PPP模式在城市基础设施建设中的运用

【摘 要】 文章阐述了PPP模式的概念及在我国的发展现状，以甘肃省张掖市城市基础设施建设中的PPP模式运用为例，解析了PPP模式发展的优势以及存在的问题，有针对性地提出对策建议：通过招商引资或者政府对项目的补贴，增加项目资金量; 建立具有专业性的PPP项目研究室;政府制定与PPP模式项目建设相关管理规章制度。可以为PPP模式在城市基础设施建设中的应用提供有益参考。

【关键词】 PPP模式;城市基础设施;运作模式;个案分析

一、问题的提出

PPP模式的全称为Public-Private Partnership，简单来说就是政府和社会资本的合作模式。它的本质是政府和私营部门通过设立合同达成长期的合作关系，从而共同建设基础设施和提供公共服务。[1]在传统方式下，项目从初期建设到后期提供服务都需要政府部门承担全责;在PPP模式下，政府在这个过程中的身份进行了转变，扮演着合作和监督的角色。

在美国，公共基础设施领域主要依靠私营企业建设，同时也十分重视私人资金的投入。在美国的PPP模式中，政府扮演着建设基础设施的所有者和监督者身份，由私人建设并从中获取一定的收益。PPP模式在美国主要运用于交通、水电、教育等方面，私人部门在这些领域都有很大程度上的参与。2008年发生金融危机后，美国为了进一步节约政府的支出成本，在建设基础设施过程中采用PPP模式，促使PPP模式在美国的快速发展。

在德国，PPP模式的发展相对稳定，政府会先在某个方面提出一个较为稳定且长久的大目标，之后通过一定方式引导企业参与，从而选出最终的投资者。德国运用PPP模式的项目主要存在于环保、交通、水资源等领域。例如在柏林主要运用于电动交通领域，法兰克福则主要运用于环保、节电、垃圾处理和再利用以及水资源等领域。

在我国，PPP模式早在上个世纪八十年代就开始在城市基础设施建设中应用，然而PPP模式在中国的发展速度迟缓，甚至在2009年至2013年间，出现了发展停滞不前的现象，究其主要原因，还是PPP模式的相关政策规定较少，没有一定的法律保障和执行规章，导致一些大型项目在建设后期出现了问题，从而政府认为这种模式下的项目建设相比于传统模式来说较为复杂，同时私营企业也担心在建设过程中存在风险，PPP模式的发展因此受到了一定的限制。

中国共产党第十八届三中全会围绕如何处理好政府和市场的关系，提出了“允许社会资本通过特许经营的方式参与城市基础设施的投资和运营”的号召。[2]自此，我国迎来了PPP模式的复苏，在北京、上海等大城市的带动下，各个省市自治区纷纷开始了PPP模式的探索和运用。

PPP模式在首都北京开展迅速且成效显著。北京市关于PPP模式在城市基础设施建设以及提供公共服务等范围内的运用颁布了相关政策作为实施依据。北京市主要通过先由政府提出宏观的项目建议，在社会公开征集方案，由相关部门进行实施方案的编制，到项目的评估，再到选择合适的投资商签订合同进行实施，涵盖交通运输、垃圾污水处理与再利用、教育、医疗、能源等多个方面。PPP模式在北京市的运用使得整个城市的治理水平得到了很大程度上的提升，同时优化了社会服务体制，提升为普通民众提供相应社会服务的效率，促进了城市经济的提高，完善了社会资本在北京市的投资机制。

PPP模式在上海的运用加快了整个城市的建设进程，也降低了基础设施建设和运营的成本，提高了整体社会的公共服务能力和水平。上海市运用PPP模式的领域同样广泛，集中在轨道交通、环保、能源等基础设施建设和社会公共事业领域。通过前期对项目的論证、对方案的编制以及进行初步的审核、合适伙伴的选择和合同签订到中期的项目实施和监管到最终的项目接收，上海市的PPP项目实施步骤明确，效益明显。

