新时代下扬子江城市群区域一体化发展：瓶颈及消解*

杨海华 郝宏桂

经历了40年的改革历程，我国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而实施区域协调发展战略是破解新时代我国社会主要矛盾的区域战略支撑。通过以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局将成为实现我国区域协调发展的重要空间发展框架。在此背景下，城市群逐渐成为我国城镇化发展的重要空间组织模式。城市群一体化发展成为我国区域经济发展的趋势性变化并将不断成为新型城镇化发展新常态。

目前，长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群等十大城市群以10.5%的国土面积集聚了37.3%的人口总量，创造全国65.5%的国内生产总值，[1]无疑是我国区域经济增长的领头羊和重要的发展引擎。一般来讲，城市群的演变可以划分为以集聚为主导的初级阶段、以扩散为主导的成长阶段以及以网络为主导的成熟阶段。[2]当城市群逐步走向成熟阶段以后，城市群发展形态就会呈现由超级城市群、次区域性城市群和中心城市都市圈所组成的三级空间嵌套性结构。[3]随着城市群合作水平的提高，区域性城市群数量必将会越来越越多，加强对区域性性城市群的研究具有十分重要的现实意义。扬子江城市群作为长三角城市群的区域性城市群，其区域格局的走向和空间结构的演变都将会受到长三角城市群这个母体的深刻影响，另一方面扬子江城市群一体化发展也将有利于长三角城市群空间结构的整合和优化，加快长三角城市群多中心，多极化的空间重构，从而推动长三角城市群一体化发展进程。

1 扬子江城市群生成基础

从理论上讲，城市群是指在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合网络运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市集合体。[4]由此可以看出，城市群的产生与发展需要城市区域空间结构一体化、经济发展一体化等发展要素的支撑，需要有其共同的生成条件，这些生成条件主要来自于良好的区位相邻条件、人文融合条件和经济关联条件等。江苏沿江地区已经具备了城市群的生成条件，并且会越来越成为对我国经济发展产生重要影响力的区域性城市群。

1.1 形成以多圈层都市区为特征的区域网络空间体系

扬子江城市群脱胎于长三角城市群，它是在漫长的长三角城市群一体化进程中慢慢孵化而成的一个相对完整的城市有机网络。基于与上海的关联度强弱塑造了扬子江城市群的基本区域发展格局走向，长三角城市群一体化进程中形成的高度一体化的的苏锡常都市区和南京都市区两大圈层构成了扬子江城市群的主体发展框架。苏锡常都市区中苏州、无锡、常州均与上海的经济联系强度最大，即意味着苏锡常接受着上海的辐射比较大，它是长三角城市群的发展核心区，并且整体已进入后工业化发展阶段；另一方面，由于地理位置和历史文化因素的作用，宁镇扬都市区中扬州、镇江与南京市关联度最大并主要接受来自南京的辐射，但南京要接受来自上海的辐射，因此其基本定位应该是长三角城市群的外围发展圈层。扬子江城市群内各个组成城市依托于各自的基础设施和具有个性的经济结构，在城市产业功能布局上日渐形成了以装备制造、化工、冶金、电子、纺织、旅游、医药、新材料等为主的多个产业集群，具备了在国内外具有较大区域影响力和较高竞争力的产业规模。

1.2 具备一体化发展的支撑条件

城市群的产生必须形成于一定的自然环境条件并存在于特定的地域范围之内，这就意味着城市群的产生必须以既定的距离为前提。距离成为理解城市群区域发展的重要因素，城市群规模越大，距离越重要。区域发展的一体化程度取决于克服距离的约束能力。[5]这个距离包括两种：一是物理距离，即城市空间距离的长短；一是心理距离，即城市间居民生活方式的融合程度。它为城市群提供了两个重要条件：即区位相邻和文化相通。

