财政分权与地方政府教育支出——基于省级面板数据的实证分析

●赵兴罗 粟小芳

一、引言

分税制改革以来，教育支出一直是地方政府的主要支出事项。2015年，地方用于教育的一般预算支出达到了24913.71亿元，占全国教育支出总额的95%，地方财政构成了我国教育事业发展的主要力量。然而，这只是我国教育支出的总量特征，就其相对规模而言，仍呈现出“双低”的局面。近几年来，教育支出在国内生产总值中的占比一直处于较低的状态，2015年这一比值为3.83%，仅比2014年高出0.25个百分点，增速缓慢且远远落后于经济的增长。此外，虽然地方财政担负起了95%的教育支出责任，但就教育支出在地方财政支出中的占比而言，地方财政的这一投入还不算多。2015年，教育支出在地方一般公共预算支出中的占比仅为16.57%，这意味着更多的资源被投入到了除教育以外的其他支出领域，地方政府的教育支出占比还有待提高。①

根据传统的财政分权理论，分权会对地方政府产生激励，从而促进地方公共产品的有效供给，提高辖区居民的福利水平。但现实往往并非如此，如目前存在的教育基本公共服务供给不足的情况，这说明，在实践中，一味强调分权是不可行的，财政分权作用于地方公共产品供给的途径也值得探究。教育是地方政府最重要的支出责任之一，是公共财政体系建设的重点，结合目前我国地方教育支出存在的问题，有必要从理论和实证两个方面分析财政分权对我国地方政府教育支出的影响。

本文的安排如下：除引言外，首先是对财政分权与公共产品供给的文献综述和理论分析；其次是有关计量模型的说明，包括模型设定、变量选择和数据来源；再次，对模型回归结果的分析和稳健性检验；最后是小结与政策建议。

二、文献综述

世界上所有国家，不论其政体如何，几乎都采用财政分权的管理模式，尽管每个国家的分权模式各有其自身的特点，分权的程度也存在很大的不同，但几乎所有国家的地方政府都是本辖区内公共产品的主要提供者，负责提供基本公共服务和基础设施两大类公共服务。Tiebout（1956）指出，财政分权使地方政府认识到自身所拥有的区位优势和信息优势，在掌握本辖区居民真实需求的基础上，有效提供让人们合意的公共产品和服务。也正是在这一理论基础上，学术界展开了许多关于财政分权与地方公共产品提供之间的研究。

国外学者大多围绕地方政府提供的两类公共服务出发，得到了互不相同的结论。 Keen和 Marchand（1997）认为，财政分权会引起地方政府在经济资源上的激烈竞争，由于资本要素在各地区之间移动时受到的限制较小，地方政府会积极展开对资本的争夺，努力扩大经济性支出，采取一切能留住本地资本和吸引外来资本流入的措施。Jorge等（2004）也持相同的观点，他们认为，在财政分权程度较高，即地方政府拥有较大支出自由度的情况下，地方政府会很乐意将财政资金投入到具有更大地区效应的经济建设领域，而忽视教育、医疗等具有一定外溢性的基础性公共服务。然而，也有学者从实证的角度得出了完全相反的结论。Zhuravskaya（2000）利用俄罗斯的地方预算数据进行了实证分析，结果指出，财政分权尤其是财政收入分权会引起地方政府对基本公共服务的重视，扩大财政分权的程度有利于增加地方政府在民生领域的支出。Faguet（2004）同样从实证出发，证明了财政分权通过引致投资的增长，促进了玻利维亚地方基本公共产品的提供。

国内学者大多基于我国财政分权的特殊性以及我国特有的官员考核体制，研究财政分权对地方财政支出结构和效率的影响。郑磊（2008）将财政分权与官员晋升体制相结合，用政府竞争度作为官员晋升体制的代理变量，并引入两者的交叉项进行回归，发现财政分权与政府竞争共同对地方政府的教育支出产生了负效应。张宇（2013）则特别指出，收入集权和支出分权的中国式分权对地方生产性财政支出的影响。他认为，地方生产性支出与收入分权度是非线性的相关关系，呈先正后负的倒U型变化趋势，而支出分权的增加会增强其中的负效应。庞凤喜和潘孝珍（2012）认为，不同的财政分权度量指标对地方财政支出规模的影响是有差异的，从而指出收入分权度的增加会缩小地方的社会保障支出规模，而支出分权度则与地方社会保障支出规模成正比。龚锋和卢洪友（2013）对这一研究进行了扩展，他们认为，不同维度的财政分权指标对地方财政支出效率的影响也不同，从而指出支出分权度的提高有利于优化地方义务教育的配置，收入分权度的提高无益于提高医疗卫生服务的供给效率。

