关于新形势下县级财政收入与财力关系的分析和思考

许建民+朱峰

1994年，国家财政管理体制实行分税制改革后，初步理顺了中央和地方财政分配关系，调动了各级地方政府发展经济和组织收入的积极性，地方财政收入蛋糕越做越大，收入总量屡创新高。经过多年持续高速增长后，也不可避免地积累了一些问题，如不加以解决，可能会给今后地方财政收入持续稳定增长带来不利影响。下面以中部省份N县2011年—2015年财政收入相关数据为例，对新形势下县级财政收入与财力之间的关系做一些分析和思考。

一、收入高速增长难以为继

近年来，随着县域经济快速发展，N县财政收入的蛋糕越做越大，2011年—2015年财政总收入规模分别为7.5亿元、10.01亿元、12.6亿元、14.45亿元、17.36亿元，4年基本翻番，5年时间总量净增近10亿元。

从财政总收入增幅来看，五年分别为38.5%、32.9%、25.9%、14.7%、20.1%，除了2015年有所回升外，大体上呈逐年下降趋势。

以上数据显示，5年内虽然全县收入总量不断扩大，数字上很好看，但增速其实是呈总体下滑的，造成下滑原因除了宏观经济下行、结构性减税等外在因素以外，最主要的因素是客观规律决定了任何事物的发展从长期来看都是经过高低起伏，反复波动的线性模式，不可能有一路飙升，永远向上的通道，通常都会有一个“潛伏、蓄力、起势、发力、飙升、平缓、消退、再潜伏”这样一个循环往复的周期。从国际大环境来看，金融危机引发的全球经济下行浪潮尚未完全消退，多数国家处于经济结构调整的复苏期；从国家层面来看，目前国内经济处于三期叠加，整体呈“L”型走势，全国经济工作总基调也是“稳中求进”，以稳为主；从县域经济自身发展来看，经历了一段近10年的快速发展期之后，收入规模迅速扩大，基数不断抬高，很难再保持之前较高的增速，基本上渐渐步入平缓、消退的周期，这也是符合规律的正常现象。

二、收入、财力增长不匹配

预算法规定地方预算收入主要为一般公共预算收入，但实际工作中出于做大收入规模的需要，部分省份地方各级政府在对外公布统计数据和对下组织考核时往往提及的都是财政总收入，造成了各级政府领导着重关注财政总收入这一指标，而容易忽视了总收入中地方留存的一般公共预算收入，其后果就是地方政府会想法设法去做大财政总收入，有时甚至到了不计成本的地步。举个例子，某县打算引进大型企业进驻，其一年可实现财政总收入5000万元，假设其中一般预算收入有2000万fqb ，由于在当前体系下只考核财政总收入，那么地方政府可能会把原本可作为财力留存的一般预算收入的绝大部分全都奖返出去，只为了得到5000万元的财政总收入规模，属于典型的只要面子不要里子。

表面上看剔除了上划中央的收入后留存的一般预算收入都归地方政府，但实际上可用财力部分并没有那么多。仍以N县为例，其2015年一般预算收入13.59亿元，同比增收2.73亿元，增长25.1%，但细分之下，其中乡镇级实现的一般预算收入就有7.4亿元，同比增收1.77亿元，占增收总量的65%，而增加的这部分收入按照体制结算都是要全额返还给乡镇的，剔除该因素N县2015年一般公共预算本级收入只有6.19亿元，增长18.3%，较全口径下降了6.8个百分点。

以上分析表明，在当前形势下地方政府收入的增长不一定就会带来财力的增长，对外公布的表面进项收入与落到口袋里的切实可用财力，两者之间并不匹配，这一不正常现象长期存在下去将会对地方政府财力保障和健康运行带来深远影响。

三、收入增长反而影响财力

地方政府的财力基本上由一般预算收入和上级转移支付两大部分构成，两者间运行规律和内在关联如何？究竟是同增同涨的正相关还是此消彼长的负相关？本文通过分析对比N县2011年—2015年一般公共预算收入和上级转移支付的增长数据，给大家提供一些思考。5年中N县一般公共预算收入增长与上级转移支付增长曲线呈现为“先平行，再靠拢，最后交叉反转”的态势，具体可分为3个阶段：

1. 2011年—2012年为“平行”阶段

收入增长高，转移支付增长也高，收入增长下降，转移支付增长也下降，两者呈正相关的关系。通俗来说就是地方收入增长越快，中央从地方拿走的钱就越多，相应中央通过转移支付给地方的补助增长也越快。这种现象属于分税制改革后的遗留问题，在这种体制下地方收入增长越快，获得上级转移支付就越多，会刺激地方脱离实际盲目冲动追逐收入的高增长，其实是违背了中央设立转移支付的初衷。