1.2.1 区位相邻：空间融合条件。区位相邻条件是影响区域关系走向的先决条件，它最直接影响着城市群内部各城市之间的经济和社会交往。城市群区位相邻性取决于城市间通勤成本，而城市间通勤成本的高低又受制于两个因素的影响：一是城市之间的物理距离；二是区域性基础设施网络。

（1）空间分布具有紧凑性。长江江苏段扬子江横穿整个扬子江城市群，扬子江城市群中南京（除江北新区之外）、苏州、无锡、常州、镇江位于扬子江流域的南岸，而扬州、泰州、南通则位于扬子江流域的北岸，苏南和苏中只是隔江相望，可谓一脉相连。扬子江城市群区域内城镇化率水平目前已经达到67.6%，高于全国城镇化水平12个百分点。区域内城镇布局星罗棋布、纵横交错，一些行政区交界区域诸如常州新北区和镇江丹阳、南京龙潭与镇江句容已连绵成片，城镇边界模糊。区域城镇密度169.8个/km2,是全国平均水平的8.8倍，已经是长三角地区乃至全国最重要的城镇密集区之一。空间分布上的紧凑性是扬子江城市群生成的重要地理条件。

（2）空间交通具有网络性。交通对物流、人流等具有集聚和辐射作用，通过提高区域内的“廊道效应”和城市间的可达性，实现区域内城市间吸引力和扩散力强度不断增强。[6]从陆路交通上看，区域公路通车总里程已达到85874km,其中高速公路总里程达到2714km，已经形成了以沪宁高速、京沪高速、宁通高速、宁杭高速、盐通-苏嘉杭高速(苏南段)以及锡澄高速等为骨架的沿江地区高等级公路网，实现了区域内县县通高速，10万人口节点30分钟上高速的高通达性的交通运输条件。同时京沪高铁、沪宁城际、宁启复线等三条高铁线路横贯东西，为加快江苏沿江南北两岸的融合开辟了快速通道。规划中南沿江和北沿江铁路都建成后，将会实现江苏沿江8市通高铁，构筑起江苏沿江地区若干个高铁闭合环线，扬子江城市群将实现“零绕行直达”和“1.5小时交通圈”。已建成南京长江大桥和大胜关铁路等两条铁路客运过江大通道，使沿江南北两岸的沟通联系更加顺畅。从水路交通上看，扬子江城市群共建有10余座港口，其中南京、镇江、江阴、苏州、南通、泰州等6个沿江港口跻身亿吨级港口行列，规模经济效益越来越明显，便于港口的组团发展。从航空港口来看，扬子江城市群建有南京禄口国际机场、苏南硕放国际机场、常州奔牛国际机场、南通兴东国际机场、扬州泰州国际机场等国家一类开放口岸机场，形成了较为密集的航空服务网络。目前扬子江城市群已经构建起较为发达的水陆空立体化、网络化、快速化的综合交通运输体系。

1.2.2 文化相通：人文融合条件。长期以来生活在特定地域范围的人群很容易形成共通的区域文化和共同的生活习惯，这有利于淡化行政区划所限定的属地意识，从而形成共同的区域性格。扬子江城市群的人们共饮长江水，具有了相似的生活方式和生活习俗，而又共享吴越文化，具有了相似的历史脉络和文化渊源。因此人们在沟通中基本没有心理隔阂和文化障碍，同时在共同地域文化熏陶下生成的具有高度认同感和包容性的社会心理又会形成稳定的社会资本网络，为社会交往奠定了良好的信任基础。它支持着劳动的分工并降低生产活动中的交易成本和风险，[7]从而进一步强化了区域间的社会和经济交往的广度和深度，使得区域人口流动性能够充分的实现。

二 扬子江城市群一体化发展瓶颈

城市群在不断演变的过程中，由于区域内各城市的资源禀赋和发展基础不同从而会自发的形成城市发展效率水平的空间分化，不断累积很多矛盾和不协调问题，使得城市群发展会出现离心分散化趋势，偏离健康的发展轨道。自上世纪90年代以来，政策安排过于偏向激励竞争，过于强调短期增长导向，而对区域发展过程中的合作和协调的引导不足，对与经济发展相伴随的不协调问题重视不够并出现不断扩大化趋势。具体表现在如下几个方面：

