经营者集中反垄断审查为“一带一路”建设发展助力——以商务部附条件批准马士基收购汉堡南美案为例

文/黄晋

由于历史、地理和经济成本等多方面的原因，中国进出口货物运输总量的90%都是通过海洋运输方式运输的，因此海运市场的良性发展关乎推进“一带一路”的成效。商务部附条件批准马士基收购汉堡南美属于在海运市场的事前控制执法，有助于促进海运市场内的公平竞争，保护海运企业、进出口商等相关经营者的利益，为“一带一路”的实施保驾护航。

黄晋 中国社会科学院国际法研究所竞争法研究中心副主任

丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路（以下简称“一带一路”）建设，是党中央、国务院着力构建全面开放新格局的重大倡议，对于中国加强创新能力开放合作，拓展对外贸易，培育贸易新业态新模式具有重要意义。这一倡议已经得到国内和相关国家、地区乃至全球的高度关注和重视。2016年11月，联合国大会首次在决议中写入中国的“一带一路”倡议，决议得到193个会员国的一致赞同；2017年3月，联合国安理会一致通过关于阿富汗问题的第2344号决议，首次载入“构建人类命运共同体”理念，呼吁国际社会通过“一带一路”建设等加强区域经济合作，敦促各方为“一带一路”建设提供安全保障环境，加强发展政策战略对接，推进互联互通务实合作。2017年11月，推动构建人类命运共同体，遵循共商共建共享原则，推进“一带一路”建设等内容写入党章。可以看出，“一带一路”建设和“构建人类命运共同体”已经成为发展新时代中国特色社会主义建设的主要内容和全球各国共同发展的重要基础。

海运市场的发展关乎“一带一路”倡议推进的成效。“一带一路”建设涉及海路发展和陆路建设两方面内容。其中，海路发展涉及海上贸易和运输活动以及与相关沿海国家的贸易与投融资安排等内容；陆路建设涉及陆地贸易和运输活动以及与相关沿线国家的经贸往来和投融资活动等。由于历史、地理和经济成本等方面的原因，海洋运输仍然是国际贸易中最为主要的运输方式，全球国际贸易总运量中的2/3以上，中国进出口货物运输总量的90%都是通过海洋运输方式运输的。海运市场的健康发展对中国与“一带一路”沿线国家开展合作、加强贸易有着重要联系，直接影响了“一带一路”建设推进的效果。

反垄断执法机构在海运市场内的并购审查执法为该市场的健康发展起到了积极的作用。海运业是国际贸易的附属产业，海运行业的地位实际上是由国际贸易地位决定的。由于中国在国际贸易中长期处于从属地位，因此中国在海运行业中也处于从属地位。实践中，尽管欧美国家大量从中国境内采购商品，造就了中国沿海港口的高速发展，然而由于欧美买方能够指定海运费用支付的企业、价格等合同重要内容，因此中国海运企业承运出口货量的比重是无法与外国海运企业相比的，中国海运企业的竞争力也受到影响。此外，鉴于中国出口商与欧美买方、海运市场内外国海运企业的议价能力较弱，中国出口商之间的低价、恶性竞争长期存在，出口市场和海运市场的公平竞争问题一直受到关注。在此情况下，反垄断执法机构对海运市场内的并购审查工作有着重要意义，有助于维护市场的公平竞争。

以商务部附条件批准马士基对汉堡南美股份收购案为例。在该案中，收购方丹麦马士基航运和被收购方德国汉堡南美分别是全球第一大、第九大集装箱班轮运输公司。2017年3月14日，马士基航运提出收购汉堡南美100%的股权，根据协议，汉堡南美将成为马士基航运的业务部门，并以独立品牌方式运营。

由于马士基航运和汉堡南美两家公司在全球主要航线都有一定的竞争，因此该收购案需要得到包括欧盟、美国、澳大利亚、韩国、巴西以及中国等多家监管机构的反垄断审查批准。2017年4月27日，中国商务部在接到企业申报后依据反垄断法正式开始初步审查。