中央转移支付的设立是在实行分税制的改革背景下，通过加大中央对于全国财政收入的集中比例和力度，扭转之前财力方面“中央弱，地方强”的状况，中央再从多拿的收入部分中依据各地经济发展程度、自然资源禀赋、财力现状等等按照因素法测算分配转移支付额度，重点向家底薄弱的中西部地区倾斜，有效缩小中西部与东部的基本财力缺口，从而达到地区间基本公共服务财政保障均等化的目标。

因此，这一阶段两者间的平行关系其实是不正常的，如果永远都是收入越高，得到上级补助越多的话，中西部地区与经济发达的东部沿海地区之间的财力差异将会越拉越大，全国一盘棋，共同奔小康的目标将难以实现。

2. 2013年为“靠拢”阶段

党的十八大以后，财政管理上升到国家治理层面，财政改革目标明确，步伐加快，财政部门积极适应新常态，当年收入增长从四字头下滑为二字头，增速几乎下降一半，如按以前的规律，上级转移支付的增长也应同比下降才是，但最终结果却是转移支付的增长由上年7.8%提速到13.4%，差不多提高了1倍，两者间的关系由之前同增同涨的正相关转变为此消彼长的负相关，从增长曲线变化来看由平行转为逐渐靠拢。显然，中央财政在进行地方转移支付的分配时更加关注地方自身经济发展水平和收入增长水平，加大了对于收入减速地区补助的增长速度，使得地方不至于因为收入下降而影响各项基本保障水平。

3. 2014年—2015年为“交叉、反转”阶段

这两年里一系列事关财政改革的多项政策集中出台，如预算法修订案的实施、营改增等结构性减税政策的鋪开、地方债务实行限额控制、税收优惠政策清理等等，加上宏观经济持续下行的影响，地方收入增长面临巨大压力，同时，基本工资提标、社保制度改革等涉及民生方面的刚性支出不断增加，基层财政收支矛盾日益突出。这一阶段，中央转移支付政策的及时调整有效缓解了地方压力，2014年N县收入增速16.1%，为5年最低，而转移支付增速31.6%，则为五年最高，两者间的曲线关系由最初平行到逐渐靠拢，最后实现了逆向的交叉。到了2015年，由于地方收入增速的回升，由16.1%提高到25.1%，上级转移支付的增长也立即降速，由31.6%急剧下滑为2.4%，两者间关联度越来越高，此起彼伏，此消彼长，呈显著的负相关关系。

通过以上分析，不难得出一个基本判断，那就是在当下这个阶段，一般公共预算收入增长水平将会较大影响到上级转移支付增长水平，收入增长越快，上级补助增长越慢。如果收入是扎扎实实没有水分的增长，倒还好办，如果收入当中包含较多的水分，则不光是抬高了基数，增加了税收执法风险，更重要的是在上级测算分配转移支付时会吃亏，从而影响真实财力，制约今后地方经济健康发展。以2015年数据为例，当年收入增长为25.1%，每个百分点折合收入1088万元；当年转移支付增长为2.4%，每个百分点折合收入1368万元。假设当年收入增速下降10个百分点，即收入减少10880万元，按照前面分析的规律，转移支付增长幅度肯定会有所提高，作为基层财政，对于上级转移支付的具体测算无法准确预判，只能保守估计会增加2—3个百分点，也就是说上级转移支付的增量将在2700万元—4100万元之间。

以上分析仅基于过去5年已经实现的财政数据，实际工作中财政收入的增长和上级转移支付制度的设计、资金分配涉及方方面面，专业性强，关联度高，变数较多，受限于水平和认知，基层财政人难以窥其全貌，但对于两者间关系的分析大体上应该是符合财政改革和发展方向的。

四、对策建议

在当前地方政府财政收入增速换挡且财力基础不稳的形势下，建议上级部门从问题实质入手，以利益调整为抓手，采用以下方法予以解决问题：一是从维护预算法权威的角度，以国务院的名义发文，明确规定各级财政、统计部门在对外公布经济数据以及地方政府在制定对下级政府目标管理考核方案时均应以一般预算收入为口径，财政总收入只能作为参考补充数据。这样一来，起码可以纠正地方只要总收入不管一般预算收入的不合理行为，为盲目追求做大总收入蛋糕的冲动降温，从而回归理性，有助于帮助收入增幅从高速到中速的平缓过渡。二是充分发挥中央转移支付分配机制对于地方财力的调节作用，进一步提高转移支付与一般预算收入的关联度，收入增长越快，均衡性转移支付给的越少，形成自动补偿机制，让那些一心想靠冲数字刷政绩的地方受到实打实的财力损失，损失到了不可承受之时，或许才会冷静下来老老实实去做一些夯实收入基石的事情。