2.1 城市群布局不够优化

扬子江城市群虽然已经形成相对完善的城市规模体系，但是城市群内部城市功能配置及定位在发展过程中出现了错位和失序的不良趋势。

2.1.1 中心城市之争，城市功能布局无法优化。城市所处的行政级别会影响其拥有的政策空间和资源调配能力，进而会影响整个区域发展协调的程度。在城市发展体系中南京是国家区域中心城市、江苏省省会城市、副省级城市，其行政地位在扬子江城市群内是其他城市无所比拟的，因此南京理应是扬子江城市群的龙头城市，也是长三角城市群中唯一被明确定义为特大城市的城市，但是当前南京的经济地位却未能与它的功能定位有效匹配。一般来讲，衡量城市经济地位可以通过城市聚集性来完成，而城市聚集性指标主要有人口聚集能力和经济聚集能力。2015年南京市常住人口为823.59万人，经济总量为9720.77亿元，而苏州市常住人口达到了1061.6万人，经济总量达到1.45万亿元。不管是从人口首位度还是从经济首位度来讲，苏州市都是扬子江城市群实际意义上的首位城市，而且南京市的经济实力也是最近几年才实现了对无锡的赶超，从总体上看无锡和南京其实是实力相当。另外，南京高校、科研院所、大学生数量以及高级专家数量虽然众多，但是专业技术人员数量及其在从业人员中的比重和科研成果低于苏州和无锡，高新技术产业的整体规模以及在工业总产值中的比重也远远低于苏州、无锡等市。这种三足鼎立和相互抗衡的城市发展格局掣肘了南京的中心城市地位的形成，制约了南京要在扬子江城市群未来发展中发挥龙头的示范带动作用，限制了南京在长江经济带中承东启西枢纽城市作用。

2.1.2 苏南和苏中发展鸿沟，区域发展未能实现南北共振。2015年江苏省人均GDP为9.02万元，苏南、苏中两大经济区域人均GDP分别为12.5万元和8.43万元，苏中地区人均GDP低于全省人均GDP7个百分点，而且苏南地区人均GDP是苏中地区的1.5倍。从下图也可以看出，近五年来两大经济区域经济差距的绝对数值曲线成平坦状态，几乎平行于横轴，这说明在这期间两大经济区域经济差距从整体上维持了原状，也说明了省委省政府致力于实现苏中崛起、熨平苏南和苏中经济差距的政策目标达到了遏制住了两者扩大化的趋势，但并没有完全实现缩小区域经济差距的政策预期，苏南引领作用有待进一步发挥，苏中与苏南深度融合的力度有待进一步加强。另外，苏南和苏中地区城镇化水平分别已经达到75.2%和62.4%。从目前扬子江城市群城镇化总体发展状况上来看，苏南和苏中两大经济区域都是以城市规模效应和聚集性功能为主，不过由于两大区域城镇化水平差距在10个百分点以上，说明了苏南地区的聚集性要比苏中地区大，而且苏南地区还会利用濒临上海的区位优势以及交通便利条件和科教人文资源等优势，进一步强化自身在区域发展中增长极作用，这必然会影响到苏中地区城镇化发展的质量。

2.2 城市群城市合作激励不足

在现行的政治体制下，我国城市之间的竞争本质上是政治性的竞争，其围绕经济发展而展开的竞争，终极目标仍然可以归结为政治晋升锦标赛。城市政府决策的制定往往基于属地利益和政绩考核的考虑，从而形成了城市之间合作动力的不足，府际竞争仍然是区域经济发展的主导特征，容易导致具有普遍性的产业同构、重复性的投资建设等一系列问题。即使有了区域合作要求和愿望，制定了合作框架和协议，也很容易滋生保护主义和机会主义的不良倾向，使政府合作可能会流于形式甚至是迫于流产。具体就扬子江城市群来讲，存在的问题主要有以下几个表现：

