市域铁路在成都建设国家中心城市进程中的重要作用和方案构想

2018-03-15徐涌

铁道经济研究 2018年1期

关键词：市域枢纽成都市

徐涌

（中国铁路成都局集团有限公司总工程师，四川成都 610081）

0 引言

市域铁路是为城市中心城区与周边城镇组团提供大运量、快速度、通勤化公交服务的轨道交通系统，是城市综合交通运输体系的重要组成部分。

成都建设国家中心城市，迫切需要速度快、容量大的轨道交通支撑发展，而作为轨道交通之一的市域铁路，对有效治理“大城市病”，优化城镇空间布局，推进新型城镇化建设，具有十分重要的作用。

1 市域铁路在把成都建设成为国家中心城市中的重要作用

1.1 是引领成都城市发展格局，支撑把成都建设成为国家中心城市的重要保障

国家《成渝城市群发展规划》明确要求成都要以建设国家中心城市为目标，提升城市核心功能。按照《成都市城市总体规划》，至2035年，成都市域常住人口2 300万内、中心城区人口1 360万。成都市正按照“东进、南拓、西控、北改、中优”的方针，拓展城市空间，在市域范围内形成“一心两翼一区三轴多中心”的新型城市空间结构，以改变单中心集聚、圈层式蔓延的发展模式[1]（见图1）。参照国际大都市发展经验，新型城市空间结构的建立，离不开市域铁路的支撑。加快发展成都市域铁路，将有效引领城市布局，支撑人口和产业集聚扩散，对成都建设高品质和谐宜居生活城市，不断提高城市综合竞争力，塑造良好的城市形态有极大的推动作用。

图1 成都市域空间规划图

1.2 是加强疏解城市非核心功能和人口分布，支撑未来国家中心城市人民群众出行的重要方式

作为承载2 300万人的现代化都市，迫切需要在积极提升国家中心城市核心功能的同时，科学配置资源要素，逐步疏解退出非核心功能，提升成都的功能水平腾挪空间，而其中一项主要任务就是解决好都江堰等8个区域中心、片区中心与中心城区的联系。市域铁路具有的网络化、互联互通，速度快、通达半径大，高密度、大运能，安全、正点、舒适、便捷的特点，将是把成都建设成为国家中心城市的重要支撑和必由之路，对成都市提出的实现超大城市治理体系和治理能力现代化将产生较大影响。

1.3 是落实“低碳经济”，构建高效绿色交通体系，实现城市可持续发展的必然选择

市域铁路具有占地少、运能大、能耗低、污染小、安全性高、速度快、成本相对低等特点。实现市域公交化列车开行是见效快、成本低、效率高的方式，在为成都市打造国铁干线、国铁公交化运营线路、城市轨道交通 “三铁融合”的市域轨道交通体系，到2035年实现绿色交通分担比85%，其中轨道出行占公交的80%目标中，将起到非常关键性的作用。

2 成都市域铁路基本情况

2.1 成都市域铁路线网格局

2.1.1成都市域路网现状

在成都主城区，目前有西环线和东环线，共同构成了成都枢纽的环线布局，并以此为中心，有宝成、成渝、襄渝、遂渝、成昆、内昆、达万铁路共七条普速干线铁路和成汶一条支线铁路，以及成灌铁路、成渝、成绵乐等客运专线辐射成都市域范围。同时，成兰、成蒲铁路，川藏铁路成都至雅安段等即将建成。至2020年，成都市域铁路营业里程将达到850 km，比2016年底增加140 km。

2.1.2成都市域路网规划

按照批复的成都铁路枢纽规划，市域范围内将在2030年形成衔接西安、重庆、贵阳、昆明、西宁（兰州）、拉萨、达州共8个方向，13条干线引入的“客内货外、客货分线”运输的大型环形+放射状铁路枢纽布局。在成都市域东南部方向将有成都至新机场至自贡客专、成都至达州客专引入；东北侧方向将有成都至金堂城际、成都至绵阳城际引入，并接入新建天府站，通过联络线与既有主城区的成都东站等客运站联通。川藏铁路成康段在成昆线彭山站接轨，成都至格尔木铁路利用成汶支线通道引入枢纽，成都至西宁铁路与成兰铁路共线引入。

