基于市场价值的城市国有土地使用权续期研究

齐锡晶　汪英佶　崔鑫

摘要：通过分析土地使用权续期问题及成因，提出基于市场征收的土地使用权价值测算；通过国内外部分地区现行做法、收费标准的对比分析，指出完善土地使用权续期费用测定的必要性；以沈阳某地为背景，借助房地产征收的定量分析，论证出市场下的续期费用标准，对土地续期工作提供了有益的指导。

关键词：土地使用权；土地属性；使用价值；土地制度；土地征收

中图分类号：F282 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2018）02-0055-61 收稿日期：2017-11-23

1 我国城市国有土地使用权的制度及背景

1.1 续期的争论

2016年，有媒体报道了温州土地使用权到期事件。温州部分市民因土地使用年限到期或即将到期，交易价接近100万元的房子面临要花费数10万元（房产交易价格的三分之一到二分之一）的高额土地出让金重新购买土地使用权才能重新办理土地证的遭遇，在社会各界引发热议和关注。与此同时，有关于土地使用权续期的争论也在持续发酵。

1.2 1949年后土地制度的变迁

1949年后土地改革的开始，沿袭了历史上的土地私有制，广大的劳动人民开始成为土地的主人，同时拥有了土地的所有权和使用权，但是这种小农经营渐渐阻碍了我国工业化发展的步伐，终于被历史所淘汰。随之我们迎来了农业生产互助合作化运动，从生产互助组开始，在一些简单的生产环节上进行互助，再到初级农业生产合作社时期将一部分土地交由集体，开始了初步的集体经营，但在这过程中一直都没有改变农民的土地私有制。

社会主义改造时期，发展到高级社时期农民对土地的所有权和使用权统一收归集体，人民公社时期集体化程度达到顶峰；随后农民自发组织了“包产到户”，一场自下而上的运动得以开展。十一届三中全会确立家庭联产承包责任制，所有权经历了从私有到集体所有的变化，与经营权逐渐走向分离。1982年《宪法》中出现“城市的土地属于国家所有”；1988年《土地法》提出土地使用权由无偿无限期变为有偿有限期。土地使用权的变迁方式也从强制变迁走向诱致变迁。

1.3 现行土地出让制度

1987年9月，深圳市政府分别以协议和招标方式出让了两块土地的使用权，开始了现在广泛实行的土地出让制度。土地出让是指国家行使国有土地所有者的权利，将国有土地使用权在一定年限内有偿出让给土地使用者使用，土地使用者要为此支付相应的土地出让金。土地使用者在足额交纳了土地出让金后，有权取得该土地在一定年限内的使用权利，并可以将该土地使用权在符合规定条件的前提下转让出租或抵押，以此方式获得的土地称为出让土地。

1.4 国外做法

1.4.1 美国地产按时缴税

在美國购房，付完钱办完手续，没有房产证，只有一份叫做产权转让书的文件，而且这张证书即使丢了也没关系，因为所有关于房产的信息已全部登记在政府网站。在美国购买了房子，产权包括土地和房屋的产权，但你只有按时缴纳地产税，房子才算真正是你的，美国大概会每半年征收一次，如果抗拒不缴或逾期欠缴，则收归政府所有并公开拍卖。继承方面，子孙们必须在缴足遗产税后，才能真正继承祖父辈们的房地产，同时继续缴纳地产税。

美国国土面积中私人所有的土地占58%，主要分布在东部；联邦政府所有的土地占32%，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制为主，国有土地只占其中一小部分。美国土地所有权分为地下权（包括地下资源开采权）、地面权和地上空间权（包括建筑物大小、形状等），这三部分权益可以分别转让，政府无权任意征用与拆迁。

1.4.2 日本的土地使用期限永久

日本的房产证是一种名为“房产契约证”的本，房屋使用权是永久的，房屋所占用的土地也归个人所有。

在日本，一旦购入，土地的使用期限是没有规定的，可永久使用。而关于建筑物用途，在中国必须取得国家政府的相应许可才可以进行相应建筑物的建造，用途单一。而在日本的规定较有余地，基本上都不会硬性规定为单一的用途。现在没有进行建设的土地，将来也可以改建为办公楼或者其他商业设施。

1.4.3 英国房产租赁使用权

英国的房产产权分为永久产权、租赁使用权两种，租赁的最长租期是999年。英国的永久产权房，业主对土地及土地上的一切不动产，包括土地、房屋建筑、树木及地下资源拥有永久性所有权。产权人可以依照法律自由使用，出租，抵押，或转让房产。转让房产后，永久产权会被依法转交给下一任房主。

英国的租赁使用权中，一般房屋占用范围内的土地的所有权为他人或政府所有，买家以契约的方式向土地所有者租借土地使用权。租借年限，续签权利及相应租金会在土地契约里明确注明，一般年限都很长，如999年、250年，125年的租约最为常见，999年后，可继续申请续租。承租人在改建、转让或是转租之前，必须取得土地所有人的同意。承租人的子孙若想继承其地产，则必须缴纳遗产税。