图1 苏南、苏中经济总量情况对比（2010-2015） 单位：亿元

2.2.1 区域产业同质化竞争加剧，制约区域产业竞争力提升。目前扬子江城市群各个城市都已经形成了以若干个支柱产业和重点发展产业作为支撑的产业发展体系，形成了近30个规模较大的产业集群。一般来讲，产业集群具有网络经济效应和规模经济效益，但是这种积极性意义的发挥要基于一个前提条件：产业的集聚是区域市场需要的结果，因此它应该是跨行政区域的产业合作，即产业集群应该是区域统一市场条件下的产业链的空间布局。产业的集聚不仅仅是相关行业中的企业简单集中，更需要的是产业链的整合和优化以提高区域产业竞争力。但是产业集聚若是地方政府基于行政指令的产业安排，就很容易造成城市之间的产业同构问题。如上表1所示，扬子江城市群多个城市都是以电子、化工、汽车、装备制造等作为支柱产业，并建设有数量庞大的不同等级的各种产业园区以促成产业规模的扩大。但是由于产业规模只是在行政区内部的铺摊子，而不是跨区域产业链条的前延后伸，因此难以实现产业层次的细化和产业分工的深化，从而造成了恶性的产业竞争、严重的产业过剩问题。目前扬子江城市群仅化工行业产值就已突破1万亿元，其他像钢铁、煤电、冶金、造船、水泥、火电等产业规模也十分庞大，产能过剩问题也比较突出，制约了区域产业整体竞争力的提升。[8]

表1 扬子江城市群各城市支柱产业及重大发展产业表

2.2.2 区域生态联合治理能力较弱，开发与保护矛盾突出。沿江地区地处水生态系统与陆地生态系统的结合部,地势平坦、水土资源丰富，具备良好的资源开发条件，因此沿江开发愿望十分强烈。但沿江地区自然条件变化剧烈, 也很容易出现生态问题。自江苏沿江开发战略实施以来江苏沿江地区一直是江苏区域经济发展的重心，但在大开发过程中出现了低水平的过度开发、无序发展等问题，导致了经济发展与生态保护的矛盾越来越突出，发展的可持续性面临严峻挑战。目前长江沿线已经成为江苏石化产业的重要集聚区，全省1.4万家化工企业中有近50%分布在长江沿岸，沿江化工产业规模约占全国的46%。同时大型火力发电厂、钢铁厂、有色金属加工企业等密集设立，生态环境面临严峻挑战。扬子江城市群水功能区达标率平均仅为56%，水质总体上呈现为三类水，8个城市污水排放量约占江苏全省总量的80%。[9]扬子江城市群生态问题是跨区域性发展难题，需要突破行政区划的刚性约束，单纯依靠分散的行政区力量，很容易滋生搭便车心理，从而陷入囚徒困境，无法解决区域环境难题。

3 扬子江城市群一体化发展实施对策

3.1 创新扬子江城市群区域发展政策，促进区域经济可持续性发展

3.1.1 进一步强化南京的中心城市地位，把南京打造成引领江苏全省乃至整个长三角区域发展格局中的重要增长极点。南京市应该积极依靠其区位、产业、交通、教科等方面的独特优势，发挥要素集散、发展服务、辐射带动和区域创新的功能，使之能够在金融、管理、文化和交通等各个方面都发挥着重要的中心和枢纽作用。首先，加快镇江、扬州与南京的跨江融合发展，实质性推进宁镇扬同城化建设，尤其是比较迫切的交通同城化、电信同城化、教育同城化、社保医疗同城化、金融同城化等领域。其次，加快推动建成北沿江南京六合与南通启东一线的生态格局良好、人口密度均衡的现代化城镇发展轴。最后，不断优化南京龙潭港区与江苏太仓一带的产业互补与融合，形成合理的跨区域产业布局，使之成为重要的产业发展区。

