健全民主制度，保障公民的知情权

陈国壮

【摘要】知情权的提出由来已久，作为基本人权之一的知情权，之所以得不到充分保障，既有制度的原因，也有公民个人方面的因素。真正做到确实保障公民的知情权，需要全党、全社会、全体公民的共同努力。

【关键词】知情权；公共信息；公平；公开

建立信息公开制度，保障公民的知情权，已经成为现代民主发展的一个新趋势。党的十六大报告在深化干部人事制度改革方面提出：“要扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。”这是党的文件第一次明确提出知情权问题。党的十七大报告明确指出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。”党的十八大报告指出：“坚持用制度管权、管事、管人，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权是权力正确运行的重要保障。”党的十九大报告指出：“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。”这些重要思想的提出，充分体现了中国共产党扩大人民民主，保证人民当家作主的决心和意愿。

一、知情权的发展史

知情权（Right to know）又称为知的权利、知悉权、资讯权、信息权或了解权。“知情权”一词最早是由美国AP通讯社专务理事肯特·库柏在1945年的一次演讲中提出的。库柏在演讲中鉴于政府在二战中实施新闻控制而造成民众了解的信息失真和政府间的无端猜疑，因而主张使用“知情权”这一新型民权取代宪法中的“新闻自由”的规定，这一主张迅速得到众人的认可。而后，“知情权”一词逐渐从新闻界流传到法律界，并被写入宪法和法律。1946年，联合国大会第57号决议宣布了知情权为基本的人权，将知情权提高到一个相当高度来认识。强调知情权是联合国致力于维护一切自由权利的关键。1948年《世界人权宣言》进一步强调知情权：“人人享有经由任何方法寻求接受传递信息的自由。”美国国会于1966年制定了《情报自由法》，该法规定了每个人都有得到其应知道的信息资料的平等权利。1976年，美国国会又制定了《阳光下的政府法》。

现今，随着知情权作为一项独立权利发展演变，其处延已不断扩大，不仅涉及公法领域，而且涉及私法领域。知情权是公民应当享有的重要的宪法权利，国家应当予以充分保护。然而我国宪法和法律并没有关于知情权的明文规定，而是通过公民的参政权、表达自由权、监督权及国家机关政务公开的原则规定予以间接确认。

在我国，知情权首先出现在属于非宪法范畴的普通法律中[1]。1993年通过的《消费者权益保护法》第8条第1款第一次明确规定了属于民事知情权的消费知悉权。首次出现“知情权”一词并作系统规定的我国法律文件，应是2002年10月14日由广州市政府颁布的《广州市政府信息公开规定》，该规定第一条明确规定了首要的立法宗旨就是“为了保障个人和组织的知情权”。关于知情权的概念，通常有两种提法，即广义的知情权和狭义的知情权：广义的知情权指知悉、获取信息的自由与权利，包括从官方或非官方知悉、获取相关信息；狭义的知情权仅指知悉、获取官方信息的自由与权利。

二、知情权是不可克减的基本人权之一

“我要知情”“我有知情權”，不知何时，“知情权”三个字开始成为中国人频频使用的时髦用语。作为公民基本权利的知情权，之所以成为人们常挂口中的时髦用语，既有制度的原因，也有公民个人方面的因素。就拿我国现行的《保密法》为例，其在制定上坚持保密为原则，公开为例外，对保密事项规定得过于宽泛，使得信息的公开权完全掌握在政府机关手中，对政府机关滥用自由裁量权缺乏有效的法律约束。加上一些地方和部门也许从来觉得“知情权”是一个很“虚”的权利，对此不那么认真过；有的为了局部利益，也不愿落实社会公众的知情权，具体反映就是有些地方和部门的领导干部对公众知情权的忽视和冷漠。同时，由于公民权利意识淡薄，不去主动争取知情权，只有在因不知情而使自身利益受到损害的情况发生时，才会去向政府部门讨个说法。这种慷慨放弃自己权利的做法也是造成知情权保护极其落后的原因之一。

殊不知，在现在这样一个发展的时代，公民不仅需要对事关自己利益的决策“知情”，更需要在“知情”中获得自己发展的机会，在基本人权之一的知情权得不到保障的情况下，公民的其他权利便无从谈起。要知道，政府信息的公开和满足公民的知情权，不是政府的施恩，而是现代社会的必然，是现代文明重要和必然的组成部分。保障公民的知情权，已经成为政府的义务，特别是在紧急状态下，建立健全信息公开制度，能够使广大群众迅速、及时、准确地了解突发危机局势的真相以及相关信息，不仅有助于动员社会成员万众一心，同舟共济，自觉投入到处置和应对突发事件的行动中，而且有利于减少因信息闭塞而造成的不必要的损失，有利于遏制谣言的传播，最大限度地稳定人心，维护社会安定。在我国，由于公民因不知情而参与突发事件的案例越来越多，应当引起我们的高度重视。因此，确实保障公民应知的知情权，已到了刻不容缓的地步。我们应十分清楚地认识到，对知情权的侵害，必然导致对其他一系列基本权利的侵害。当然，知情权是有限制的，涉及国家秘密、商业秘密或者公民个人隐私的信息不在知情权的范畴内，依法不予公开[2]。