PPP模式在城市基础设施建设上得到了广泛的运用。[3]在关于城市基础设施建设的原有模式下，市民存在着“搭便车”的想法，认为城市基础设施是公共资源，应该由政府单独负责建设并提供相应的公共服务，但是政府在基础设施建设过程中存在着高额建设费用下的财政负担、耗费时间、质量难以保证、经验匮乏等诸多问题。PPP模式将社会资本的专业化技术和经验引入到基础设施建设中，解决政府在财政方面的困境，提高基础设施的建设效率，同时帮助政府和私营部门在建设和维护社会公共产品过程中发挥自身作用，使资源实现真正的合理分配，为公民提供应有的社会福利。

因此，本文将在已有研究的基础上，以甘肃省张掖市的城市基础设施建设过程中的PPP模式应用为个案，就张掖市城市基础设施建设中运用PPP模式存在的问题提出相应的对策建议。

二、张掖市城市基础设施建设中的PPP模式运用现状

2016年开始，张掖市逐渐开始了PPP模式在城市内基础设施和公共服务领域的运用。张掖市作为甘肃省PPP模式推进的试点区，为了更好地发挥PPP模式在地方的作用，结合实际，因地制宜，建立市PPP中心，联合市发展改革委员会、市财政局和县（区）政府及其他相关单位，建立了相应的运行机制和制度体系。通过PPP模式的运用，促使民间投资主体更加多元化，为民间投资提供了渠道，将更多的社会资本引入到基础设施建设中去。

张掖市PPP模式的运用领域很广，包括市政建设、交通、养老、环保、教育、水利、文化等基础设施建设和公共服务领域。据张掖市相关文件数据显示，截至2016年底，张掖市政府联合各县区政府建立起一个PPP项目储备库，储备项目超过500项，实施滚动储备，动态管理。2016年，共推出50个示范项目，其中市级落地实施且在各相关领域具有一定影响力的示范项目有10个，各县区均推出5个以上的示范项目。[4]2017年，PPP重点推进项目共有60项，如表1所示，由市直及一区五县分担完成，项目总投资共计3363961.5万元，大部分的PPP合作项目采用BOT模式进行实施。

表1 张掖市PPP重点推进项目地区分布及投资量

地区 市直 甘州区 高台县 临泽县 山丹县 民乐县 肃南县 合计

项目数（项） 10 10 7 14 8 7 4 60

项目投资量

（万元） 1553475 847645 90773 442763 249776 148325 31205 3363961.5

其中，甘州区所负责的10个项目中包含有2项社会事业项目、4项文化旅游开发项目、1项农林水利与环境保护项目、2项市政公用事业项目、1项盘活存量项目。

图1 甘州区负责重点推进PPP项目分类

同时，为了保障PPP模式在张掖市的全面运用，张掖市举办了近千人规模的专题培训，邀请全国知名专家授课，使更多从事相关项目的人员积累相关专业知识;张掖市还专门组建了一支专家顾问团，由多名知名专家组成，涵盖了各行各业的专业人才，对于要实施的PPP项目进行科学有效的前期咨询和评估，设立了财务咨询机构，加强专业队伍的建设，让PPP项目的建设运营更加专业，促使PPP模式在张掖市的顺利进行。

通过对张掖市PPP模式运用的了解认识，笔者认为张掖市积极解放思想，转变观念，依照相关法律法规，遵循公开透明原则，将社会资本吸引到基础设施建设中，使得公共利益达到最大化，促进了张掖经济社会发展。

三、PPP模式在张掖市城市基础设施建设中应用的案例分析

【案例】2016年底，张掖市利用PPP模式建设张掖至汶川国高（G0611）张掖至扁都口段公路，笔者将其作为个案进行分析，最终得出结论。

本项目所在区张掖市地处甘肃省的西北部，同时属于河西走廊的重要节点。东边接连武威，西边接连酒泉和嘉峪关。南北长148公里，东西跨465公里。张掖市辖甘州区和高台、临泽、民乐、山丹、肃南裕固族自治县1个区5个县。

