路建设进入持续期，如何促进铁路可持续发展提出了新的更高要求和挑战。“十一五”以来，随着铁路建设持续加快，日益积累的债务不断增加。“十三五”还将继续加快推进以中西部为重点的铁路建设，投资规模仍将处于高位，面临的两难多难矛盾不断增多，新旧问题和困难相互交织叠加，对筹集建设资金、改善运输经营、减轻债务压力等提出更加严峻的挑战，可持续发展压力明显加大。主要体现在：一是投资快速增长并处高位。近十多年特别近几年高强度、大规模铁路建设，推动铁路投资规模高位运行，资金筹集压力不断加大，年均完成投资由“十五”不到1 000亿元，增加到 “十一五”5 000亿元、“十二五”7 000亿元、最近连续3年保持在8 000亿元以上的高位水平。二是负债规模不断攀升。在中央财政性资金投入有限的情况下，建设资金多以债务性资金为主，铁路债务也由2006年的6 401亿元，增加到2016年的4.5万亿元，负债率也相应由42.6%增加到63%。三是运营压力明显增加。随着大量中西部新线集中建设和运营，加之此类项目市场培育周期长甚至长期亏损，收入水平很难达到预期，刚性支出快速增长与运输经营压力的矛盾集中凸显，财务可持续问题日益突出，加之“十三五”大量既有设施设备进入运用大修期，经营压力进一步扩大。四是建设成本不断上扬。据统计，2014—2015年批复项目综合造价指标比2010年前建成的项目平均增长40%。特别是征拆费用已成为投资增加重要原因，一般项目征拆费用占总投资的10%～25%，平均涨幅达10.6%，有些项目征拆指标接近每公里8 000万元，比重超过30%。五是支持政策尚不到位。国发33号文实施以来，国家支持政策不断加大，但目前加大中央资金投入、化解历史债务、建立公益性补贴等制度性安排尚未落地。同时地方建设热情高涨，建设需求与支撑能力矛盾突出。铁路发展至今并逐步向现代化铁路网络迈进，可持续问题已成为绕不过去的关口，已经到了必须面对和破解的阶段。前期工作安排方面应统筹铁路建设力度、发展速度和自身可承受程度，合理把握建设规模和节奏，保持铁路持续稳定发展良好态势，坚决守住安全风险、债务风险等底线，推动铁路事业不断前进。

3 新时期科学有序推进前期工作的新思考

3.1 适应中国特色社会主义新时代的历史定位，铁路发展要有新理念

新时期，在推进铁路前期工作过程中，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着眼服务大局，坚持质量第一、效益优先，以促进铁路运输和服务供给侧结构性改革为主线，切实转变铁路前期工作理念。首先，铁路发展方式从规模扩张型向质量效益型转变，是更高层次的发展，项目前期工作更要契合稳中求进的总基调，有序推进前期工作[6]，明确哪些项目需要加大推进力度，哪些项目需要进一步深化前期研究，科学安排铁路建设规划，合理安排项目前期工作周期，充分发挥铁路对区域社会经济发展的促进作用。其次，要着眼于促进解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，贯彻落实区域协调发展和乡村振兴战略，更好地发挥铁路对“一带一路”建设的支撑和保障作用，大力推进脱贫攻坚百项交通工程铁路项目前期工作等。再次，要满足企业自身发展，要树立科学的投资理念。牢牢把握前期工作总体要求由快向好的转变，始终坚持把服务运输、支撑经营作为铁路前期工作的出发点和落脚点，深入研究思考新时期铁路前期工作存在的难点和问题，找准突破口，精准发力，切实发挥前期工作在铁路建设全周期的基础和龙头作用，为开创铁路发展新局面作出新贡献。