3.1.2 加快跨江产业园区共建建设。打破行政壁垒，促进资本流动和产业转移，形成跨界合作区成为区域竞争力提升和空间结构优化的重要手段之一。[10]产业园区共建成为江苏省实现区域协调发展的重要政策实践经验。目前苏南与苏中地区共建有6家产业园区，为熨平区域发展差异，实现产业一体化发展发挥了重要作用，共建园区越来越成为沿江南北联动发展的桥头堡、跨江融合发展的主阵地。但是扬子江城市群产业共建园区的数量偏少，只占到江苏省共建园区总数的14%，同时园区管理体制和机制相对滞后，不能适应新常态背景下产业园区发展的要求。因此，一方面要不断总结和借鉴江阴-靖江经济开发区等跨江产业共建先行园区的先进经验，在两个地区产业条件具备的情况下发展数量更多的产业共建园区。另一方面要在现有合作模式的基础上，不断创新多元化的合作模式，如可采用扶持共建、托管建设、产业招商和股份合作等多种方式。同时在加强园区产业合作的过程中，围绕共建园区内重大产业项目，合作城市双方应该积极合作发展配套产业和生产性服务产业，形成延展能力较强的产业集群，推动在资本流动、人才培养、信息沟通、市场开发等方面的深度合作。

3.1.3 推进区域生态文明共建共享，构筑环境污染防治区域联动机制。更好发挥政府在空间开发管制、产业发展布局方面的规划作用，以一体化保护的机制共守长江黄金水道及沿江地区生态安全。一方面省级政府对沿江流域的重点生态保护区域应该积极开展纵向生态补偿，建立专项生态补偿基金。另一方面建立健全沿江流域横向生态补偿机制，不断完善横向生态补偿的对象、资金来源渠道、支付的标准。通过综合税收制度、财政横向转移、专项基金、资源支持、政策优惠等多种方式，在资金、人才、技术等方面扶持环境污染治理中的薄弱地区或环节，逐步扩大生态补偿的覆盖面，提高生态补偿的效用。同时深化供给侧结构性改革，联合制定区域产业规划，加快产业结构的转型与升级，全力压缩钢铁、水泥、平板玻璃等过剩产能，同时在产业选择与布局中要兼顾产业开发密度和产业污染排放强度，减轻经济开发对环境的压力。

3.2 构建扬子江城市群区域协调机制，优化区域合作激励结构

不管是区域产业布局还是空间规划合作，都是在现有的行政管理体制的框架下运行和操作的，都需要城市政府之间的行政协调发挥作用，区域合作实现与否取决于区域协调机制的良好设计。区域协调机制问题是基于区域经济一体化的空间诉求提出来的，其区域范围为客观上不断形成的一体化经济区域，主要体现在对以行政区划为基础的各城市政府之间的协调，旨在减少区域之间的恶性竞争，优化区域之间的交易成本以及克服区域之间的负外部效应，[11]从而实现区域利益主体自利与互利的统一，达成区域内各主体利益的关系和谐化。

3.2.1 进一步完善政府间的行政协调机制。政府行政协调机制是区域协调机制的基础。就当前扬子江城市群行政协调机制来讲，可以从以下几个方面进一步完善。

首先，加强省级政府的协调作用，进一步完善省级政府的纵向行政协调机制。一方面进一步完善省级层面的政府协调机构职能。因为上级政府和下级政府存在着纵向的权力等级关系，所以上级政府对下级政府的协调作用具有权威性质，能够产生较强的约束力。[12]省级政府可以站在区域整体发展的高度，对区域经济的协调产生积极的作用。省政府应该在沿江产业发展、重大工程项目及基础设施建设、综合环境治理等区域发展问题建立专门性的协调机构，提高协调工作的针对性。同时，也要加强扬子江城市群与沿海城镇轴、徐州都市圈等其他经济板块的协调工作，通过组织会议交流等形式开展产业规划、旅游发展等各项领域的沟通，避免不同经济板块地区之间产生产业同构、区域规划冲突等问题。另一方面探索建立专门针对扬子江城市群政府绩效评估体系。通过加大有关区域整体协调方面的指标权重，引导各区域政府逐步摒弃GDP崇拜的思维，更加注重区域经济社会全面、协调可持续性发展。还可以通过优化区域GDP增减机制和财政收入补偿机制，建立突破行政区划限制的地区利益分配机制，保障扬子江城市群协调发展。