本项目路线起于张掖市甘州区，与G30连霍高速公路衔接，终点止于G227线甘青管养界（扁都口），与青海省拟建的张掖至汶川高速公路扁都口（甘青界）至门源（克图）段公路相接，路线总体走向由北向南。项目建成后将形成北通新疆、内蒙，南至青海、四川的省际间快速大通道。本项目分别与连云港至霍尔果斯、北京至拉萨、乌海至玛沁、成都至昌都等国家高速公路连接，是亚欧大陆桥上的重要通道，也是河西走廊经济区和成渝经济区联系的重要纽带。[5]

笔者对该个案主要通过宏观环境、项目实施概括、项目交易结构、项目运作方式、项目风险识别、项目建设的必要性这六大方面进行论述分析。

第一，高速公路与普通民众的日常生活息息相关，作为人们出行的一种重要交通方式选择，同时还承担着大型货物运输的任务。甘肃省近年来对于高速公路建设十分重视，公路里程逐年增加。如表2所示，甘肃省在2010年至2014年间，每年都建设了大量高速公路投入使用。

表2 甘肃省2010-2014年高速公路运营情况

年份

指标 2010 2011 2012 2013 2014

公路里程（公里） 118879 123696 131201 133597 138084

客运量（万人） 51404 58355 61884 33556 36224

货运量（万吨） 24050 28790 39517 45072 50780

数据来源：甘肃经济信息网：2015年全省数据

第二，项目的实施主体是政府部门和公司。张掖市人民政府对张掖市交通运输局进行授权，因此本项目的实施主体是张掖市交通运输局，代表政府行使签订合同、实施工作的权利，而社会资本来自于张掖交通建设投资有限责任公司，出资并持股，参与项目公司管理。项目实施需要进行一定的财务评价，财务评价期包含建设期和运营期两部分。该项目的建设期是从2017年到2019年，共计3年，而运营期长达30年，所以对于该项目的财务评价期应为33年。

第三，项目交易结构方面，政府与民营企业联合投资，成立公路建设项目公司，并由其负责项目建设、运营、移交工作。政府会对项目进行一定的资金补助，补助来源为车辆购置税补助，同时社会资本也会投入一定的资金作为项目资本金。高速公路是经营性的收费公路，属于经营性项目，因此当使用者的付费不能满足项目成本时便会接受政府补贴。

第四，项目运作方式方面，该项目的建设以BOT模式为主。项目公司依据相关法律和签订的合同对项目进行定期检查和维护以保证公路整体运营良好，同时项目公司强化道路中的收费站和服务区等公共服务水平，保证公路的良性发展，在合同期满后将项目移交政府指定机构。

第五，項目风险识别方面，该项目在整个阶段会面临各种风险。主要包括收费标准、税率及政策变动所带来的政策风险;政府未及时补助及不能足够补助所带来的政府补偿风险;项目未通过审核所带来的项目审批风险;项目没有按期竣工或因技术及运营管理方式不成熟所带来的建设过程中的风险;遇到地震、泥石流、滑坡和罢工等灾害或社会异常所带来的不可抗力风险等。在项目实施过程中，政府和社会资本采用“风险由最合适方承担”的原则，即在政府补助、项目审批等方面存在的风险由政府或委托机构承担，建设过程中出现的风险则由社会资本所承担，保证政府与社会资本双赢。

第六，项目建设的必要性方面，该高速公路的建设可以促使国家及省际高速公路网的完善，保证省际间交通运输的需要，同时还能满足地方经济发展的需要，通过旅游业带动公路途经地经济发展。由于张掖市位于丝绸之路无以替代的大通道上，具有重要的地理位置，建设这条高速公路还可以服务“一带一路”战略，推动丝绸之路经济带的发展。