2.2 成都市域车站布局

2.2.1既有车站情况

成都老城区共有成都、成都东2个主要客运站，成都南、成都西2个辅助客运站形成的“两主两辅”客运站布局。同时，在枢纽环线上还有红牌楼、安靖2个车站，以及为客车开行服务的成都动车运用所、客车整备所等客运配套设施。在老城区外，西部方向的成灌铁路上有安靖、犀浦、都江堰等14个车站；北部方向有成彭支线上的新民、三道堰、彭州，宝成铁路的新都、青白江等9个车站。

2.2.2规划新建车站情况

随着规划引入线路和天府新区的建设，未来成都市域将形成成都、成都东、十陵站以及天府、成都南、成都西站“三主三辅”客运站布局。同时，天府机场站还规划预留空铁联运重要客运节点的条件，在天府新区还将规划建设为客车开行服务的成都第二动车运用所和客车整备等客运配套设施，满足开行市域客车需求。

3 发展成都市域铁路具备“天时、地利、人和”的优势和条件

3.1 发展成都市域铁路的“天时”

3.1.1符合国家政策导向[2]

符合国家《城镇化地区综合交通网规划（2014—2020年）》。规划要求构建以成都为核心的连通周边10个节点城市的放射状快速城际交通网，实现核心城市与周边节点城市之间1小时通达。符合2017年国家五部委《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》，意见鼓励和推动成都等铁路枢纽城市增开市域通勤、市郊旅游列车，有序推进新建线路，明确至2020年成渝等经济发达地区的超大城市，市区铁路骨干要基本形成，构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈。

3.1.2符合中国铁路总公司和四川省政府联合批复的《成都铁路枢纽规划（2016—2030年）》

2017年批复的成都铁路枢纽规划，将成都铁路枢纽定位为我国西南地区重要的路网性枢纽，同意在近期工程中实施利用既有线路开行市域公交化列车的相关改造工程，这为加快成都市域铁路发展，奠定了规划基础（见图2）。

图2 成都铁路枢纽规划图

3.2 发展成都市域铁路的“地利”[3]

3.2.1成都市域有着丰富的线网资源、良好的车站布局，具有服务国家中心城市的独特优势

截至目前，成都市域共有铁路10条，运营里程708 km，其中160 km/h的线路约310 km。成都枢纽环线串联了成都市内东、南、西、北4个铁路客运站、五大中心城区，并衔接以成都为中心、对外呈放射状的所有铁路干线，可利用公交化列车大运量的特点，满足高密度人口区高峰时间人流集疏的需求。同时其直接连接在市郊的居住地和市内的办公场所，大幅减少换乘带来的二次集疏对地面交通的冲击，提高出行效率，具有服务城市的独特优势。

3.2.2成都现代综合运输体系的基本形成，方便快捷的换乘设施，为服务国家中心城市奠定了良好的基础条件

经过多年的建设，成都已初步形成便捷、畅通的综合交通运输体系，所有的铁路车站都有公共交通与之匹配；“两主两辅”的铁路客运站有地铁与之相连，特别是成灌铁路的犀浦站更是实现了国铁与地铁的同台换乘；成绵乐客专和规划建设的成都至自贡铁路更是将双流机场与天府新机场沟通，实现空铁联运，方便人民群众的出行。

3.3 发展成都市域铁路的“人和”

3.3.1符合路地双方的共同利益和意愿

对成都市而言，随着新城市规划的实施，新空间格局的形成，迫切需要强化铁路支撑引领作用，开行公交化列车，分担城市交通的压力。对铁路而言，随着成都枢纽总图的实施，枢纽各方向线路间的客运分工发生了变化，枢纽内铁路能够承担越来越多的市域铁路任务，能够有效推进铁路供给侧改革，是铁路适应市场进行业务转型的重要战略方向。

3.3.2路地双方有良好的合作平台和基础

2008年，由原铁道部和成都市共同成立的成都市域铁路公司，负责中国第一条市域铁路成灌铁路和正在建设的成蒲铁路的建设和经营。成灌铁路2010年开通运营，成都市每年都给予了项目的财政补贴，有效维持了合资公司的运转，加快成都市域铁路发展可发挥好这一得天独厚的平台优势。

2016年，路地双方签订了《关于深化铁路规划、建设及运营合作框架协议》，达成了开展成都枢纽既有线铁路资源公交化运营改造方案研究等工作。同时，双方同意共同核定相关费用，并进行相应的财政补贴等等，这些都为加快成都市域铁路发展奠定了基础。

4 成都市域铁路开行公交化列车存在问题

4.1 建设和前期工作滞后[4]