其次，加强扬子江城市群政府横向间的合作，建立类似于联席会议的行政协调机制。政府横向间的合作机制应该与省级纵向协调机制有机结合起来其功能的发挥一定程度上还要依赖省级政府的权威。可以尝试建立扬子江城市群协调委员会，委员会主席可以由省级政府委派，领导小组成员可以选择成员城市的书记或市长组成。城市群协调委员会具有适度的决策权、资源配置权和政策制定权，负责对城市群区域内生态治理、经济增长、基础设施、土地控制等领域进行整体规划和统筹协调，构建统一的区域性经济社会发展政治框架。建立常态化的联席会议制度，成员城市市长为联席会议召集人，分管发展改革工作的副市长和政府秘书长参加，相关部门主要负责人为会议组成成员，负责应对城市群区域内诸如水资源保护、区域交通对接等具体的区域性问题。联席会议可以在各市发展改革部门设立办公室作为日常办事机构。联席会议原则上可以每半年召开一次，也可视需要由会议召集人协商召开。另外，可以建立环境治理、产业布局、城市规划、交通基础设施等专题项目小组作为具体执行机构，建立行政磋商机制和行政互认机制，负责各市相关领域衔接协调工作。

3.2.2 逐步形成以政府为主导多元力量共同参与的社会协调机制。在区域治理背景下，区域问题已经超越了单个行政区的限制，地方政府不应该再是唯一主体，而普通民众、企业和社会组织等也理应参与其中，他们可以通过表达各自的利益诉求来影响区域公共政策。

一是要广泛听取社会公众的声音。区域治理要求政府重视管理的有效性、透明性、责任性和回应性,这就要在区域公共事务决策过程中强调社会力量的充分发展和市民的广泛参与。这就要求必须尊重和保障公众的知情权作为前提条件。因此，区域公共事务的信息应该及时通过官方网站、地方报纸等便捷的信息传输渠道向社会公布，还可以通过建立新闻发布制度，不定期发布扬子江城市群城市合作的权威信息，实现政府与社会的良性互动。同时许多社会普遍关注的区域问题应该积极主动纳入政府公共政策的重要议题之中。可以经常性开展一些区域合作发展论坛的主题活动，邀请来自高等院校和研究机构的专家学者、企业家以及其他社会组织成员参加，广泛吸收社会力量，发挥民间智慧的决策咨询作用。政府应积极科学利用财税杠杆，引导社会投资进入生态环保行业，并对符合区域产业结构调整，实施生态保护的社会企业给予诸如财政贴息、税收支出等财政补贴，扶持其健康发展。

二是要发挥企业组织在区域合作中的重要作用。扬子江城市群已经存在了大量的专业市镇，也发展起来一大批的企业集群，这些企业在地区经济增长中具有举足轻重的地位，并主导着地区产业发展的方向。因此，扬子江城市群城市政府要通过人大代表调研、企业家联合会联谊等多种途径广泛了解企业家的呼声和意愿，并通过商事制度改革，切实解决企业发展过程中所面临的的现实难题，鼓励企业跨地区投资与发展。同时政府部门在制定区域发展政策时充分发挥当地企业的信息优势，合理引导当地企业为调整产业结构布局建言献策，避免地区产能过剩和产业发展出现恶性竞争。另外，在跨江产业园区合作过程中，要充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，鼓励多元化主体参与园区共建与开发，支持合作城市的相关企事业单位在市场条件下双方自愿平等合作、共建园区。

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