城镇化进程中粮食主产区发展的实践约束与优化路径

李 琳

（南阳农业职业学院 思想政治理论教学部，河南 南阳 473000）

十八大以来，党中央把保障粮食安全提到了前所未有的高度，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。党的十九大报告也明确指出：“确保粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”粮食主产区的可持续健康发展不仅关系到广大种粮农民的个人生计，关系到中国人的饭碗，而且关系到国家粮食安全战略，甚至关系到全面建成小康社会目标的实现。近年来，在国家一系列惠农支农补农强农政策的激励下，我国粮食主产区建设取得明显成效，但随着新型城镇化的快速发展，粮食主产区建设发展仍然面临着很大的脆弱性，出现了一系列新问题，亟需引起重视并加以解决。

一、城镇化进程中粮食主产区发展的实践约束

（一）粮食主产区农民的种粮积极性不高

农民种粮积极性的提升是确保主产区粮食综合生产能力的重要保障，提升粮食综合生产能力，确保国家粮食安全，必须提升种粮农民的积极性。然而从目前情况看，我国粮食主产区农民的种粮积极性普遍不高。一方面体现在粮食主产区农民的老龄化。随着农民工大规模远距离跨区流动，农村青壮年劳动力过度外流，老人农业问题日益凸显[1]。虽然缺乏全国有效调查数据，但根据农业部在山西的区域性调查，发现当地种地农民50岁以上的占75.5%。另据江苏省农科院的调查数据显示，江苏省种地农民平均年龄已经达到58.6岁[2]。当前农业生产人口的老龄化已是不争的事实。新生代农民工普遍缺乏对农村的深厚感情，有着强烈的脱农愿望，未来老人农业问题将会更加严重。另一方面，积极性不高体现在种粮农户的兼职化。当前农村社会主要从事农业生产的人员，除了部分新型农业经营主体外，大多数属于被动无奈从事农业生产的人员，主要是那些在城市化进程中被城市排斥无法顺利实现就业的非农就业人员。即使是无法在城市就业的老年人，在从事农业生产的过程中也存在着严重的兼职化倾向，他们仅仅把从事农业生产视作一种副业行为。从事农业生产的兼职农户既不会像老一辈从事农业生产的人员对农业生产怀有很深的情感，也不会再对农业生产进行人力投资；既不会主动革新农业生产技术，也不会再对农业生产进行精耕细作，导致农业的粗放式生产经营，生产效率低下。

（二）粮食主产区农地保护政策落实不力

为了确保粮食生产安全，国家制定了一系列保护粮食生产的政策，比如农业生产18亿亩土地红线、划定永久性农田等保护农业用地政策等。但耕地保护政策的约束力有限，使得基层地方政府和广大农户在政策执行和农业生产实践中出现了一定程度的偏差，农地数量不断减少。虽然随着现代农业科技水平的不断提升，单位面积粮食生产的综合能力可以得到明显改善，在一定程度上弥补农业用地数量不断减少带来的损失，但在农业科技发展水平面临技术瓶颈，促进农业生产增产增收乏力的状态下，要确保国家粮食安全就必须确保具有一定数量和质量的农业用地，农用土地的数量和质量构成了提升粮食综合生产能力的重要因素。然而粮食主产区一般都是传统的农业产区，经济社会发展水平相对落后。主产区地方政府和普通农户都有强烈的城镇化、工业化发展的非农生产的经济冲动。在缺乏有效政策的约束下，推动主产区城镇化工业化发展势必会挤占农业用地数量，或者有可能会降低农业用地质量，这将严重影响主产区粮食生产的可持续健康发展。

