乡镇治理模式研究——以合肥市肥西县三河镇为例

朱存华，朱启友

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000)

党的十九大报告指出，要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，对国家治理体系和治理能力现代化提出了一系列新的要求。乡镇治理是我国基层治理的重要环节，其治理成效直接关乎国家政权的权威与合法性，国家对基层社会治理的成效也直接取决于乡镇的治理成效。因此，对乡镇治理模式进行研究，对于贯彻新常态下党中央对国家治理体系与治理能力现代化的发展提出的新要求，具有一定的参考价值。

一、乡镇治理：概念内涵与研究意义

当今社会科学的研究当中，各国普遍都在关注一个重要概念，那就是治理。治理理念的形成肇始于20世纪90年代。治理与统治和管理不同之处在于，治理是以某种共同的目标所支持的活动为基础，活动的主体可以不是政府，国家的强制力在实现的过程中也不是唯一的凭借。善治是治理要实现的最终目标[1](P66-88)。在我国的政治行政系统之中，基层乡镇政府是上级路线、方针、政策具体落实和贯彻者，在党和人民群众之间起到了信息纽带和沟通桥梁的作用。在我国的行政体系当中，国家治理在基层社会的最直接的彰显是乡镇治理。国家的权威与合法性的树立，国家对基层社会治理的成效直接取决于乡镇的治理成效。乡镇政府作为基层政权机关，其作用主要体现在对下贯彻上级意志与对上表达公众诉求两个方面。通过基层乡镇政权的设置与运行，可以实现国家权力对基层社会的良好渗透，实现国家对基层社会的管理。但是另一方面，乡镇政府作为基层政权，其自身的主体性与特殊性又使其并不能成为上级的绝对代理人，在实际的治理过程当中又会面临很多困境，因此，对乡镇治理模式进行研究，直面乡镇治理的困境，分析原因，从而得出有启示意义的方案，对于丰富乡镇治理理论，提升国家治理能力，具有十分重大的意义。

二、乡镇治理模式研究概述

(一)治理模式的基本涵义

治理模式，是治理所遵循的基本途径、方法、理念价值观等因素的综合。治理模式对于治理活动的开展具有非常重要的意义，它不仅仅为治理活动提供了方法与手段，也为治理活动提供了价值追求，使得治理活动的开展，有了明确的方向。治理模式是在不断发展的社会实践的基础之上形成的，在这个过程当中，由于活动主体自身的以及外部条件的特殊性，所产生的模式也各有特点。

(二)我国乡镇治理模式的发展及代表性模式

我国的乡镇治理模式，是在我国社会主义国家的发展实践当中形成和发展起来的。我国的乡镇政府治理模式大致经过了三个时期的历史演变：权威期的强控式模式，特点是基层民众在乡镇政府绝对权威领导下的动员式参与；权威波动期的双权式模式，特点是在乡镇政权在影响力弱化的情况下，采取正式权力和非正式权力并用来开展工作；权威转型期的摆动式模式，特点是乡镇政府在积极主动进行治理模式转换的过程中，其价值取向在上级与下级之间出现摆动的状态[2]。

乡镇是研究我国基层社会的重要基本单元，乡镇治理模式所反映的是乡镇政府与上级政权组织、乡镇政府与行政村之间的关系。国内学者对乡镇治理模式的研究也有很多，学界主要围绕着强化、弱化、半自治化和自治化这几种观点来研究乡镇政权的定位。概括起来，主要有以下四个角度：1、强化乡镇政府的权威和主导作用；2、引导乡镇政府转变为县级政府的派出机构，弱化乡镇权力；3、建设民众与政府协作的新型“自治模式”；4、将乡镇撤销，实行乡镇基层自治。在乡镇治理研究方面，沈延生提出，可以将政府的组织加以延伸，在基层行政村设置乡镇政府的派出机构。徐勇认为，可以建立“县政、乡派、村治”的结构，在这种治理结构下，乡镇只是县级政府的派出机构，其主要的工作是处理政务和引导村民进行自治。于建嵘认为，国家可以通过强制性的法律预期方式，确定基本的社会化目标和规范，社区可以在相对完善的法律框架内进行自治。以上的理论对我们研究乡镇治理有很大指导作用，但要深入研究乡镇治理模式，不仅要以乡镇政府为研究对象，更要将乡镇治理纳入到乡土社会的实际当中去，真正做到理论与实际相结合。因此，本文选取了在本地区具有代表性的乡镇作为具体的分析对象，从对研究对象所进行的治理模式探索展开分析入手，从中得出一些对于破解我国治理问题有参考价值和借鉴意义的启示[3]。

