政府购买社区养老服务研究

雷美霞 王卉

本文为福建省行政管理学会2017年科研与决策咨询课题一般项目《政府购买社区养老服务研究：现状、问题与对策》阶段性成果

【摘 要】 本文阐释了政府购买养老服务的必然性，以F市G街道为例，对G街道购买养老服务的现状、问题进行分析，并且提出了四点建议：政府在城市规划时，应当将适合建设养老机构的地段纳入，给予一定土地优惠、税收优惠;政府以购买养老服务的方式参与养老体系建设，政府职能转向监管;探索推进“医养结合”;拴心留人，探索对养老护理员实行特殊岗位政策。

【关键词】 政府购买;社区养老服务;养老机构

一、政府购买养老服务的必然性

按照世界衛生组织的定义，一个国家或地区中的人口，如果10%的人达到或超过60岁，或者7%的人达到或超过65岁，国际上便将这一国家或地区称之为老龄型国家或老年型地区。根据国家统计局数据显示，2016年末，中国60周岁及以上人口数量为21242万人，占总人口的16.2%，65周岁及以上人口数量为13755万人，占总人口的10.7%。从中国目前老年人口的比例来看，中国已然成为世界上老龄化增长速度最快和老年人口最多的国家。据估算，中国老年人口还将以每年800万的速度增长，预计到2020年，老年人口数将达到24800万人，老龄化水平达17.17%，到2050年将达到43000万人，届时每三个人中将有一位是60岁以上的老人。F市人口老龄化的特征主要体现在老龄人口基数大、发展快、高龄人口剧增、空巢化速度加快。2015年该市户籍总人口为623.66万，其中60周岁及以上老年人为102.88万人，约占总人口的16.5%，80周岁及以上老年人为16.88万人，约占全市老年人口总数的2.7%，“空巢老人”约占全市老年人的52%。由于家庭结构日趋小型化，导致家庭养老功能弱化，使得多数老年人依赖社会来养老。因此对老年照料和护理服务的养老需求日益突显，福州市区老年人对社区卫生服务总需求率为75.2%。据F市民政局介绍，到目前为止，全市有各级各类养老机构158家（含筹建59家），其中公办103家（含福利院、福利中心、敬老院、光荣院等），民办73家，共有养老床位数24728张，达到每千名老人拥有床位数28.75张。全市已完成新建和完善城乡社区居家养老服务中心（站）共472个，城市日间照料场所覆盖率达100%，城乡日间照料床位数830张，实现五城区社区居家养老服务中心（站）全面覆盖。

近几年来，在F市政府的大力推动下，虽然全市的养老服务业得到了快速的发展，但是仍然满足不了当前的市场需求，供需矛盾尤为突出。就F市养老服务的基础设施而言，全市平均养老床位数低于中国平均养老床位数，更是远远低于50-70张的国际标准。伴随着经济社会的快速发展，日益严重的人口老龄化问题给社会带来了很多难题，这些问题仅凭政府自身是无法解决的。而在西方国家，充分发挥政府和社会的作用来解决养老问题，政府由养老服务的提供者转变为养老服务的购买者和管理者，“公建民营”俨然成为了一种趋势。当前，对中国而言，政府扶持民办养老机构，壮大养老事业，实现“老有所养”，意义深远而又刻不容缓。

二、G街道购买养老服务的现状

所谓“公建民营”，就是由政府出资和监管，招标社会组织或服务团体进行经营或管理，将政府的财政优势与市场化的管理运作相结合，这是推进养老社会化的有效途径，这也可以说是一种“简政放权”。一方面政府财政出资建设养老机构，体现政府财政上的优势，起到政府应有的对社会福利的责任;另一方面，市场化运作民办养老机构，在政府的监管下机构自负盈亏，起到了激励和促进社会组织最优化服务的作用。

G街道目前60岁以上老年人为9366人，占街道人口（48144）的19.5%，其中孤寡老人11人，独居老人226人，空巢老人558人，失独老人30人，低保户老人6人，重点优抚老人54人，低保边缘老人2人，子女因公牺牲的失独老人3人。

G街道社区养老服务照料中心（即原G街道日间照料中心）共三层，总占地面积为1500平方米，有其特殊的建筑结构（中庭，两独栋）和地理位置（闹中取静），有自带户外活动空间，户外活动面积约500平方米。该项目引进福建省福龄金太阳健康养老股份有限公司参与前期设计、设备投入和后期运营开展。项目于2017年春节后启动，先后投入近400万元，当年5月即完成建设工作并投入运营。运营模式采用“公建民营”方式，建立准入与退出机制，择优运营。

中心面向辖区户籍60周岁以上老人免费开放。优先保障户籍内年满60周岁以上的三无老人、低保户、重点优抚对象和孤寡等老年人;子女因公牺牲的失独老人，因公致残或见义勇为致残的老年人;荣获省级以上劳动模范称号或为社会做出突出贡献的老年人。上述对象经街道认定后，优先提供保障性服务。已享受“居家养老服务券”可代入照料中心使用。