三、财政分权与地方财政支出：理论分析

学术界关于财政分权理论的探讨有很多，其中最著名的有偏好误识论、辖区受益论、以足投票论，等等。这些理论均从不同方面论述了财政分权的优势，即提高公共商品的供给效率和居民的福利水平，这也是财政分权的出发点。因为，相比于中央政府，地方政府具有无可比拟的信息优势，其对本地居民的需求有更全面的了解，从而可以提供让人们合意的公共商品和服务，最终实现资源的最优配置。

具体来说，财政分权通过分配和再分配中央与地方政府间的收支权限来影响地方公共产品的供给，其影响主要体现在三个方面，即影响地方公共产品供给的内容、结构和效率。首先，财政分权通过直接划分政府间的事权与支出责任来界定各级政府的支出范围。分税制改革后，中央主要负责外交、国防等全国性公共产品的提供，地方政府则负责一些地方性公共产品的提供，如基础设施建设、教育和社会保障服务等。其次，财政分权通过对财政收入进行分配和再分配，来控制各级地方政府掌握的财权和财力，以达到平衡地方支出结构的目的。其中，转移支付制度作为政府间财力再分配的工具，一方面可以均等化地方公共产品的提供，另一方面又可以直接调节地方政府在某一领域上的支出规模。最后，财政分权重视并承认公共需求的地区差异，通过明确政府间的责任归属和合理化政府间的财力布局，能够激发地方的活力，并在地方政府之间形成一种向上的竞争力，刺激地方政府提供本辖区居民合意的公共产品，最终实现资源配置的最优化和社会福利损失的最小化。

教育支出是民生支出的重点，是地方政府的主要支出责任之一，尤其是中小学教育，主要是由地方政府来提供经费支持的。为了更好地考察财政分权与地方教育支出之间的关系，本文采用收入分权和支出分权作为财政分权的量化指标，两个指标值越大，说明地方人均财政收支相比于全国人均财政收支就越多，分权程度就越大。我们先通过面板数据散点图对上述影响机理包含的相关关系进行直观的观察，如图1所示。其中，纵轴为人均教育支出（对数值），横轴为支出分权度。可以看到，图1中的拟合回归线是向右上倾斜的，表明人均教育支出和支出分权度呈正相关关系，但散点图只是对两变量之间相关关系的粗略刻画，并没有考虑其他因素的影响，其所显示的相关性还需要进行计量模型的实证检验。

图1 人均教育支出与支出分权度相关关系

由此，本文提出两个假设。第一，收入分权度与地方政府教育支出成负相关。收入分权程度越高，对于地方政府来说，其可利用的财政收入就越多，但地方财政支出结构存在生产性的偏向，地方政府倾向于经济建设，而不是改善民生。因此，增加的财政收入不会投入到教育等基本公共服务领域。第二，支出分权度与地方政府教育支出成正相关。支出分权程度越高，意味着地方政府的事权与支出责任越大，其对教育支出的投入也会相应地增加。

四、计量模型

（一）模型设定

为了验证前面提出的假设，本文利用2007-2015年的省级面板数据，建立如下计量模型：

Yit=C+β1FDit+β2Xit+γi+δt+εit

模型中的Y表示被解释变量即地方政府的教育支出规模，C为常数项，FD表示财政分权度，X表示与地方政府的教育支出相关的一组控制变量，γ表示模型存在的个体效应，δ表示模型存在的时间效应，ε表示随机扰动项，i、t分别表示省份和年度。

（二）变量选择

1、因变量。为了更好地测度财政分权对地方政府教育支出的影响，本文将因变量定义为地方教育支出总量，并将其人均化，以剔除人口规模的影响。考虑到各省份中小学在校生人数的差异，采用生均教育支出可能是更合适的度量指标。因此，本文将在基本模型之后的稳健性检验中，以生均教育支出为被解释变量对模型的稳健性进行分析。