三、我国乡镇治理过程中面临的主要问题

党的十八大以来，我国经济社会发展逐渐进入新常态。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新常态下，为了更好地实现平衡发展和充分发展，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，我们必须对我国基层乡镇治理过程当中所面临的基本问题有清晰的认识。目前我国乡镇基层治理面临的主要问题有：

(一)治理主体单一，社会参与度不高

作为乡镇治理实际运行过程中的主体，乡镇政府的作用和权威不言自明。如何实现对基层权力的制约与监督、如何建设民主参与型乡镇政府，是我国农村基层治理体制改革面临的主要问题。政府为主体的单一管理是当前我国乡镇治理的主要特征。随着我国经济与建设与社会发展形式的不断变化，呈现出农民群体的利益诉求多样化，社会的利益结构多元化的趋势。对政府提供公共物品的能力提出了更高的要求，这必然会要求乡镇政府在提高自身治理能力的前提下，进一步培育和促进其他治理主体的发展，并且充分发挥农民群体的参与作用和其他社会组织的协同作用，完善农村自治主体，促进其自我管理与服务，从而促进多主体多中心的乡镇治理模式的实现。虽然政府是乡镇治理的主体，但公民和非政府组织在基层治理当中的作用也不容忽视。由于我国社会主义初级阶段的市场经济体制不完善，当前乡镇政府治理具体实践中，非政府社会组织由于自身的力量和自主管理能力欠缺，对政府与市场职能界定的认识尚不明确，因此，在乡镇政府治理的具体实践当中，难以真正地，科学地将社会组织真正纳入到公共治理领域，以发挥其作用。

(二)治理方式保守，灵活应变性不足

乡镇政府作为国家与基层社会的纽带，是我国行政体系的关键环节。基层政权的建设，一方面要使乡镇政府能够满足基层社会的需求，另一方面又要是国家的意志与要求得到贯彻执行。长期以来，乡镇政府的角色定位始终是上级政策的贯彻者和基层社会的管理者。治理的模式主要是强控型、统治型、管理型模式。这种模式的最大不足，是强控有余，适应不足。难以满足本地区不断变化的社会公共利益需求，也难以满足上级政府对于治理的新要求。基层政府应当转变治理方式，通过民主协商、民主监督、利益表达等机制的不断完善，使我国的基层政府能够更好地与基层社会的利益诉求相一致，使基层政府能够更有效地融入基层社会不断变化的利益结构之中，增强治理模式的灵活应变能力，是新常态下我国乡镇治理发展的必然要求[4](P15)。

(三)治理理念陈旧，观念转变性不强

由于我国的历史和社会文化传统的惯性，乡镇政府作为基层权威主体，管理的思想倾向和作风较为明显，政府基本是事无大小，总揽一切。因此在治理理念方面“重视管理，轻视服务”的倾向很严重。在实际的管理操作过程当中，乡镇政府会出现“一言堂”，处理基层社问题时会出现“一刀切”的家长制作风。在一些突发事件和社会矛盾问题的处理过程当中，某些乡镇政府部门，由于没有弄清楚问题的真正症结，枉顾人民群众的切实利益诉求，过分关注效率，对一些问题的处理上出现了治标不能治本的情况；另外，乡镇政府依靠“自上而下”的权力运作，主宰实际的基层决策过程，主观上过分排斥互动交流式的公民参与和利益表达，使得公民和社会利益集团的参与渠道不通畅，在具体的决策制定时，没有将人民群众的利益诉求考虑进去，习惯于遵守封闭式的内部决策机制。所以这些问题的根源都在于政府机构服务理念的缺失，反映出治理理念陈旧，观念转变性不强[5]。

(四)治理职能范围狭窄，功能延展性不够

根据治理理论，基层乡镇政府作为公共服务型政府，是一个提供社会或者个人无能力或者无意愿提供的公共物品的组织。乡镇政府应当将实现政府职能的转变作为改革方面的重点与核心。但是，从当前发展的新形势来看，乡镇政府由于受到传统的行政体制等因素的制约，并没有实现职能的根本性转变。在目前的乡镇工作当中，始终是将经济建设摆在首要位置，表现在政府对于各种形象工程和政绩工程十分关注，但是对于一些惠民工程或者说“民心工程”却关注甚少。那些本应受到更多关注的诸如公共服务、社会管理、市场监督经济调节等方面却受到忽视。尤其在农村的农村社会治理、产业结构的调整、公共产品的供给等方面存在诸多问题。乡镇政府的角色定位，还停留在“全能型”、“建设型”和“经济发展型”政府角色定位上。以经济建设为中心或者以创收为中心的职能特征明显。因此，应当通过改革乡镇机构，推动政府转变职能，将提供公共服务、改善民生、维护农村社会和谐稳定等方面的作用放在突出位置[6]。