（三）支持主产区粮食生产政策激励性不足

在国家财政能力不断提升，农业生产比较收益仍然相对较低的情况下，国家出台了一系列支农惠农补农强农的农业农村发展政策，这对于促进农村经济社会快速发展，提升农民种粮积极性有着巨大的促进作用。虽然国家财政支持力度不断增强，财政资金支出数量巨大，但是相对于数以亿计从事农业生产的个体农户来说，当前支持农业生产发展政策的目标性不强，对种粮农民种粮行为的激励性效果并不明显。尤其是部分农业补贴政策在实施执行的过程中并没有惠及真正的种粮农户。比如种粮补贴就是补贴给种粮农民的补贴，但是现实中的情况却是大量的种粮补贴补贴给了并不从事粮食生产的，而具有土地承包经营权的人员。一部分已经在城市定居仍然拥有土地的承包经营权的人员，在没有任何种粮行为的情况下，却享受国家的种粮补贴，真正从事农业生产的种粮农民不仅要支付土地流转的租金，而且也无法得到国家的种粮补贴，出现了种粮农民没有补贴，不种粮农民却有国家种粮补贴的不合理现象，这也在一定程度上凸显了当前我国种粮补贴政策目标针对性较差的问题。即使能够享受到种粮补贴的农户，由于国家的粮食补贴每亩只有80元左右，政策激励性不足，难以调动种粮农户积极性。

（四）粮食主产区的利益补偿机制不畅

粮食主产区的粮食生产具有明显的正外部性和良好的社会效益，对于保障国家粮食安全和促进农业现代化具有重要的作用。然而由于农业生产是弱质性产业，农业生产经营的比较效益低下，以及农业生产中经济风险、自然灾害风险等的存在，使得粮食主产区的地方政府和种粮农户都有极大的利益冲动，迫切希望改变当前农业经济发展现状。如果缺乏有效的利益补偿机制补偿主产区地方政府和种粮农户的经济利益，就难以抑制主产区地方政府和种粮农民的非农化和非粮化的利益冲动。因此，从理论上来讲，应当建立起对主产区的粮食生产利益补偿机制，以补偿主产区地方政府和种粮农民的相对利益损失。但在实际运作过程中却存在利益补偿机制不畅的困境，不仅经济利益补偿力度不够，没有有效改变主产区地方政府的穷财政和种粮农户的低收入的困境，而且缺乏主销区和主产区之间的对口经济补偿机制。

二、城镇化进程中粮食主产区建设发展的对策建议

（一）不断提升粮食主产区农民的种粮积极性

粮食主产区的首要功能是增加国家的综合粮食生产能力，确保国家粮食安全。因此，政府对粮食主产区粮食生产的一切政策导向和出发点必须着眼于主产区粮食综合生产能力的不断提升，确保国家粮食安全。粮食主产区粮食综合生产能力的提升，需要站在种粮农民的立场上，维护种粮农民的根本利益，提升主产区各类种粮主体的种粮积极性。在当今形势下，要不断提升种粮农民的生产积极性，就需要不断完善农业发展的基础设施，逐步扭转和改变农业发展的弱质性特征，稳步提升粮食销售价格，建立主产区农民收入稳定增长的长效机制。尤其是在乡村振兴的大背景下，推动农村社会持续健康发展，提升农村对于年轻人的社会吸引力，就要让农村成为年轻人能够施展才华的空间，让农业成为一种有发展前途的产业，让农民成为一种受人尊敬的职业。

第一，继续完善农业生产基础设施。继续完善农业基础设施既是在无法改变老人农业的现实困境下，适应当前农村社会老人农业发展的需要，也是进一步提升农业生产能力的需要。虽然当前农业生产基础设施已经得到较大改善，但并没有从根本上改变农业生产的自然约束性，并没有改变农业生产本身的弱质性特性，农业生产仍面临着巨大的风险。只有进一步完善农业基础设施建设，才能改变农业生产靠天吃饭的传统，有效降低农民种粮的自然风险，在一定程度上改变农业生产发展的弱质性局面。