相关市场界定符合国际海运市场实践

界定相关市场是审查经营者集中案件的逻辑起点。根据反垄断法，相关市场包括一定时期内的相关商品市场和相关地域市场。相关市场是竞争发生的市场，也是用以确定商品间和企业间相互竞争的市场。界定相关市场有助于反垄断执法机构识别市场参与者的市场地位和市场份额、评估市场参与者之间的关系、衡量竞争、审查市场结构以及判断是否形成垄断和阻碍竞争。

（一）相关商品市场为普通集装箱班轮运输服务市场和冷藏集装箱班轮运输服务市场等

由于马士基航运和汉堡南美双方均为外国海运企业，按照中国海商法第4条的规定不能从事中国国内港口间的海上运输，因此这两家企业主要的竞争发生在国际海运市场。

接着，商务部根据国际海运市场的运输服务实践，将相关市场进一步界定为集装箱班轮运输服务市场、油轮运输服务市场、集装箱市场和海运货物运输代理服务市场。其中，考虑到集装箱班轮运输服务的内容、特性、价格等，商务部将集装箱班轮运输服务市场细分为普通集装箱班轮运输服务市场和冷藏集装箱班轮运输服务市场。

在界定相关市场时，商务部在考虑冷藏集装箱的特殊性和价格的同时，没有涉及其他集装箱的特殊性和价格等问题。冷藏集装箱属于特种集装箱的一种。特种集装箱，是指为适应特种货物运输的需要而在集装箱的结构和设备方面进行特殊设计和装备的集装箱，包括冷藏集装箱、罐式集装箱、开顶集装箱、框架集装箱和平板集装箱等。从运输价格来看，超尺寸框架箱、装运危险品货物的集装箱和冷藏集装箱等特种价格相对较高。

商务部将冷藏集装箱班轮运输从特种集装箱班轮运输中单独分离出来进行界定是考虑了南北半球运输的特殊性问题。当前，冷藏集装箱运输主要集中在南北半球海上货运运输上，货源产出地集中在南美国家和澳大利亚等。南美洲东部国家主要出口市场为欧洲和远东地区。其中，冷藏箱收入占航线总收入的比例超过了70%。特别是，自从中国与南美各国签订自由贸易协定以来，中国从南美进口的冷箱货物更是逐年上升。以深圳口岸为例。2016年经深圳口岸进口水果103.3万吨，价值共计151.9亿元，均位居全国口岸第一位。由于智利、秘鲁等南美国家与中国的季节相反，水果品种具有很强的互补性，因此能够很好地补充中国市场的需求。当然冷藏集装箱运输的货物不仅仅是水果，也包括、肉类、鱼类、蔬菜和奶制品等。此外，随着巴拿马运河拓宽工程的通航，未来更多的大运力船舶将从南美洲东海岸驶往中国。

（二）相关地域市场包括贸易航线、中国市场和全球市场

针对相关商品市场，商务部对各商品市场的地域部分进行了界定：

1.普通集装箱班轮运输市场和冷藏集装箱班轮运输市场以贸易航线进行划分。商务部将普通集装箱班轮运输市场和冷藏集装箱班轮运输市场划分为11条航线，每条航线又可根据往返两个航向作了进一步细分。

需要指出的是，由于中国在国际贸易中一直没有话语权，因此近几百年来海运企业一直将中国纳入远东来考虑航线市场划分。这种划分并没有考虑当前中国的进出口贸易量和实际利益。以2016年全球前10名港口集装箱吞吐量为例。2016年，全球十大集装箱港座次排名中，七席皆为中国港口所包揽；前十大港口中，中国港口合计完成的集装箱吞吐量所占比重超过七成，为70.23%。考虑到当前中国的进出口贸易量占全球贸易量的比重和第二大经济体的地位，未来有必要对这种界定方法进行修改，参考欧盟委员会对其国际班轮海运地域市场的界定方法，有必要强调中国在国际贸易和国际航运市场的影响和作用。