3.2 适应铁路投融资体制改革和现代化铁路建设，前期工作要有新担当

伴随铁路投融资体制改革的不断深化，分类建设的深入实施，铁路建设市场不断放开，地方投资铁路比例在上升。首先，地方政府出于自身考虑，普遍存在“过度超前、高标准、少出钱、争走向、多设站”等多重诉求，地方要求的话语权和诉求增多。如何理性引导地方合理诉求、激发并发挥地方优势、协调解决有关问题等，需要在前期工作过程中主动担当积极作为，创新与地方沟通的机制，加强路地合作、落实双方责任，促进路地良性互动。其次，现代化铁路建设尤其是高铁建设作为新时期我国发展的重要成果，受到国内外各界的高度关注，建设质量和运营安全更是关注的焦点，前期工作的水平直接决定了建设工程的质量，前期工作中对运营各项风险源的考虑和“物防、技防”设计，都是后期运营安全的重要保障，新时期对全面加强工程质量安全提出了更高要求,前期工作过程中始终牢记质量第一，发挥新时期工匠精神，遵循项目本质要求，尊重技术客观规律，切实担当起保安全的重责。再次，随着铁路改革的不断深化，现代企业制度的不断完善，前期工作中应进一步强化项目必要性、功能定位论证，优化投资方向，加强投资控制，切实分析投入产出比，切实担当项目业主的责任。

3.3 适应新时期铁路可持续发展，前期工作要有新方法

目前，就外部环境而言，社会各方对铁路工作的高度关注是推进铁路规划建设工作的动力，同时也是提高前期工作质量的压力；就铁路自身发展而言，新时期铁路发展改革任务十分繁重，面临压力挑战前有未有。越是面临困难挑战，越需要新的工作方法。首先，前期工作过程中要注重加强学习，项目前期工作与宏观经济政策、行业法律规章等紧密相关，这包含大量新知识、新经验、新信息，单凭专业技术难以适应，必须注重构建新的知识结构体系，加强政策理论学习，同时加强业务知识和专业本领的学习，更新知识结构。其次要注重新技术应用，当前大数据技术、互联网+等技术发展日新月异，新时期铁路前期工作纷繁复杂，应重视并思考如何将新技术、新方法应用于项目前期工作，例如：充分利用12306网络平台需求点击、优化运输产品设计，运用大数据技术提高项目运量预测精度等。

4 切实提高前期工作水平，谱写铁路发展新篇章

4.1 合理确定工作周期，确保勘察设计深度

勘察设计是铁路工程的先导和灵魂，勘察设计质量是保障铁路运营安全的重要前提。新时期应进一步加强勘察设计质量管理，建立全过程质量管控制度。首先，认真总结经验教训。经过十多年来大规模铁路建设，我国已经在不同速度等级、不同地形地貌、不同气候条件的铁路建设中积累了丰富的实践经验，破解了很多技术难题，新时期应将这些实践经验转化为新的优势，转化为对内在发展规律的认识把握，转化为提高设计质量的实际行动。其次，要合理确定勘察设计工作周期，重视项目总体性、系统性设计，根据项目不同特点，制定总体设计原则，合理安排勘察设计工作；要根据预测运量和列车开行方案，合理确定工程范围和技术方案；要按照项目全过程管理要求，注重项目系统性、整体性设计，确保前后阶段一致、各专业一致；要加强各专业接口技术协调，明确技术分工和接口，避免缺位和错位。再次，加强地质勘探和外业调查，根据不同项目特点，编制初测、定测地质大纲，对于地质条件复杂的项目，应采取有针对性的勘察措施，尤其是地质复杂区段，在大范围地质调查的基础上，有必要开展地质加深等专项工作。同时，加强勘探资料的应用，勘察成果要尽量全部用于设计中，确保设计成果满足阶段性要求。