四、三河镇在乡镇治理中的探索与成效

乡镇治理是一个综合的概念，其核心内容是政府、市场和居民三者之间三维互动关系，这三种关系在很大程度上都是在我国乡村历史演进的过程当中逐渐沉淀而形成的，我国乡镇治理和其他很多问题一样是历史的和具体的。因此人为的运用西方学者流行的研究框架来研究我国的乡镇问题，往往会背离我国实际的效果，正如邓正来先生在谈到运用国家社会的分析框架来对待我国农村研究这一问题时所指出的那样，学界多将制度安排的同质性作为出发点，来探讨社会组织与乡镇政府之间的关系，通过这方面的研究来认识国家与社会的实质性关系。但是，从国家的非同质性的角度来看，这种以“国家与社会”为研究框架的研究，在知识体系与行动层面实际是遮蔽了这些乡村国家机构与乡村社会之间的非同质性，无论是“国家”还是“社会”，都是需要在具体分析场景中加以具体辨析和研究的。本次研究，选择安徽省合肥市肥西县三河镇为代表。

(一)分析对象概况

三河镇，位于全国百强县之一的肥西县境内，地理位置优越，镇域面积72平方公里。交通便利，截至2016年末，三河镇辖14个社区、12个村，人口7.3万人。三河镇2014年农民人均纯收入13 426元，城镇居民人均可支配收入为23 672元。作为中国旅游名镇，在2015年10月成功升级为国家5A级风景区，2017年7月成功入选第二批中国特色小镇。

(二)三河镇针对乡镇治理所面临问题的解决对策尝试

就三河镇来说，地理位置优越，历史悠久，风景秀丽，人文底蕴优厚，民风淳朴，位于安徽经济最发达的县——肥西县境内。交通便利，核心城区的辐射以及得天独厚的旅游资源成为三河镇经济社会发展的有力因素，并且在经济社会和文化各方面正逐步融入合肥都市圈。就政府治理模式来说，乡镇街道的历史转变轨迹反映了我国农村城镇化和农村现代化发展的一种方向和途径，三河镇针对以往乡镇治理的问题进行了一些有意义的探索与尝试：

1、扩充参与主体，提升社会参与度

根据培养目标的要求和留学生的实际情况，确定了职业基础课、职业技能核心课、职业技能实践三大类课程。职业基础课主要包括了汉语学习、中国文化、计算机基础、网络基础等，职业技能核心课包括了C语言程序设计、HTML5网页设计、网站开发、网络服务器、网络设备、数据库技术、网络安全等，职业技能实践课包括了实验实训、毕业实习、毕业设计、毕业答辩等。

首先，在建设和谐社会方面。三河镇政府对特殊人群进行常态化管控，具体措施是以镇政府综合治安中心为主导，同时加强社区和家庭的辅助作用，做到政府、社区、家庭“三位一体”的治安宣传维护体系。充分发挥社区社会组织的积极作用，对“问题人员”进行帮扶安置，既扩充了乡镇治理主体，又完善了乡镇治理结构。

其次，在建设乡镇经济方面。对本辖区内群众关切的村级资产管理、资金使用、资源开发问题进行多元化监督管理。一方面由镇政府组织成立三河镇三资代理中心进行统一监督管理，另一方面，由村级负责人与村民代表组成调查小组进行实地调查，完成对资产管理、资金使用、资源开发等问题的调查，如实进行核查、公示、复议、上报。为了避免村级组织对于调查可能出现的干扰，该镇充分发挥各级村社区村民监督委员会的作用，严格执行村干部述职制度和民主评议制度，推行村级政务公开，形成了村民监督、审计监督和考核监督的全方位动态监督网络。既保证了本地经济建设的规范化又体现了乡镇治理的民主化和主体的多元化。