2.油轮运输服务的相关地域市场界定为全球市场。当前，中国已成为全球第一大原油进口国，中国原油进口量的增长已经成为世界油轮运输市场上新增需求的主要来源。全球航运企业都以中国需求作为油轮建造和销售的动力。因此，商务部将油轮运输服务的相关地域市场界定为全球市场，符合当前和未来的发展实际。

3.集装箱生产和销售的相关地域市场界定为全球市场。由于集装箱的运输成本较低，集装箱箱体进出口在全球没有实质性壁垒，且集装箱的供应商在全球范围内开展竞争，因此集装箱生产和销售的地域市场为全球市场。

4.海运货物运输代理服务的相关地域市场界定为中国境内。海运货物运输代理在中国属于商事代理，以中国营利法人形式进行注册，主要在中国境内从事货物运输代理服务，因此该界定符合实践。

竞争分析侧重于远东至南美洲东西航线普通和冷藏集装箱班轮运输

商务部着重对马士基航运和汉堡南美在远东至南美洲西海岸航线和远东至南美洲东海岸航线进行了分析。其中，远东为亚洲东部的中国、日本和韩国等3个国家，南美西海岸为南美洲西海岸的智利、秘鲁、厄瓜多尔和哥伦比亚等4个国家，南美东海岸为南美洲东海岸的巴西、乌拉圭和阿根廷等3个国家。

根据马士基航运和汉堡南美双方参加的船舶共享协议对竞争的影响，商务部从实际运量和运力等两个维度考察了双方在普通和冷藏集装箱班轮运输市场的合计市场份额，发现马士基航运在远东至南美西海岸航线、远东至南美东海岸航线上都将能够通过船舶共享协议增强其在普通和冷藏集装箱班轮运输市场的控制力。

商务部还使用价格上涨压力测试（UPP）等方法考察了马士基航运在单边情况下涨价的可能性。2010年美国颁布的《横向合并指南》也使用了该测试方法。价格上涨压力测试法基于对合并企业产品或者服务之间转移率的判断，通过量化合并企业间竞争约束的减少程度，分析合并交易带来的涨价激励，从而评估合并导致单边效应的可能性。商务部利用综合涨价压力指数计算方法对马士基航运和汉堡南美两家企业间的竞争紧密程度进行了分析，进而证明在单边情况下，合并后的马士基航运在远东至南美西海岸航线冷藏集装箱班轮运输服务的涨价幅度有可能达到10%以上。

鉴于国际集装箱班轮运输服务属于资本密集型行业，存在规模经济和航线布局要求，且船舶大型化的趋势以及冷藏运输的特殊性和高技术壁垒，市场进入壁垒较高，商务部指出，市场短期内难以出现有效竞争者。

附条件批准的决定有助于推动实施“一带一路”建设

为保障公平竞争，商务部依据反垄断法对马士基航运提交的建议方案进行了评估，最终决定附加限制性条件批准该收购案。

作为经营者集中反垄断执法机构，商务部的决定对于促进中国与南美国家间的贸易往来以及推动实施“一带一路”建设有着重要意义。反垄断执法机构对垄断协议和滥用市场支配地位等垄断行为的事后控制模式不同，经营者集中反垄断审查属于事前控制。商务部对马士基航运收购汉堡南美案的事前控制有助于预防和制止垄断行为、促进市场的公平竞争以及保护海运市场内海运企业和进出口商等各方的利益。当前，中国正在积极实施的“一带一路”倡议是全球性的、开放性的倡议，是吸引各国广泛参与的倡议。党的十九大报告也指出，要以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。考虑到国际贸易对“一带一路”实施的重要影响，以及“一带一路”众多航线上的高集中度趋势，商务部规范国际海运市场竞争行为的决定意义巨大。商务部以附条件方式批准马士基收购汉堡南美案产生了极佳的示范效果，使南美各国从贸易上更为便利化地融入中国的“一带一路”建设，为“一带一路”建设的实施保驾护航，也有力地推动了“一带一路”建设向深入发展。