关于义务教育阶段建立教育公务员制度的思考

蔡 晓 宇

(南京师范大学 教育科学学院，南京 210097)

在刚刚结束的两会上，全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇再次提议建立特殊公务员制度——教育公务员制度。关于建立教育公务员制度，周洪宇已经提议12年。今年两会上，这一建议再次引起人们的关注，赞成者颇多，反对者也不少。笔者认为在义务教育阶段建立教育公务员制度，是解决当前教育问题、促进教育发展的有效方法。

一、在义务教育阶段建立教育公务员制度的必要性

(一)当前义务教育阶段教师法律身份不明确

教师的法律身份是指对教师与其他教育主体关系的法律上的规定，法律身份不仅规定教师的工资待遇、人事管理、任用调度和各项权利义务，而且还决定了教师的适用法律、所享有的权利和权益。因此，明确教师法律身份具有重要意义。在我国未实行教师聘用制度之前，教师作为国家工作人员，具有“干部”身份，与教育行政机关和学校之间是纵向的行政法律关系。1993年《中华人民共和国教师法》颁布，该法第三条规定“教师是履行教育教学职责的专业人员。”[1]该规定只强调了教师职业的专业性特点，但对教师的明确法律身份规定缺失，其法律主体地位未能得以真正确立[2]。 该法第十七条规定“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”，这种合同制的聘任关系，没有将教师纳入国家编制关系内，也就是将教师排出了公务员系统。但是在实际的义务教育阶段，教师承担公共职责，为国家教书育人，传授法定知识和国家意识形态，教师的工资待遇也由国家财政承担。义务教育阶段公立学校教师实际工作的公务员性质与法律规定的非公务身份相矛盾，他们仍是法律身份不明确的群体。这一尴尬处境造成目前中小学教师的职业认同度低，很多优秀的大学毕业生不愿投身于中小学教育，中西部地区和一些偏远山区更是缺少教师。只有明确义务教育阶段教师的法律身份才能够留住好教师、吸引优秀人才投身教育事业，才能促进教育的持续健康发展。

(二)义务教育阶段师资配置失衡

义务教育是我国社会和经济发展的基础保证，是国家为国民提供的最低程度的基本素质教育，而师资是义务教育的保障和根本。现阶段义务教育在全国虽然已经基本普及，但是各地义务教育发展质量是不均衡的，很大程度的原因在于各地区教师在数量分布和结构配置上存在较大差异。有研究者发现：东部地区教师相对充足，教师学历和职称均高于全国平均水平。而中西部地区教师严重缺乏，西部地区教师学历和职称均低于全国平均水平[3]。全国范围内师资配置失衡严重制约了我国义务教育的均衡发展。而义务教育阶段师资配置失衡的原因除了各地区经济发展的差异外，在很大程度上是因为教师的公务员身份缺失。由于义务教育阶段的教师不属于公务员，所以同工不同酬，同样的学历、教龄却拿着相差数千元的工资，这样的情况在每所学校中都很常见。没有相同的工资待遇，中西部地区和一些农村地区的学校如何能够引得进、留得住优秀师资？目前我国义务教育阶段的公办学校虽然已经实行聘任管理制度，但在实际操作过程中缺乏有力的执行和监督，很难真正促进教师流动，优质师资仍然被少数学校占有，大部分学校仍然面对缺少优质师资的困境，义务教育阶段师资配置失衡没有得到解决。只有建立教育公务员制度，将教师编制纳入公务员体系，才能协调和促进教师流动，均衡教师资源。

(三)义务阶段教师经济待遇差，社会地位不高，职业吸引力不足

尊师重教一直以来都是我国的一项传统美德，教师本身应该是一种受人尊敬的职业。我国义务教育阶段中小学教师的工资待遇等经费由国家财政负担，对于工资标准也有相应的规定，如2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件。教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”[4]但实际执行情况并不理想，有研究者发现，2006年，全国普通小学和普通中学(初中和高中)教职工年平均工资为17729元和20979元，分别比国家机关职工平均工资收入低5198元和1948元[5]。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》(以下称为《意见》)，《意见》指出“完善中小学教师绩效工资制度，改进绩效考核办法，使绩效工资充分体现教师的工作量和实际业绩，确保教师平均工资水平不低于或高于当地公务员平均工资水平。”《意见》的规定不是刚性的，缺少相应的惩罚和问责机制，具体实施情况如何还有待考察。