中心为老年人建立健康档案，更加专业且有针对性的护理服务让长辈感到关怀备至。场所是在日间照护基础上，同时具备为老年人就近集中照护服务、喘息式短期寄养服务的小型社区养老服务机构。主要提供的服务有：1.场所集中服务：生活照料服务、健康保健服务、健康档案服务、文体娱乐服务、精神慰藉服务、法律维权服务。2.居家上门服务：包括助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医等服务。全面覆盖机构照料、社区照护、居家护理，为老年人提供一个健康养老，幸福生活的理想家园。

据G街道工作人员介绍，截止目前，每天来养老中心的老人有八九十个，固定在这里用餐的老人有30多人，常住养老中心的老人有11人。为了进行一步提升场所日间照料的功能和辐射范围，在形式上，采取周计划的形式对活动进行预先安排，并通过公示栏、微信公众号等新媒体形式将活动广而告之，以扩大影响力;结合辖区老年人对健康、文化、养生等方面的需求，场所主要开展包括义诊、健康讲座、闽剧票友、老年太极拳、手工、书画等适老活动，以满足不同老人不同层次的需求。该项目取得显著成效，获得民政部肯定。

三、G街道购买养老服务的问题

1、缺乏充分竞争的市场引发的风险

一般来说，可以把政府向社会组织购买服务的模式分为市场竞争模式（政府在多个服务提供者中挑选成本最低的）、合作模式（服务提供者经营、政府监控）和协商模式（通过议价过程，政府与服务提供者产生共识的协约关系）三种。

当前，由于中国社会组织发展的滞后性，其力量仍然比较薄弱，造成参与购买的社会组织规模小且数量少，充分竞争的市场局面尚未形成，政府在购买过程中面临没有充分竞争市场的尴尬局面。供应方缺乏主体独立性，对政府依赖性较强，难以保证其以实质独立地位与政府平等谈判。对政府依赖性较强，购买演化为内部性购买，背离政府外购公共服务的初衷。

2、场地成为政府购买养老服务的主要障碍

场地，已成为制约福州市政府购买养老服务发展的最大瓶颈。“公建民营”通常是由政府提供场地引入社会组织经营。但G街道普遍面临的难题是：位于市中心，属于老社区是寸土寸金的地方，很难找出这么大的场所提供给对方。护理型机构偏少，床位不足，政府参与兴办养老机构虽有意愿但受土地供应和场所的制约，实际参与不充分。利用闲置资产难，常常了解到的空房、厂房、地产多数是“问题房”，带有很多历史遗留问题。该区域新开发的楼盘尚不多，即便是有，很多新楼盘缺乏政府统一规划，也没有类似场所可以提供，真正的市场主体未形成，服务专业化、社会化发展缓慢。

3、政府购买养老服务缺乏较完善的实际操作细则

难以对养老服务的效果、效率及服务质量进行科学评估，影响养老服务业规范发展。政府购买服务后的评估方式以政府自身评估为主，缺乏第三方评估。社会养老服务体系建设任务繁重，现有服务的内容、质量仍不能满足日益增长的多样化养老服务的需求。社区照料服务功能还不完善，养老服务人员待遇低、缺乏业务知识，主要是以下岗的“4050”人员经过短期培训，有的甚至没有培训而仓促上岗，服务质量参差不齐，职业素质不高，专业护理人员十分短缺，人员队伍很不稳定。

4、在服务对象上，重特困对象、高龄老人，轻失能老人

从当前G街道开展政府购买养老服务来看，重点还是围绕为民政对象服务，属福利性的，缺乏为全社会老人服务的社会性。而政府购买养老服务的目的是妥善解决人口老龄化形势不断严峻情况下的老年人的养老问题，解决的是民生问题。从这一目的上看，社会化居家养老服务并不仅仅为那些有困难的家庭老人提供服务，它是面向全体老年人的一项社会服务。[1]从人口的比例上看，老年民政对象一般只占社会老人的1%—3%左右。从服务的需求上看，最需要服务的是失能老人，他们由于疾病折磨或年迈体衰生活不能自理，而子女赡养又力不从心。笔者在社区开展调研时，这类老人100%要求政府能给予有偿或无偿服务。还有30%左右生活可以自理的老年人也希望能开展特色家政服务（有别于一般家政，要求针对老年特点助老业务突出的）。有50%的老年人希望不出社区就可以享受到低价优质便捷的服务，不断提高生活质量。

四、G街道购买养老服务的建议

G街道购买养老服务是符合行政管理学规律的，是全球公共行政体制改革的必然。要想解决“老有所依”的问题，思路就要转移到制度设计上，在国民经济尚不允许的情况下，引入社会资本将养老服务社会化、产业化、市场化应该是一种必须的、必然的方向。