第二，在稳定粮食生产价格的基础上，进一步提升粮食主产区的粮食销售价格。主产区农户种粮积极性的提高需要提升农业生产的比较收益，只有种粮农户的比较收益相对较高或者不低于非农收益时，种粮才有积极性，种粮行为也才有竞争力。由于国内粮食生产成本的不断提升，粮食价格的持续性波动乃至长期的市场价格低迷，使得农民的种粮收益普遍有所降低，严重影响了种粮农户的积极性。特别是随着我国农业粮食生产能力的不断增加，部分地区出现了卖粮难，粮食价格普遍低迷，甚至卖粮收益难以弥补农业生产的各种经济支出，农户的种粮行为只能产生微利甚至出现亏损，农户种粮行为的积极性遭到了极大挫伤。因此，国家要积极实施主产区粮食保护价收购政策，让农民无卖粮之忧。与此同时，地方政府要积极主动掌握粮食市场供需信息，特别是强化粮食加工企业与种粮农民之间的供求信息，建立起畅通有效的供需渠道，为农户粮食销售提供足够的市场信息。

第三，大力发展农业科技，不断增加主产区农民种粮的比较收益。粮食综合生产能力的不断提高，不仅需要国家政策支持，而且需要科技发展驱动，减少农民种粮风险。提升农业科技水平，不仅可以减轻种粮农民的繁重劳动付出，让种粮不再成为农民的劳力负担，而且有利于提升单位面积粮食产量。比如积极推广先进适用的节水灌溉技术，扩大农田有效灌溉面积；健全农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系，提升粮食安全的气象综合保障能力等。

（二）强化国家的政策支持力度

提高主产区农民种粮积极性的关键是提升农业生产的比较收益，尤其是粮食生产的比较收益，保障种粮农民的经济利益。然而由于农业是弱质性产业，农民在对土地的利用和产出中，粮食生产的比较效益又相对很低[3]，这就决定了在缺乏国家有效政策的支持下，农民的理性行为选择是逐步远离农业生产，尤其是农业的粮食生产。而提升种粮农民的积极性，进而促进主产区的粮食安全生产，就需要进一步强化国家的政策支持。首先，要在进一步强化农业政策支持的基础上，强化对新型农业经营主体发展的支持力度。加快推动新型农业经营主体发展不仅是改变小农分散经营的重要举措，而且对于推动现代化农业发展和确保国家粮食安全有着至关重要的作用。当前亟需加大对专业种粮大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体的政策支持，通过政策倾斜驱动不断提升新型农业经营主体粮食生产的积极性，推动农业生产的规模化专业化发展，进而促进农业生产效率的提高。其次，强化农业生产的政策性保险支持，减少因自然灾害对农业生产的不利影响。政策性农业保险的实施可以减少种粮农民农业生产中的自然灾害损失。最后，要积极实施粮食保护价收购政策。由于个体农民应对市场信息变化的能力非常薄弱，难以有效应对激烈的国内外市场竞争，农民种粮“增产不增收”现象凸显[4]，而通过粮食收购保护价政策能够有效减少农户因市场因素变化而造成的经济损失，进一步提升种粮的积极性。

（三）严格执行粮食主产区耕地保护政策

严格执行粮食主产区的耕地保护制度就是要确保现有耕地面积基本稳定、土地质量不下降，为了确保现有的农业用地数量不减少、质量不降低就需要调整对粮食主产区基层政府的绩效考核指标体系，弱化地方政府由于GDP增加和经济发展的利益冲动而导致大量优质农业用地的被占用。第一，把粮食生产纳入主产区地方政府的绩效考核体系。由于粮食主产区肩负着保障国家粮食安全的重要使命，主产区政府必须始终把保障粮食安全放在经济社会发展的突出位置。地方政府要高度重视主产区的粮食生产行为，要把主产区粮食综合生产能力的不断提升作为主产区地方政府的主要工作业绩，全面落实粮食安全生产的首长责任制。与此同时，要调整地方政府的绩效考核指标，弱化主产区政府的GDP考核，把主产区粮食综合生产能力的不断提升作为地方政府政绩的一个重要指标。第二，必须严守主产区的土地使用红线和高标准永久性良田使用的两条红线。在土地生产能力一定的前提下，要想提升国家粮食主产区的粮食生产能力，就需要严格耕地保护制度，划定永久性种粮区域，努力提高耕地质量。特别是在农民现有的种粮积极性和农业科技不变的情况下，要确保粮食产量不降低就需要执行严格的耕地保护制度，划定土地红线和永久良田使用红线。实际上经济相对落后的是传统农业产区，工业化发展相对比较滞后，进一步加快工业化发展的动力仍然较为明显。尤其是由于农业生产本身的弱质性特征，农业生产比较效益相对低下的客观约束以及农业对地方政府财政收入的低贡献率，使得地方政府和主产区种粮农民都有改变土地使用性质，进行非农生产或推动工业化发展的强大利益冲动。因此，为了确保粮食生产的综合生产能力，就必须严格执行农业用地保护政策。