一方面，工资福利待遇低使得教师职业的吸引力不足，优秀人才不愿投身教育事业，也使得教师队伍的整体素质难以得到提升。另一方面，我国“学而优则仕”的传统也促使了很多优秀毕业生选择进入仕途，公务员有着较高的工资待遇和社会地位，成为优秀学生的职业首选。只有将义务教育阶段教师纳入公务员制度，才能真正提高教师职业的经济地位和社会地位，增强教师职业的吸引力。

(四)义务教育的公共属性

教育是人民的事业，义务教育阶段教师职业的公共性特征由义务教育本身的公共性赋予。义务教育学校由国家设置、公共财政维持，向社会免费提供义务教育服务，国家承担为民众提供义务教育的责任。同时义务教育也是为国家服务的，《中华人民共和国义务教育法》第三条指出：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，努力提高教育质量，使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为提高全民族的素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才奠定基础。”因此义务教育是由国家提供的、每个适龄儿童必须接受的公共性教育，这也决定了义务教育阶段教师职业的公共属性。

二、国外关于教师法律地位的规定和启示

世界各国对于公立中小学教师法律地位的规定大概有三种类型：第一种是公务员或者教育公务员，这一类国家有德国、法国、日本等大陆法系国家；第二种是公务雇佣，这一类有英国、美国、澳大利亚等英美法系国家；第三种将教师视为雇员，由校长聘任，政府支付工资，这一类国家以新西兰为代表[6]。下面简单介绍一下日本和法国的教育公务员制度。

(一)日本教育公务员制度

1949年日本颁布的《教育公务员特例法》将从公立幼儿园到大学的园长、校长、教师、教育委员会的教育长都归于教育公务员，教育公务员制度由此建立，该法保证了教育公务员的工资福利待遇要优于普通公务员，因此也吸引了大批优秀人才投身教育事业，师资力量的强大促进日本教育的迅速发展，为日本社会各方面培养优秀人才，使得日本得以用惊人的速度从二战战败的废墟中恢复。蔡永红等人在对日本的教育公务员制度的研究中总结了该制度的四个特点：第一，教育公务员制度使得日本教师岗类岗级设置标准清楚，发展通道丰富，强调岗位管理；第二，该制度保障选任教师基于学校需求，选拔程序严格，任用考试考察素质全面；第三，该制度保证了教师岗位晋级渠道多样，晋级考核多元，能够激励教师；第四，该制度规定了教职员定期轮岗，促进教师流动和教育均衡发展[7]77。

(二)法国教育公务员制度

法国的公务员包括国家公务员、省公务员和市镇公务员三级，教育公务员属于国家公务员。法国为了实现义务教育免费、义务、世俗的三大基本原则，自1811年起陆续颁布法律，最终将义务教育阶段教师全部纳入国家公务员系列，其工资一律由国家支付。教师工资的等级和标准的制定与划分、晋级的办法、教师个人的工作量以及工作和休假的时间都是由国民教育部统一规定、管理，地方政府和学校没有权利擅自修改。国家从根本上保障了义务教育阶段教师的权利和地位。

(三)日法的教育公务员制度对我国的启示

1.提高教师的经济待遇，增强教师社会地位，增强教师岗位吸引力

日本和法国的教育公务员制度都在法律层面保障了义务阶段教师的工资待遇，教育公务员作为一种特殊的公务员，其工资和福利待遇都优于一般公务员，由国家财政作为教师工资来源，保障了教师收入的稳定。提高教师的工资待遇能够促进教师社会地位的提高，增强教师的职业吸引力，也能够缓解当前义务教育阶段教师做兼职的乱象，让教师能够安心工作，提高教育教学质量。