2、自变量。在财政分权度量指标的选择上，本文主要选择以下两个分权度指标②：

收入分权度RFDit=省人均预算内财政收入÷全国人均预算内财政收入

支出分权度EFDit=省人均预算内财政支出÷全国人均预算内财政支出

政府间财政关系表现为财权和事权的分配关系，收入分权度指标很好地度量了财权在中央与地方政府间的分配，根据前面提出的假设，预期它的系数取值为负。支出分权度很好地量化了事权与支出责任在政府间的划分，预期它的系数取值为正。另外，均取这两个指标的人均值，以剔除人口规模对财政分权程度的影响。

3、控制变量。地方政府的教育支出受很多因素的影响，为了得到更加稳健的结果，引入以下控制变量。

人均GDP。某一地区的人均GDP水平能反映该地区的经济发展状况。经济发展水平越高的地区，每个家庭的收入水平也越高，对教育服务的质量要求和消费层次也就越高，政府在教育领域的投入也会相应地增加。因此，预期PerGDP的符号为正。

财政自给度。财政自主能力衡量了地方政府对自我支出的满足程度，是影响地方政府财政支出的重要因素。在此，用地方一般预算收入占一般预算支出的比重衡量地方政府的财政自给程度。

人口密度。考虑到教育作为一种公共服务可能具有一定的规模效应或者“拥挤性”，引入人口密度作为控制变量。

学生占比。学生人数对教育支出有直接影响，一般来说，在校生人数越多，教育支出规模就越大。在此，以中小学平均在校人数占总人口数的比重测量学生人口占比，并预期符号为正。

FDI比重。③收入集权、支出分权的财政体制特征和以GDP指标为主的晋升激励，使地方政府有强烈的动机增加经济支出，地方财政支出结构也出现了扭曲。近年来，各地招商引资的步伐加快，外商直接投资占比可以很好地度量地方政府追求GDP增长的竞争程度，从而测度财政分权带来的地方支出结构扭曲对地方教育支出的影响。

城市化水平。城镇人口的增加也是各种生产资源不断向城市集聚的过程，必然伴随着政府生产性支出的增长，这一方面会挤压一部分教育、医疗等民生支出，另一方面又会创造新的教育需求，促使政府增加教育投入。在此，以非农业人口比重测度城市化水平，并将其作为控制变量。

（三）数据来源

由于2007年我国开始采用新的政府收支分类科目，2007年及其以后的教育支出统计口径发生了变化，涵盖了所有的教育财政支出，能更好地反映政府对教育的投入。所以，本文选取的样本区间为2007年至2015年，使用这9年我国31个省、自治区、直辖市的面板数据，所有数据均来自相应年份的《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》。在实际模型中，为了减少可能存在的异方差，对各项人均值取自然对数。表1为所有变量的描述性统计。可以看到，各省份的人均教育支出存在一定的差距，反映出每个省份对教育投入的力度大不相同。另外，各省的平均收入分权度是0.566，平均支出分权度是1.051，收支分权度不相匹配，支出分权度明显高于收入分权度。

表1 变量的描述性统计

五、实证结果分析

（一）单位根检验

为避免时间序列的不平稳带来的“伪回归”问题，必须对面板数据进行单位根检验。本文先使用EViews8.0软件对各变量做LLC检验、IPS检验、Fish-ADF检验和Fish-PP检验，结果如表 2所示，除了 EFD、PerGDP、FA三个变量外，其他变量都是非平稳的，但所有变量的二阶差分都是平稳的，如表3所示，说明EFD、PerGDP、FA三个变量是I(0)过程，其他变量都是I(2)过程。因此，可以进行协整检验。

表2 各变量面板数据单位根检验——水平序列值

表3 各变量面板数据单位根检验——二阶差分值

（二）协整检验

本文采用 Pedroni提出的面板数据协整检验方法，运用7个统计量来检验各变量之间是否存在协整关系，检验结果如表4所示，Panel v-Statistic、Panel PP-Statistic、Panel ADF-Statistic、Group PP-Statistic 和 Group ADF-Statistic五个统计量均在0.01的显著性水平上显著。因此，拒绝原假设，可以判断本文中财政分权度与地方政府教育支出之间存在长期稳定的均衡关系，可以对其进行回归分析。④

