建设中的生态环境损害赔偿制度

文 律商联讯特约撰稿 申进忠

栏目特邀主持机构：律商联讯

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与一般民事索赔案件相比，生态损害赔偿案件具有更强的专业性，为此，通过专门的环境资源审判庭进行审理更为适宜，此外在诉讼规则方面，需要从生态损害赔偿的实际出发，对诉前证据保全、先予执行以及赔偿费的分期赔付等制度进行探讨与实践，并适时提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法和司法解释建议

生态环境损害行为产生的后果包括两部分：一是对生态环境本身的损害，二是由生态环境损害而导致的人身、财产损害。后者属于环境侵权的范畴，我国《侵权责任法》有相关规定，而对于前者，即生态环境本身的损害，是否应当由损害行为人承担责任则长期缺乏规定。

生态环境损害赔偿制度是针对生态环境本身的损害赔偿与修复而建立的一项制度。2013年召开的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在加快生态文明制度建设方面明确提出“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度”。2014年修订的《环境保护法》也将“损害担责”确定为我国环境保护的基本原则。

在此背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林、山东、江苏、湖南、贵州等七省市进行生态环境损害赔偿制度的试点，在总结试点经验的基础上，两办又于2017年12月发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》，决定自2018年1月1日起，在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，目标是到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

可见，目前我国生态环境损害赔偿制度仍处于建设期，要通过完善相关政策和法律来加以保障。

基本要素如何确立

生态环境损害赔偿制度的基本要素包括谁来主张赔偿，即赔偿权利人、由谁负责赔偿，即赔偿义务人以及赔偿什么，即赔偿范围三个基本要素。

按照我国《宪法》《物权法》等的规定，我国重要自然资源诸如矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等原则上归国家所有，由国务院代表国家行使所有权。生态环境本身的损害体现为对上述自然资源的损害，因此，生态环境损害赔偿制度实际上是国家作为自然资源的所有者通过民事诉讼途径要求赔偿的制度。在具体操作上由国务院代表国家作为生态环境损害的权利人来要求赔偿显然不现实。

为此，制度设计采取了国务院授权的方式，即由国务院授权省级、市、地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿的权利人。省级、市、地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿的具体工作，同时明确国土资源、环境保护、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门分工负责开展索赔工作。

确定生态环境损害赔偿义务人相对容易，即造成生态环境损害的单位和个人。但由于生态环境损害赔偿费数额巨大，实践中经常存在着赔偿义务人无力支付赔偿费的现象，为此要通过推行强制责任保险以及适当扩大赔偿义务人范围的方式加以解决，后者要通过立法确立。

在赔偿范围上，生态损害赔偿是一种“填补性”责任，即以修复生态环境及受损的生态服务功能为核心，具体包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失等，此外还有生态环境损害赔偿调查费、鉴定评估费等也应属于赔偿范围。

索赔程序仍待完善

生态损害赔偿是国务院授权的省、市、地级政府作为赔偿权利人以平等主体身份通过民事诉讼程序向赔偿义务人索赔。与一般民事索赔案件相比，生态损害赔偿案件具有更强的专业性，为此，通过专门的环境资源审判庭进行审理更为适宜，此外在诉讼规则方面，要从生态损害赔偿的实际出发，对诉前证据保全、先予执行以及赔偿费的分期赔付等制度进行探讨与实践，并适时提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法和司法解释建议。

值得注意的是，根据2016年《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，提起生态环境损害赔偿诉讼，并不影响社会组织依法提起环境民事公益诉讼，也不影响人身和财产权利受到损害的自然人、法人和其他组织提起私益诉讼。这就意味着基于同一环境侵权行为，会发生三类诉讼，如何处理这三类诉讼之间的关系，特别是政府提起生态环境损害赔偿诉讼与社会组织提起环境民事公益诉讼之间的关系，仍有待进一步探讨与澄清。

由于诉讼程序“费时耗力”，为了简便程序，还专门强调了赔偿权利人主动磋商的重要性，创设了磋商赔偿机制，即赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人的赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议，并按照赔偿协议开展生态环境修复工作。

赔偿协议依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。

相关制度的建设

首先是技术支撑制度。生态环境损害首先要调查生态环境损害，对具体生态环境损害进行鉴定评估，为此要强化生态环境损害鉴定评估能力，制定相关技术标准和规范，遴选鉴定评估机构，并完善相关管理制度与工作程序等。

其次是生态环境修复制度。实行生态环境损害赔偿制度的最终目的不是获得赔偿款，还应根据赔偿协议或法院判决，对受损生态环境进行修复。当然，赔偿义务人可以自行修复，也可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复，修复资金由赔偿义务人向委托的社会第三方机构支付。

赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。

最后是监督制度。建立生态环境损害索赔行为和生态环境修复的监督机制，并引入公众参与，发挥公众作用。一是公民、法人和其他组织可以依法举报要求提起生态环境损害赔偿，对此赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时研究处理和答复。二是保障专家和利益相关的公民、法人、其他组织能够参与生态环境修复或赔偿磋商工作。三是依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼裁判文书、生态环境修复效果报告等信息，保障公众知情权。

总之，生态损害赔偿制度的建立强化了企业生态环境责任，按照《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定，对于发生较大及以上突发环境事件的、在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，以及发生其他严重影响生态环境后果的、造成生态环境损害的企业都应当依法承担生态环境损害赔偿责任。