1.4.4 新加坡采取土地出让金形式

新加坡的土地分为国有和私人所有两种形式，其中国有土地又可以分为国有土地和公有土地两种形式。

2012年，新加坡国有土地约占53%，公有土地约占27%，私有土地占20%左右。获得土地使用权的法定机构，代表政府向企业、社团和私人出让土地，出让方式包括出售和租赁，出让价格由财政部土地估价师根据市场价格确定，出让期限根据不同土地用途而不同，一般产业用地30到50年，住宅用地、公用设施用地可长达99年。出让期满后，法定机构根据土地利用的需要选择收回土地或继续出让。

从使用权看，主要分为三种类型：一是永久使用权，数量很少，这部分业主大多数是当地的土著，岛上的原住民。二是999年的土地使用权，数量也极少。此类土地属于英联邦，在历史上土地的名义所有者是英国女皇。三是面向社会出让的土地使用权，按照不同用途分为不同使用年期。使用期满后，政府无偿收回土地及其地上附着物。若要继续使用，须经政府批准，再获得一个规定年限的使用期，但须按当时的市价重估地价第二次买地。

2 我国城市国有土地使用权的属性及地区做法

2.1 土地使用权的投资、使用以及增值等属性

我国土地使用权的属性主要有投资属性、使用属性和增值属性三种。

2.1.1 投资属性——可以买卖（出让）

土地价格中不仅包含了其自然价值，更重要的还在于土地资本的投入。随着经济社会的发展和资本规模的扩大，越来越多的资本涌入并沉淀于土地之中，这些投资同其他社会投资一样，要求收回折旧并获得合理利润，由此带动土地价格上升。

2.1.2 使用属性——开发利用土地

由于人类生产建设和生活不断发展的需要，对尚未利用的土地进行开垦和利用，扩大土地利用范围，以及对已利用的土地进行整治，以提高土地利用率和集约经营程度。土地开发具有用途多样性，土地用途的变更存在困难性。

2.1.3 增值属性——房价地价上涨

土地价值是通过土地价格的形式表现出来的，近代以来土地价格呈现出不断上涨的过程，土地增值在现实中表现为土地价格和房价的变化，这种变化与土地凝结的社会资本投入以及土地供求关系有关。

土地使用权投资以土地为载体，或以土地为投资对象，通过对土地进行开发（使用），促进土地增值，从而获得投资收益。

2.2 《物权法》《土地管理法》等规定

我国实行的土地所有制是城市土地国家所有，城郊和农村土地集体所有。房屋所有人只享有土地使用权而没有所有权，房屋所有权和土地使用权是互相分离的。《物权法》第47条规定：“城市的土地属于国家所有。”《土地管理法》第8条规定：“城市市区的土地属国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《城市房地产管理法》规定：“国家土地使用权依法可出让、划拨，依法取得的土地使用权可以转让、抵押、出租、作价入股。”

《物权法》第135条和第137条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”由上可知，我国的城市房屋所有人享有该房屋占有范围内的国有土地使用权。土地使用权是合法土地使用权人所拥有的重要资产，确立了城市房屋拆迁中实现对土地资产即土地使用权补偿的理论基础。

2.3 国内部分地区的做法

2.3.1 深圳采用地价三五折续期

2004年，深圳出台《深圳到期房产续期若干规定》，规定土地使用权在届满或即将届满的一年内，可以到房管局申请土地使用权续期。用地在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则延长土地使用年期。其中一种延长方式就是补交地价，签订土地出让合同，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%。

2.3.2 青岛土地证到期可正常交易

2009年，青岛阿里山小区土地使用年限到期。当地相关部门表示，土地使用权到期的房子可住可卖，并不影响上市交易。阿里山小区是住宅小区，目前小区内房子的交易和抵押都没有问题，只需在交易和做抵押时，写一份知道土地到期的知情书。因为没有具体的条文指出具体应该怎么续期，目前阿里山小区的问题仍在搁置，小区房屋像其他正常房屋一样买、卖、抵押不受影响。

青岛市紫金山小区的土地使用权大多数已到期，但小区内的很多业主仍继续住着，并没有遇到要求拆除的情况。《物权法》规定，“地面上的物品还是属于你个人的，只是土地是国家的。”说明房子肯定能交易，只是没有土地使用证无法贷款。

2.3.3 济南交易无须土地证

山东济南目前的政策是“一证上市”，只用房产证就能够完成房产的交易、抵押、贷款等。在不动产登记中，没有土地证也能进行房产登记，同时也没有对房地产开发商做出硬性规定，必须要给市民分割小土地证。而就一般程序而言，开发商需要先取得整个地块的土地使用证，才能对土地进行开发。

但是建在划拨用地上的房子是不能交易的。2008年9月，济南市政府就出台了《济南市城镇住房上市交易土地登记暂行办法》，交易房屋所在宗地土地使用权类型为划拨的，按规定缴纳土地出让金。上市交易的城镇住房所在宗地原土地使用权类型为划拨的，由受让方按房屋交易成交价格的1%缴纳土地出让金。变更后的土地使用年限从缴纳出让金的日期开始计算，出让年期为70年。