表4 各变量面板数据协整检验

（三）面板模型的实证检验结果

1、全国样本。在进行回归时，本文使用Stata14.0进行估计。首先，根据F统计量，模型1到模型4均拒绝建立混合效应模型的原假设；再根据Hausman检验，模型1到模型4的P值为0.0000。因此，认为模型中的个体效应与解释变量相关，建立固定效应模型。其中，模型1和模型2为两个解释变量的单独回归，模型3为全要素回归模型，模型4为不加控制变量的结果，仅起对照的作用。表5显示了模型的估计结果。

表5 模型估计结果

如表5所示，模型1考察了财政收入分权度对地方政府教育支出的影响。可以看到，RFD的符号为正，但不显著，这与前面提出的假设不符，表明以收入度量的财政分权对地方政府教育支出规模没有显著影响。模型2考察了财政支出分权度对地方政府教育支出的影响。可以看到，EFD在0.01的显著性水平上显著，且符号为正，表明以支出度量的财政分权与地方政府教育支出规模呈正相关关系。模型3为全要素回归模型，同时考虑了两个度量指标。可以看到，EFD的符号显著为正，而RFD的符号虽然与预期相同，但依旧不显著。因此，回归结果表明：支出分权度与地方政府教育支出规模成正比，财政支出分权程度越高，地方政府的教育支出规模越大。而相对于支出分权度，收入分权度对地方政府教育支出规模的影响不显著。

从模型1到模型3还可以看出，人均GDP和城市化水平对地方政府的教育支出均有显著的正影响，说明经济的发展和城镇人口的集聚推动了教育支出水平的提高。人口密度在0.01的显著性水平上显著，且符号为正，这说明，随着人口规模的增加，地方教育支出也会增加，教育这一公共服务至少2007-2015年这一阶段不具有规模效应，反而表现为一定的 “拥挤性”。FDI占比的符号为负且显著，验证了前面提到的地方政府偏向于基础设施建设的说法，因为外商投资的绝大部分都用于经济建设，而非提供教育、医疗等基本公共服务。学生人口占比的符号为负，与预期相反，而且也没有通过检验，说明学生人口占比不是地方政府教育支出规模的重要影响因素。虽然这一结论有违常理，但就本文所选取的样本分析结果看来，情况确实如此。财政自给度的符号为负，但不显著，说明财政自给度对地方政府教育支出的影响不明显。

2、地区差异。考虑到我国各地区之间的经济、社会差异较大，财政分权对地方教育支出的影响可能存在地域上的差异。参考以往研究中的地区划分方式，在此将面板数据划分为东部、中部和西部三类，并分别进行回归。⑤回归结果如表6所示。本为东部地区、中部地区和西部地区。

表6 分地区回归结果

从表6可以看出，收入分权度只在东部地区表现为明显的负效应，收入分权度越高，东部的地方教育支出规模越小。这说明，经济条件和财政收入状况高于全国平均水平的东部省份，比中部、西部地区拥有更强的激励将财政资金投入到除教育以外的经济建设领域。支出分权度则在东部和西部地区都表现为明显的正效应，且在东部地区产生的正效应更大，而在中部却没有表现出显著的影响。

(四)稳健性检验

为增强实证结果的可靠性，需要做一系列稳健性检验。一般而言，可以从变换数据、变量和计量方法等角度来进行，本文主要从拆分样本和更换被解释变量出发做如下稳健性分析。首先，由于财政分权度的两个测量指标偏离均值的观测值主要分布在右侧。因此，分别将收入分权度和支出分权度大于均值2个标准差的观测值剔除再进行回归。其次，考虑到样本之间的差异性，如直辖市的经济、社会、自然条件等和其他省、自治区之间有较大差异，可以将北京、天津、上海和重庆四个直辖市的观测值剔除，只用省和自治区的数据进行回归。最后，从寻找替代变量的角度，选取生均教育支出作为被解释变量，对模型进行回归。表7是稳健性检验的回归结果。

表7 稳健性检验回归结果

如表7所示，在剔除了极值的模型1和模型2中，收入分权度的系数依旧为负且不显著，支出分权度则显著为正；在进行样本拆分的模型3中，支出分权度也是显著为正的，收入分权度的符号虽然为正但依旧不显著；模型4以生均教育支出为被解释变量，其解释变量的系数也都跟基本模型的结果一致。此外，虽然有些控制变量的系数和基本模型有所出入，但我们最关注的是解释变量的系数。所以，这并不影响我们得出的结论。因此，可以判断前面的实证结果具有较好的稳健性。