市域铁路作为服务市域客流为主的快速客运铁路，是全域成都综合运输系统的重要组成部分，成为综合交通发展的关键一环。但是，仅长100余km的成都市第二条市域铁路成蒲铁路开工5年仍在建设，同时成都铁路枢纽规划批复的青城山至崇州至旗江（天府）等规划线路以及十陵主要客运站前期工作也尚未启动，建设和前期项目滞后影响了市域铁路网整体作用的发挥。

4.2 便捷一体衔接不畅

成灌铁路虽起步较早，但尚未实现列车公交化开行。尽管在犀浦站实现了与地铁的同台换乘，但两者间能力不匹配，不能与需求有效对接，运输服务多样性、时效性、可靠性不足。同时，成都主城区环线车站较少，全长55.13 km的线路只分布了6个车站，平均站间距长（约9.19 km），且与地铁、公共交通之间衔接不畅，与开行小编组、高密度的环线公交化列车，更好地服务城区居民出行的目标还存在差距。另外，辐射成都市域北部地区宝成线上的天回镇站、新都站、青白江站均为货运站，西部、南部地区开行市域列车还需增设客站设备和车站，以满足市域铁路公交化列车开行的需要。

4.3 列车开行密度达不到要求

目前，成灌铁路已由30对/日提升至45对/日，同方向平均24 min一列，难以满足大运量、快速度、通勤化的公交化出行服务。成都枢纽环线上无市域列车单独通行径路，存在干线列车与市域列车互相干扰的问题，列车开行还不能完全满足“高强度、多样化、高频度、强时效”的特征需求。

4.4 公共信息等无法实现共享

与城市其他各种交通运输方式之间缺乏信息共享开放机制，不能实现公共交通平台互联共享、实时发布、便捷查询，难以形成一体化运营。现有体制下轨道综合交通体系重要一环的枢纽共享、互联互通、衔接换乘、票制协同等多方式不能实现功能互补、资源共享。

5 发展成都市域铁路的方案构想

5.1 指导思想[5]

“加快推进既有铁路挖潜扩能改造、视需要有序新建线路”，即优先和有效利用既有铁路资源，按照“实现市域列车发车频率公交化、实现旅客乘车的便捷化、实现与城市公共交通便捷换乘”三个基本条件进行适应性改造，辅以在新城市空间结构未覆盖市域铁路的区域科学有序新建，最终形成以“成都东站—成都站—成都西站—成都南站—成都东站，天府站—十陵站—金堂站—青白江站—德阳站—彭州北站—青城山站—崇州站—新津站—天府站，成都城际外绕线”为“三环”和十三条放射线构成的“3+13”的市域铁路线网格局（见图3）。

图3 成都枢纽环线综合交通示意图

5.2 建设方案

5.2.1优先利用既有资源的改造方案

为灵活开行市域铁路公交化列车，对既有铁路实施局部扩建的改造项目。为实现成都西站至市域西部的都江堰方向、市域北部的新都方向、市域南部的新津方向的公交化列车开行，以及扩大成都枢纽环线运输能力，新建犀浦东站至成都枢纽西环线、成都铁路石羊线路所至红牌楼、成都北站至石板滩至宝胜站联络线；天回镇站至安靖站、西环红牌楼至成都南站复线。

为加强各种交通方式衔接，提高城市交通组合效率，对既有铁路实施局部补强的改造项目。为方便双流机场与天府国际机场间的便捷换乘，实现空铁联运，补强双流西至旗江联络线、天府至旗江至公兴联络线。同时，为覆盖主城区更多市民的出行，解决好环线车站间距过大的问题，在环线上新建驷马桥、蜀西路等8个无配线车站；在宝成线新建洞子口、青白江南站等共6个无配线车站，并按照零距离换乘和要求，同步考虑地铁等公共交通的接驳设施建设。

为提升运营服务水平，满足市域民众“一卡通”快速、方便乘车的需要，实施旅客乘车便捷化改造。对环线既有的成都站、成都东站、成都南站、红牌楼站、成都西站、安靖站，成灌铁路、成蒲铁路的车站进行进出站设施设备的改造，安装“一卡通”设备，实现与城市公交“一卡通”和安检互信。

5.2.2有序推进新建线路的方案

在新的城市空间结构未覆盖市域铁路的区域新建项目。按照国家《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》明确的新建线路在串联5万人及以上的城镇组团和旅游景点并设站的要求，为解决成都市东部金堂地区民众出行，新建成都至三台城际铁路中的清泉至金堂段；为促进市域范围内的旅游业发展，新建青城山至街子古镇至崇州至旗江（天府）铁路，以及德阳至彭州北至都江堰铁路，实现市域范围大的旅游环线铁路。