2.加强教师岗位管理，设立晋升考试制度，保证教师晋级渠道的畅通

目前我国义务教育阶段的中小学实行的是职称管理的办法，晋升职称虽然有一定考核，但是往往与教龄、论文、学历相关，忽视教师的实际教学效果，优秀的年轻教师很难评上高一级职称，这很大程度上挫伤了年轻教师的工作热情。同时，职称晋升并不增加岗位职责，只是一种身份和资历的象征，更多的体现为工资的变化。很多教师疲于职称评定，在长年累月的职称评定中失去积极性。日本教育公务员制度实行的是岗位管理，每个岗位设置不同的级别并设有相应的职责要求，能够激发教师争取高一级岗位的热情，保持教师队伍活力。在岗位晋升考核中，日本通过明确各级岗位的考核标准，由教育行政部门统一安排晋级考试，考试内容包括笔试、面试、工作业绩评定等多种形式，保证晋级过程的公平和公开。鉴于此，我国应当加强教师岗位管理，设立教师晋升考核标准，明确岗位职责，激发教师热情，同时保障教师岗位晋升的畅通。

3.实行教职人员定期轮岗制，促进义务教育均衡发展

以普通教师的轮岗制度为例，日本的轮岗制度主要有两方面的目的：一是因地制宜配置人才，确保理想的教师结构，补充和支援岛屿、偏僻地区、特殊教育学校的教师；二是培养教师，开发教师潜能，将区、市、村镇级学校全部纳入调动范围，丰富教师阅历。[7]79我国义务教育发展程度在东中西部地区和城乡之间存在明显差距，实行教育人员的定期轮岗制度，不仅可以缓解各地区师资力量不均问题，而且能够锻炼教师的适应能力，促进教师的成长。

三、建立教育公务员制度应该注意的问题

1. 注重教育公务员的特殊性

教育公务员不同于一般公务员，它是没有具体行政级别的。由于教师职业的特殊性，教师的工作对象是活生生的人，教师在工作中会面临各种突发情况需要及时作出反应。同时教师作为传道授业解惑者，在进行教学的过程中可以根据学生实际情况选择合适的教学方法和教学内容。所以，即使建立教育公务员制度，教师的教育自由和专业自主性也是必须得到尊重和保障的。

2. 教师在享受权利待遇的同时，也要履行义务

建立教育公务员制度意味着义务教育阶段教师享有公务员身份，所以凡是公务员享有的权利待遇教师都有权享有，甚至高于所在地区公务员平均待遇。但是，权利和义务是相对应的，成为公务员的教师也会承担更多的义务，比如定期的轮岗。教师定期轮岗是实现义务教育优质均衡发展的一项重要举措，这一措施能改变过去教师招聘中校招校聘校用的局面，名校中的教师在教学方式、教学理念和教学水平上都会有一定提升，在轮岗的过程中，这些优秀的教师可以将自己的有效经验带到相对薄弱的学校中，为薄弱学校注入新鲜活力；同时薄弱学校教师获得进入名校学习的机会，可以开拓眼界，提升自身教学水平。长此以往有利于义务教育均衡发展和教育公平的实现。

3. 完善教师录用制度和监督制度

在义务教育阶段建立教育公务员制度，教师的经济地位和社会地位都获得提高，会吸引大量人员想进入公办学校，势必对民办中小学师资的供给造成冲击，同时在公办中小学内部如果不加强监督，也可能会滋生腐败问题。所以，在教育公务员制度建立之后，必须加强对公办中小学教师的录用、管理和监督工作。在招聘录用时，教育行政部门要设立录用标准，并且引导教师做好职业规划，做好公办学校和民办学校的教师分流工作。在对公办学校教师的管理和监督上，一方面要保障教师的教育自主权，同时要建立完善的考核评价制度和竞争激励制度，打破教师“铁饭碗”，淘汰不合格教师，引进优秀人才。同时对那些缺乏责任感、行为不端、道德失范的教师需要重点监督教育，情节严重的需要取消其教师资格。

总之，在义务教育阶段建立教育公务员制度不仅可以促进教育的均衡发展，实现教育公平，而且可以进一步提高教师的经济地位和社会地位，激发教师工作热情，增强教师岗位吸引力，引进优秀人才投入教育事业，促进教育大发展，为实现中华民族伟大复兴培养更多优秀的建设者和接班人。