（四）合理优化主产区粮食生产的利益补偿协调机制

粮食主产区的建设发展为我国粮食安全生产做出了重要贡献，但是我国传统的粮食主产区一般是经济社会发展相对落后，地方财政收入严重不足的地区，呈现出粮食主产区产粮越多，地方政府财政收入越少的“产粮悖论”[5]。我国800个产粮大县中，国家级贫困县105个[6]。主产区粮食生产具有明显的正外部性特征，具有明显的社会效益，理应得到中央政府和主销区一定的经济利益损失补偿，如果不能给予一定的经济利益损失补偿，就难以继续激励主产区地方政府支持粮食生产建设以及难以提升农户从事粮食生产的积极性。粮食主产区不能是地方经济社会发展的落后表现，不代表农民经济收入水平的持续性低下。主产区发展要利于促进地方经济社会健康发展，利于不断增加地方政府财政收入，利于农户经济收入水平的不断提升。由于主产区地方政府和农户为国家粮食安全做出的重要贡献，国家财政就需要重点扶持。中央政府要从全局平衡的角度，根据粮食主产区粮食产量的多少或粮食产量增加的幅度给予主产区地方政府相应的财政转移支付。特别要建立主产区和主销区的利益补偿协调机制，可以根据主销区需要粮食数量，强制性要求主销区拿出部分财政资金补偿主产区的粮食生产，由主销区和主产区共同担负起国家的粮食安全责任。与此同时，要强化主销区和主产区的利益合作机制，促进主销区和主产区政府、企业、农户间的互利合作。

三、结论

在国家一系列惠农支农补农强农政策的支持激励下，我国粮食主产区建设取得重要成效，国家粮食安全保障能力不断提高。但在城镇化快速发展的进程中，城乡发展差距并没有发生实质性改变，我国粮食主产区建设仍然面临着种粮农民积极性不高、农业用地保护政策约束力不强、粮食生产政策激励性不足以及利益补偿机制不畅等现实约束。在城镇化快速发展的进程中，加快粮食主产区的可持续健康发展，亟须进一步提高主产区农民的种粮积极性，地方政府要严格执行耕地保护政策，国家层面应持续强化主产区政策支持力度以及合理优化主产区粮食生产的利益补偿机制。

参考文献：

[1] 王香花.后老人农业时代中国粮食安全问题探讨[J].理论探讨，2015（6）：77-83.

[2] 王文龙.农业现代化转型背景下老人农业定位及其政策研究[J].经济体制改革，2016（6）：71-77.

[3] 郑杰.粮食主产区支持政策思考[J].中国粮食经济,2016（8）：38-39.

[4] 项继权.乡村振兴应从“新三农”着力[N].经济日报，2017-11-24（04）.

[5] 崔奇峰，蒋和平，蒋黎，等.主产区粮食生产与财政收入关联分析及政策建议[J].中国农业科技导报，2016（4）：190-198.

[6] 刘慧.“粮丰县穷”怪圈该咋破[N].经济日报，2017-01-23（11）.