1、政府在运作过程中，首先要考虑的是在城市规划时，应当将适合建设养老机构的地段纳入，给予一定土地优惠、税收优惠

将居家养老基本设施建设纳入城市社区整体规划（特别是新成立的社区要一步到位），努力做到一个大型社区（或几个社区）都有相应的居家养老场所。当前城区，这类区域新增土地已不太可能，可通过利用闲置办公楼、工业用地转型或工业厂房改造，因地制宜地发展嵌入型养老护理中心，破解目前我市“护理型”养老机构缺乏的问题。二是打造高端养老基地。充分利用F市宜居的生态环境、民间资本等资源禀赋优势，在距离城市一两小时车程的琅岐岛、永泰县等地选点布局，打造高档现代化的养老机构，提供更高档次的养老服务，满足多元养老需求。在建成后，采取招投标这一竞争形式，鼓励社会力量按照股份制、租赁制或承包制进行经营。

2、政府以购买养老服务的方式参与养老体系建设，政府职能转向监管

政府作为社区居家养老模式的倡导者，应该发挥其主导作用，制定相应的政策法规来保障这种模式的顺利开展，合理分配各部门之间的任务。而其他的一些细节问题，应该由各部门自己处理好，政府不应过多的干涉。

政府职能转移到监督管理上来，改善其服务质量。在政府购买服务的过程中还要做好评估、指导工作，规范民间资金的运作。管理部门要逐步建立强有力地审核、评估和监督机制，开放社会养老服务市场，制定F市养老服务机构入盟和入住老年人的标准和评估办法，探索建立养老服务第三方评估机制。引入竞争机制，建立公开、公平、规范的行业市场准入制度，并建立行业规范化、标准化和制度化，促进形成有序竞争、有效监督的机制。组建市级养老服务行业协会，在业务合作、行业培训、薪酬管理等方面发挥行业自律作用，以养老社会组织法人治理现代化促进养老服务业健康发展。

3、探索推进“医养结合”

根据调查，老年人在养老机构中最紧要的需求是医疗需求，“医养结合”是医疗和养老相融合的一种新型养老模式，很好的满足了老年人养老中医疗保健服务需求。鼓励养老机构在符合医疗机构设置规定的前提下，设置内部的医疗卫生服务机构，对符合城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗保险定点条件的，适当给予放宽条件，纳入医保定点。对不符合定点条件的，可与就近的医疗卫生服务机构签署合作协议，方便养老机构内老年人医疗保健。鼓励民办医疗机构开办民办养老机构，统筹使用医疗资源，实现养老护理一举两得。

4、拴心留人，探索对养老护理员实行特殊岗位政策

当前，养老服务业的重中之重是：扩大稳定当前行业队伍，全面提升人员的素质。建议对从事养老服务行业的工作人员实行特殊的优惠政策，如：给予适当补贴，纳入政府公益性岗位，同时对其住房、医疗、社会保障、子女教育等方面给予政策上的考量，免其后顾之忧。建议在职业院校开设养老护理专业，培育有专业知识技能的护理人员，提高该领域的护理水平。打造一支专业化队伍，养老工作队伍应实行业务培训掌握护理专业和老年心理慰藉的专业技能，实行持证上岗和技术职称制。精神慰藉要换位思考情感投入。俗话说：“老人如小孩”，要设身处地像对待自己亲人一样做好心理关爱。

此外，社区居家养老服务工作，除了需要专业的工作人员之外，还需要有相应的志愿者服务队伍来支撑，组成一些志愿组织对老年人进行服务。加快培育从事养老服务的志愿者队伍，建立多种制式的志愿者队伍，如由青年学生为主的青年志愿者，由妇女组成的三八志愿者队伍，由老年协会组成的老年志愿者队伍。形成以专业性服务队伍为主，志愿者服务队伍为辅，相互补充的格局。可以考虑给义工及志愿者将来享受养老服务优选权及服务费用减免机制。

【注 释】

[1] 韩振秋.消除社区居家养老服务障碍之路径[J].社會福利，2010（10）.

【参考文献】

[1] 珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌译.北京：中国人民大学出版社，2010.

[2] 王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京：北京大学出版社，2010.

[3] 洪艳.政府购买居家养老服务的模式研究[D].华东师范大学，2010.32.

[4] 李军.公共政策视阈下政府购买居家养老服务研究[J].江苏大学学报（社会科学版），2014.16（5）16-23.

[5] 句华.政府如何做精明的买主-以上海市民政部购买服务为例[J].国家行政学院学报，2011（4）.

【作者简介】

雷美霞（1979—）女，福建浦城人，行政管理学硕士，中共福州市委党校行政管理教研部副教授，研究方向：行政现代化.

王 卉（1962—）女，福建福州人，中共福州市委党校行政管理教研部高级讲师.