三、知情权是现代民主的根本要求

列宁曾经说过：“没有公开性而来谈民主是很可笑的。”人民行使管理国家的权力，是以对公共事物的了解为前提的。如果无法获取政府信息，人民就无法选择、监督政府。然而，我们传统的政府管理模式视信息为机密，在对许多公共事务的处置过程中，有关部门经常以各种借口封锁消息，人民群众的正当知情权得不到保障。实践证明，这种管理模式不仅不利于民众参与社会管理，而且不利于建设公开透明的政府，不利于部门之间的协调与配合，更不符合现代民主的根本要求。就拿1994年3月发生在浙江的“千岛湖事件”来说，几名歹徒劫持了一条游船，杀死了船上的台湾游客、中方导游和船工等共32人。由于未能及时组织对外报道，当地群众众说纷纭，以及面对境外媒体，事发当地各个部门接受采访时，口径不一，造成境外一些媒体大肆炒作，恶意攻击，使我方的善后工作陷入了十分不利的被动局面，也一度使得两岸关系处于紧张状态。

人类社会发展到现代阶段，只能实行民主制度——人民当家作主的人民自治制度。国家权力来自人民，人民才是国家的主人，但如果作为主人的人民在参与管理国家事务过程中存在大量不知情，那就谈不上真正地参与管理。美国学者艾莫生尖锐地指出：“政府所做的坏事，所参与的邪恶的事情，大部分是秘密干的……倘如事先让公众知道并交付讨论，它们大概不会发生，所以我们要以一切事情都应该公开而不该秘密这一前提出发，然后才有必要产生某些例外。”知情权是公民一项不言而明的权利，“人民有权知道他们是代表正在做什么，已经做了什么”。是否采取有效措施保障公民的知情权已被视为评价一国民主化程度的标准之一。民主发展的过程，就是人权不断得到扩大的过程，这是一项巨大的工程。保障公民的知情权，推进政务公开、厂务公开任重道远。与人民群众的预期相比，我们在保证公民的知情权上还有相当大的一段落差。虽然有了《政府信息公开条例》的颁布，但公民的知情权是否就可以无障碍地实现呢？这不一定。要真正做到这一点，需要全党、全社会、全体公民的共同自觉与努力。

同时，还需要大力推进新闻媒体的改革。新闻媒体是公民了解政府信息、社会信息的重要渠道，但是由于我国对于新闻媒体的敏感度过度，限制过多，导致了很多新闻最终由政府部门说了算，而政府往往以影响部门形象、影响社会稳定、有负面作用等理由不作为，进而致使公民知情权得不到保障。对此，应从宪法、社会发展视角来推动新闻媒体的改革，保障新闻工作者的采访权和评论权，以此来间接保障政府信息的公开，监督政府部门的信息公开力度，保障公民的知情权[3]。此外，还应建立起公民知情权的救济机制。知情权作为一种私权，公民根据自己需求向政府部門了解相关信息，是否提供或提供的信息是否准确则是政府部门的权力，在这种情况下公民的私权往往得不到保障。应加强对公民知情权法学理论的研究，明确知情权的界定，建立起知情权的救济途径[4]。同时将公民知情权纳入到诉讼体系之中，让知情权的救济机制做到有据可循，从实践上对公民的知情权加以保护。

总之，发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国，这是社会文明进步的重要标志之一。这就要求我们不能把社会主义民主仅仅停留于思想理论这样的观念层面，而应通过法治化、制度化和规范化，使之落实到现代社会生产生活实际之中。现代民主落实到社会经济生活领域便是讲求公正、公平的竞争原则，要真正做到公正、公平，知情是十分重要的条件之一。也就是说，我国国家机关尤其是行政机关的公开化程度必须大大提高，从宪法的角度明确认可公民享有知情权并尽快制定我国自己的信息公开法已到了刻不容缓的地步。

【参考文献】

[1]濮恒学.公民知情权的概念及其法律保护[J].法制与社会，2012（01）：23-24.

[2]夏青青.公民知情权的基本理论探研[J].通化师范学院学报，2010，31（07）：62-66.

[3]孟桂荣，汤海清.中国公民知情权实现研究[J].社科纵横，2012，27（12）：74-77.

[4]胡艳芳，张人民.和谐社会视野下公民知情权的实现[J].云南社会主义学院学报，2012（01）：246-247.