4.2 深化项目运量预测，强化项目科学论证

铁路建设项目运量预测水平，是决定项目主要技术标准以及进行财务分析的基础和前提。深化运量预测，首先，应加强调研分析，确保预测基础扎实，深化现状运量分析，加强规划和相关项目落地可能性调查研究，加强对区域及项目吸引范围内主要大宗货物产运销调研分析，加强对区域物流环节的调查，加强综合交通运输体系中不同交通方式承担运量以及转移运量、诱增运量的合理研判。其次，确保预测方法科学，预测依据和结果可靠，应注重结合近年投产类似线路运量情况进行分析、类比修正，深化细化运量预测基础数据分析、预测参数选取、预测结果采用等方面的分析说明。同时，还应强化运量不确定性分析。加强影响运量预测结果的相关因素分析，如项目影响区域经济发展速度，相关厂矿企业规划产能,以及铁路与其他交通方式运价水平、服务水平（服务频率、方便程度、旅行时间、舒适度、换乘条件）等，必要时增加运量情景预测，供决策参考。可结合外部条件类似的项目在投产后开展的后评价工作，对正在开展前期工作的项目进行参考和类比。

4.3 深化项目功能定位，合理确定线路走向

项目功能定位的论证方面，要根据项目在路网中地位和作用以及区域经济社会发展水平予以深化论证，线路走向方案选择方面应贯彻经济选线、环保选线、工程选线、地质选线等理念。首先，应以效益最大化为导向，统筹项目功能定位、速度标准、沿线人口和经济据点分布、运输效率效益、区域城镇化发展、沿线旅游及产业布局等，合理确定线路走向。其次，加强与沿线环保、国土、文物等部门沟通协商，严格依法选线，重视节约土地资源和水资源，有利节能减排。涉及环境敏感区时，优先选择绕避；对于工程无法绕避的，应深入论证铁路建设和运营可能造成的环境影响，并提出符合国家法律法规要求、切实可行的保护措施。再次，统筹考虑项目建设、运营期间的安全和便利性，查明项目沿线工程地质条件，特别是对线路方案选择具有较大影响的各种不良地质现象，为选线决策提供依据。工程选线方面，还应以工程建设安全、质量可靠、维修便利、旅客乘感舒适、投资经济为目标，综合考虑项目全寿命周期成本和效益，规划线路走向[7]。

4.4 加强财务效益分析，实现项目可持续性

首先，要加强对既有铁路运营成本调查，建立不同区域、地形、牵引方式、速度标准的铁路运营成本数据库，同一区域类似铁路建设项目的运营成本采用值应基本一致。其次，加强经济调查及路网合理分工研究，在根据可靠预测运输需求、合理确定项目投资的基础上，求是开展经济评价，研究提出项目财务内部收益率、项目资本金财务内部收益率、项目总投资收益率等评价指标及相关报表，真实反映项目财务状况。同时还应根据各项评价指标和财务风险评估情况，提出合适资本金比例、可行融资方案、配套支持政策和风险防范措施。再次，土地综合利用开发不能停留在概念和形式上，要遵循市场规律提出土地综合开发方案，要深化开发模式和投入产出分析，如实提出土地综合开发的效益目标、用地规模等，合理确定预期综合开发补贴收益。最后，还应以项目财务可持续为原则，合理确定筹资方案和支持政策。对于财务效益低于规定财务内部收益率的项目，要根据土地综合开发方案及盈利水平，研究提出以部分收益弥补项目运营亏损方案，以及减免税收、地方政府给予运营补贴的具体方案等，确保项目财务可持续。

[1]王兆成，黄民，等.中长期铁路网规划研究[M].北京：中国铁道出版社，2004

[2]黄民.铁路“十一五”发展战略研究[M].北京：中国铁道出版社，2008

[3]陆东福.铁路“十二五”发展规划研究[M].北京：中国铁道出版社，2013

[4]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017

[5]国家发展和改革委，交通运输部，中国铁路总公司.关于印发《中长期铁路网规划》的通知[Z].2016-07-13

[6]中国铁路总公司.关于促进铁路建设可持续发展的指导意见 [Z].2017-05-08

[7]中国铁路总公司.关于科学有序推进高速铁路建设发展的指导意见[Z].2017-06-19