六、结论与政策建议

（一）结论

在财政分权模式下，财政分权的程度对地方政府支出结构的影响至关重要。我国各地区的经济、社会条件各异，其分权程度也存在着很大的不同，全国各省份普遍存在支出分权度明显大于收入分权度的问题。本文运用固定效应模型，通过对2007-2015年全国31个省级面板数据的实证研究，证明了不同的财政分权度指标对地方教育支出的不同影响，并得出了以下结论：

第一，支出分权度与地方教育支出之间存在显著的正相关关系。分税制改革以来，教育支出一直是地方政府的主要支出责任，中央主要通过转移支付的方式参与教育事务的管理，支出分权度越高也意味着中央通过转移支付方式参与的越多，地方政府对教育的投入也就越多。

第二，收入分权度对地方教育支出的影响不明显。由于存在大量的转移支付，尤其是与中小学教育相关的专项转移支付，相对于支出分权度而言，收入分权度对地方教育支出的影响就没有那么明显了。

第三，财政分权的影响存在地区差异。其中，收入分权明显地减少了东部地区的教育支出，支出分权明显地增加了东部、西部地区的教育支出，而对于中部地区来说，财政分权与教育支出之间没有明显的相关性。

（二）政策建议

首先，进一步调整财政分权体制，完善中央与地方政府间事权与支出责任的分配机制。分税制改革及其后的财政管理体制调整，都没有对政府间的事权与支出责任做出科学合理的界定，为了提高地方教育服务的供给效率，更好地满足人们对教育基本公共服务的需求，需要明晰政府间有关教育事务的权责边界。

其次，在保持当前收入分权度的同时，相应地增加政府间转移支付的规模，尤其是一般性转移支付。在政府间财权分配相对稳定的情况下，转移支付是对地方财力的有益补充，提高地方政府在教育等民生领域的支出水平，需要来自中央的资金支持。专项转移支付由于受中央的支配较多，其规模过大会降低财政支出分权的程度。因此，应适度缩减一部分专项转移支付，将其转化为可供地方自由支配的一般性补助。

再次，要合理配置教育资源，重视教育服务的“拥挤性”。城市人口集聚的加速早已消耗了教育服务的规模效应，在人口密度较大的地区，政府要增加对教育的投入。当然，人口稀疏地区的教育需求也不容忽视。教育作为一项最基本的公共服务，应不分地域区别，不能差异化提供，尤其是在脱贫攻坚进入深水区的当前，我们要确保教育服务的均等化提供，从改善当地的教育状况入手，提高当地人们的福利水平。

最后，地方教育支出受多种因素的影响，为更好地完善我国的财政分权体制，对地方教育支出形成正向的激励，需要辅之以相应的配套措施。一方面，以GDP考核为主的晋升体系扭曲了地方的财政支出结构。因此，需要同时改革目前的官员考核体制，将教育、医疗等民生指标纳入考核范围，以减少体制外因素对地方公共产品提供的消极影响。另一方面，一个地区的受教育水平与当地的经济发展水平、城市化水平有着密切的联系，在教育支出的增长落后于经济增长的现实面前，发展教育更要抓好经济发展这一契机。

注释：

①数据来源：相应年份的《中国统计年鉴》。

②财政分权的度量指标主要有三类：收入分权度、支出分权度和财政自主度，已有文献大多选取前两个指标，但计算方法稍有差异，如郑磊（2008）以省预算内支出占中央预算内支出的比重作为支出分权度，本文在此主要参照庞凤喜和潘孝珍（2012）的做法。

③FDI占比用各省当年实际利用的FDI在当年全国实际利用的FDI中的占比表示，占比可以较好地反映各省在全国的竞争力，也避免了对FDI进行换算的问题。

④在样本量较少的情况下，Panel PP-Statistic、Panel ADFStatistic、Group PP-Statistic和 Group ADF-Statistic统计量均能较好地说明变量之间是否存在协整关系。

⑤东部省份包括：北京、天津、上海、浙江、江苏、福建、广东、辽宁、山东、河北和海南；中部省份包括：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖南和湖北；西部省份包括：内蒙古、广西、四川、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、西藏和新疆。

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