3 基于房地产项目示例的土地使用权经济分析

3.1 土地费用在房价中的比重

楼面地价、建安成本和行政费用是最重要的构成主体，这三项直接决定房子的建设成本。而影响商品房市场价格的，还有很多动态因素，它会随着国家经济形势和市场环境的不断发展而变化。

根据况伟大、李涛《土地出让方式、地价与房价》，国内对于商品房房价有一个简单直白的计算公式，即房价=土地成本（30%）+開发费用（15%）+建安成本（30%）+税费（15%）+利润（10%）。

土地成本（30%）：房价里的土地成本指楼面地价，就是单位建筑面积平均分摊的土地价格。土地上盖出房子后，每平米售价中所包含的土地成本。楼面地价能最真实地反映建筑单价中所包含的单位土地成本价格。

建安成本（30%）：是房屋建筑成本和房屋设施设备安装成本，价格相对稳定。包括材料成本和人工成本。

开发费用和税费（30%）：主要产生在规划、报建、预售等环节。直接与房地产相关的税种有13个，主要包括企业所得税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、土地增值税、印花税等。

土地开发过程是动态的，在开发周期中楼面地价是有变动的，而成本基本上是不变的，周期内随着楼面地价的升值，开发商的利润空间也就会随之增大。

以沈阳市为例，土地费用占商品房价格的比例及区间，中间值为29.06%，适宜比例区间（分布）为25.67%至32.46%。建筑安装及设备费的平均比例为34.83%。

3.2 合理续期费用的测度

续期费用除了考虑直接的土地费用，还应该考虑建筑物的寿命、市场走势以及评估价格；考虑比较续期与新购住宅的适宜性。因此，本文在下面章节的计算方法中，本文采用依据《房地产估价规范》中有关征收的收益还原法和等额分付现值原理进行计算。

3.3 科学测定土地使用权续期费用

采用收益还原法，需要测定土地年收益和还原利率两个指标。

（1）土地年收益。住宅用地不同于商业用地，其成本及房产收益难以明确化。土地年收益可采用收益还原法倒推的方式求取。

（2）还原利率。把不动产纯收益还原成不动产的价格的一个比率。采用市场提取法获得。

根据沈阳市统计年鉴的统计数据，2016年6月沈阳市新建商品住宅均价为6979元/平方米。

为简化计算，本文取商品住宅的年租金为基准，折算土地年收益，同时考虑未来的土地增值以及通货膨胀贬值，两者相互抵消。

70年土地使用权续期费用：

ν= a / i

v-不动产价格；

a-年收益；

i-还原利率。

6979 = a / 0.07

a = 488.53 （元）

土地费占房价的占比f取为30%（f=0.3），根据工程经济学中的等额分付现值原理，以及沈阳市基准地价修正系数，还原利率7.01%（i=7%）。则70年土地使用权（n=70）每平方米续期费用的折现值（P）可按下式计算：

=2075 （元）

续期金额支付比例按下式计算：

续期金额支付比例29.7%接近一般土地成本30%，因此在续期时，一次性支付2075元/平方米的70年续期费用，符合为抵消征地的土地使用权经济价值。本文采用的房价数值为沈阳2016年新建商品房的平均数值，具体的地区存在各自的特点，应该以实际情况分别考虑。

4 关于我国城市国有土地使用权的问题的相关建议

4.1 综合考虑多种因素和方法确定续费标准

续期费用标准要综合考虑土地的现有用途价格和预期规划用途价格，应积极借鉴新加坡土地征用中的具体做法，综合考虑被征用土地的原有用途和规划用途，采用科学规范的估值方法确定补偿标准，减少补偿金额的随意性。同时，设立由政府、开发商、第三方专业机构等多方代表组成的专门机构，受理土地征用有关的纠纷，保障大众的参与权、知情权和申诉权，化解由于补偿标准低、分配不合理等引发的群体性事件。

4.2 建立差别化税费征收体系

我国目前设有耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、新增建设用地有偿使用费等各类税费，总体上看，存在税率偏低、征管不严、使用不合理等问题，没有很好地发挥对土地开发利用的引导调控作用。可考虑借鉴美国土地差别化税费制度，特别是高额征收开发费的做法，加快建立完善我国差别化土地税费征管体系。政府部门应严格执行土地利用规划，土地征收后不得随意改变土地用途和开发强度。

4.3 续期期限与相关法规

本文运用等额分付现值原理，通过对我国土地定价的理论研究，分析出了相对科学的城镇住宅用地使用权续期定价模式。但是以下两个方面还有待于下阶段更近一步的研究。一方面是续期年限和缴费方式的确定，更加全面的实施方案还需要通过试点论证和实证分析等方法进行更加详细的论证与阐述；另一方面，相关法律法规应如何做出调整，进行更为详细的司法解释，还需要在法理层面做出更深入的研究与探讨。

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