四、张掖市城市基础设施建设中运用PPP模式存在的问题与建议

1、存在的问题

自从2016年张掖市被确定为甘肃省PPP模式试点区以来，PPP模式在张掖如火如荼地发展着。虽然这种新模式在城市基础设施建设方面带来了诸多益处，但在张掖市运用该模式还是存在一定的问题，笔者认为可以概括为三个方面。

首先，区位因素与机会获得的容易程度制约着张掖市PPP模式的发展。张掖市位于甘肃西部，地理位置较为偏远，加之城市规模较小，社会资本并不是特别丰富。相对于诸如北京、上海等大城市进行PPP项目建设时可以较为容易地寻找合适的社会资本伙伴，这个任务对于小城市来说就十分困难了，因此会导致一些项目的资金链容易发生断裂的情况，最终导致项目不能按期完成或保证质量地完成。

其次，相关资料与数据匮乏制约着张掖市PPP模式的发展。PPP模式在张掖市的发展到目前只有两年的时间，相关的数据资料不够全面，在项目建设前期需要进行项目论证，可用于借鉴的资料不够会导致信息的缺失，最终使得整个项目不能顺利进行。

最后，对模式认识不到位及不规范的管理制约着张掖市PPP模式的发展。有些PPP项目的管理不够规范，急于求成，为了尽快完成任务减少一部分看似不重要的步骤，这就导致项目不能够保证质量，并且在项目后期的维护过程中如果出现问题，责任方不明确，没办法及时解决问题继续投入使用。

2、对策与建议

针对以上三点问题，笔者相应提出如下建议。

第一，针对资金量不足的问题，可以通过招商引资或者政府对项目的补贴，来增加资金量。寻找与项目相关的民营企业，对其进行实地考察签订合同后引入资金，积极争取政府的项目补贴，保证项目顺利完成。

第二，对于数据资料不足的问题，可以通过建立具有专业性的PPP项目研究室，对申报的项目及时进行登记报备，完成的项目进行绩效评估，在项目审核完成的同时提供参考价值。在PPP项目研究室中保存规定时间内的项目相关数据资料，例如十年内的所有PPP项目的资料对于今后项目的选择以及风险规避都有很大程度的帮助和借鉴。

第三，对于项目管理不规范的问题，依据已发布的政府文件制定相关建设和管理制度。在项目建设过程中，组建一支专门的管理小组，按照制定的制度对项目进行全程管理，在出现不规范的情况时及时发现并寻找解决方法，减少不必要的损失，保证项目的规范建设。

五、结语

PPP模式在张掖市城市基础设施建设中运用以来，无论是从政府层面，还是社会资本层面都表现出了它的优势，在帮助政府解决债务难题，促使投资方式合理化的同时，加快了政府职能的转变，为社会资本提供了更多的机会，为民营资本在社会公共服务领域发挥作用开辟了一条稳定的渠道，提高了张掖基础设施建设和公共服务提供的整体效率和水平。当然，PPP模式在城市基础设施建设中的运用必定不会一帆风顺，或多或少都会碰到一些困难和问题，而我们需要做的，就是找出应对这些问题的解决办法，减少失误发生的可能性，使得这个新模式可以不断适应城市建设发展。

【参考文献】

[1] 景鸿福. 积极推广政府和社会资本合作模式 加快丝绸之路经济带甘肃段公路互联互通建设[J]. 甘肃科技， 2015.31（12）2.

[2] 中共中央委員会. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z]. 2013.

[3] 白锐. 城市基础设施建设项目PPP模式应用研究[D]. 重庆：重庆交通大学，2012.17.

[4] 中共张掖市委办公室. 张掖市推进政府与社会资本合作的通知及工作方案[Z]. 2016.

[5] 张掖市交通运输局. 张掖至汶川国高（G0611）张掖至扁都口段公路采用政府和社会资本合作（PPP）模式项目实施方案[Z]. 2016.

【作者简介】

王恕桥（1994.8—），蒙古族，甘肃张掖人，陕西师范大学哲学与政府管理学院研究生，研究方向：社会现代化.