2、丰富治理方法，治理手段多元化

亨廷顿认为，要解决发展中国家现代化过程中面临的问题，必须发挥政府主导的功能[7](P117)。在治理的语境下，政府是治理的主导，这种主导主要体现为以服务为导向、目的和手段。新常态下我国乡镇政府的治理，是一个在政府主导下的角色的重新定位过程。乡镇政府既要实现基本的管理职能又要承担相应的公共物品供给，因此，只用某种单纯的模式难以满足本地的实际情况。三河镇在治理实践中积极转变治理模式，一方面，由政府单向管理转为社会协调治理。在充分发挥乡镇政府在基层治理中的主导作用和的同时，进一步强化私营部门、非营利组织的协同作用。三河镇通过签约外包的方式，将一些村级卫生管理事业，外包给相关的私营部门，有效地提供了农村卫生公共物品的供给。通过扶持非营利组织的发展，使其有效地反哺了本地区的教育、医疗、慈善等事业的发展，解决了政府在提供公共物品方面的资金、人力等方面的问题，实现了非营利组织和政府部门的双赢局面。另一方面，提升治理科技含量。通过在镇，开通微信公众号、微博等等方式，推行政府信息决策的公开公示，及时收集民意，掌握民情动向，极大提升了镇政府的工作效率，拓宽了群众参与基层社会治理的渠道，丰富了基层治理的手段。

3、更新治理理念，追求服务型导向

随着我国农村社会结构与经济的不断发展，基层社会的利益诉求日益多元化，因此乡镇政府应当坚持以建设服务型政府为导向，积极更新治理理念。三河镇在治理构建服务型导向的政府方面，进行了如下探索：

其次，在医疗服务方面。该镇以民生为重点，开展卫生扶贫工作，将医改与扶贫相结合。为了改善本地区贫困群体的医疗状况，方便贫困群众就医，镇政府组织开展家庭医生签约服务。家庭医生团队以镇医院医生为主，通过签约服务的方式深入辖区每一位贫困家中，对贫困户建立健康档案，无偿提供治疗方案和联系卡，贫困户可以及时与所签约的家庭医生取得联系，从而得到及时的医疗服务。

最后，在政府工作方面。三河镇以基层标准化建设为契机，结合各社区行政村的实际情况，对当地的党群服务中心进行改造或者新建。目前，全镇26个村和社区有13个已完成基层标准化建设。各地服务中心以群众需求为导向，结合党员自身所长，组织开展不同的诸如文化型、学习型、互助性等特色党建服务点建设。与此同时，提供各种便民服务，实现“服务送到家门口”。在此基础上，三河镇政府结合本地区实际，不断开展作风建设，以提升服务水平为目标，实行“三零服务”，即积极主动处理群众关切问题的“零推诿”、严格按照规定时限完成事务办理的“零积攒”、简化办事程序严格贯彻执行的“零阻滞”。通过职能地完善，受到广大群众的一致好评。通过这些举措，提高了办事效率，壮大了服务队伍，完善了服务网络，极大地提高了服务水平。

4、拓展治理职能，完善功能延展性

治理的目标是善治，善治就是公共利益最大化的过程。三河镇通过加快职能转变，强化政府的社会治安、社区建设、公共服务以及社会稳定等方面的职能。一方面，在日常管理方面，三河镇秉持人性化理念，将本职公共服务职能加以延伸。除对本地常住居民的管理之外，还将公共服务的范围扩展到本地流动人口群体，针对他们所面临的诸如就业、医疗、子女教育等方面的实际问题，提供相关解决。积极组织就业培训，及时发布就业信息，切实解决了流动人口就业问题。另一方面，建构基层治理新模式，强化社会管理服务。在开展综合治理维稳的工作时，推行“网格便捷式”模式。针对本区域内的空置楼院所产生的治安隐患，着力通过以党员为主，组织群众，实行专楼专栋专人专岗负责制，开展联防组户治安巡逻，很好地改善了辖区的治安情况。

五、结语

乡镇政府是地方管理建设的主导者和执行者，具有统筹本地区发展的全局性作用。基层政府在治理的过程当中，首先要面向本地区的实际情况，坚持以乡镇政府为主体，同时积极发挥社会团体、非营利组织的功能，扩充治理的主体，提升社会参与度；其次，要与时俱进地选择治理方式，提升治理过程当中的科技含量，实现治理手段的多元化、综合化；再次，树立正确的治理理念，明确自身的发展定位，努力建设服务导向型政府，以满足人民群众日益增长的对美好生活需要，追求平衡与充分的发展；最后，乡镇治理的职能范围要根据本地区的经济社会发展情况和需求进行必要的完善和延展，实现乡镇政府与社会自治力量的充分结合，从而促进乡镇的经济社会健康科学地发展。三河镇的乡镇治理，是在社会主义发展新常态下，对乡镇治理道路的积极探索和尝试。通过结合自身实际，扩充参与主体，更新治理理念，转变治理模式，拓展治理职能，取得了本地区乡镇治理的一些成就，对我国乡镇政府治理有一定的借鉴意义。

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[7]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.