5.3 市域铁路公交化列车开行的实施时序建议

结合成都市域铁路既有、新建和改造情况，初步构想分两步实现成都市域范围内铁路公交化列车开行。第一步是利用既有和近期投入少、条件较为成熟的线路，实施市域铁路公交化列车开行。第二步是在投入相对较大，需要新建的线路建成后，实施市域铁路公交化列车开行。

5.3.1第一步（2018—2025年）

市域铁路公交化运营形成“一环八射”格局，即枢纽环线+成灌（彭）铁路、成蒲铁路、宝成铁路（成都至青白江段）、成金铁路、成渝客专、成自客专、成绵乐客专。包含利用富余能力加密开行和公交化改造两项工程（见图4）。

图4 市域铁路一期公交化改造示意图

在不增加任何工程、不改变票制的前提下，利用铁路富余的能力，在成渝客专、成自铁路、成绵乐客专，加密开行市域铁路公交化列车。

在上述为方便市民出行的公交化改造、为灵活开行市域铁路公交化列车的新建项目、为覆盖成都市更多组团地区的新建项目完成后，在枢纽环线、成灌铁路、成蒲铁路、成都至三台城际铁路清泉至金堂段开行市域铁路公交化列车。

5.3.2第二步（2025年以后）

待规划的相关铁路项目和成都铁路枢纽功能完善后，开行公交化列车的线路将达到7条。其中：利用既有三条（遂成铁路成都—遂宁、成渝高铁成都东—简阳南—资阳北、成都东—天府—天府机场）；新建四条（青城山—崇州—旗江、天府—双流西、成都—金堂、成都城际外绕线都江堰—青城山—大邑—蒲江—眉山—简阳—金堂—德阳—彭州北—都江堰），合计818 km，并与2020年建成投用的850余km线路共同构建起成都市域铁路网。届时可根据需要灵活组织开行公交化列车，并实现市域30 min交通圈、成都平原城市群60 min交通圈。

5.4 运营管理模式方案[6]

国家《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》明确提出了各地根据实际情况，合理选择市域铁路运营管理模式，鼓励政府与铁路企业创新合作方式，可通过政府购买服务等方式，实现互利共赢，为成都市域铁路运营模式的创新提供了政策支撑。

5.4.1运营管理模式建议

考虑成都市的具体情况，即成都市域铁路有限责任公司现管辖成灌线、成蒲线等铁路资产，这些线路的改造内容都是开行公交化列车的第一步工程内容，因此建议采用委托运营管理模式，即成都市域铁路公司委托成都局集团公司进行市域铁路公交化列车开行的运营管理。成都市域铁路公司的亏损，由成都市政府以购买服务方式补贴成都市域铁路公司（参见图5）。具体职责如下。

图5 委托运营三方组织关系图

成都市负责:监督市域公司的公交化列车提供的服务情况，考核日开行列车对数、车站公交化服务水平、票价执行情况，向市域铁路公司提供财政资金补贴公交化列车开行；负责检查市域公司财务运行情况，便于确认补贴额度；负责加强站区外综合交通配套设施建设，实现无缝换乘，并提供换乘优惠政策支持。

成都市域铁路公司：负责对公交化列车开行的相关铁路资产的管理和财务清算；委托集团公司进行运营管理，提供公交化列车开行需求，租用动车组或自购动车组。监督、考核和管理公交化列车开行情况，承担经营责任。

成都局集团公司：受托负责公交化列车开行的运输组织、车站售检票、安检、站台等客运服务和设备养护维修。

5.4.2运营补贴机制建议

由于市域铁路是公共基础设施，在成灌铁路的票价制定上充分考虑了其作为公共交通的特点，定为 0.17元/人·km，突出了社会效益优先，但在这种客运运价率基础上，成灌铁路在运营期内均处于亏损状态。市域铁路作为城市公共交通的组成部分，具有公益性质，政府应给予相应的补贴，同时应建立市域铁路公交化运营能计算、易量化、可持续的长效补贴机制。在继续给予成灌铁路公交化补贴的基础上，本着公正、透明、互信的原则，共同对成本费用进行测算，并引入第三方专业监审机构对市域铁路运营情况进行专项审核，审核结果作为市域铁路公交化运营补贴的依据，确认政府购买服务价格，以支持成都市域铁路的可持续发展。