我国应急物流法律补偿模式研究

张 钧 涛

(渭南师范学院 人文学院，陕西 渭南 714099)

应急物流的法律补偿是一个国家在应对应急事件时所采取的一项重要措施之一，其效用的高低影响着应急物流保障体系的实际效益。在应急物流法律补偿模式中,法律规范是应急物流补偿模式的基础，明确的法律规范对补偿模式有效性的发挥起着关键的作用。在应急物流发展的过程中,各个国家都积极完善相关法律法规,如美国的“市场分担”模式，日本的“政府保险合作”模式，都清晰地明确了各方的权利义务以及责任,使得应急物流的补偿工作均能够有法可依。

为了能有效控制突发事件造成的诸多不良局面,保障参与人的合法权利，提高应急物流及时对民众进行救援的能力,竭尽所能地降低应急事件造成的损失,构建并完善一种适应于我国当前经济发展水平的应急物流法律补偿模式势在必行。

一、应急物流法律补偿模式的特点

应急物流的法律补偿模式在应急物流法律保障体系中占据着十分重要的位置，其在应急物流运行的过程中主要起润滑剂的作用。应急物流法律补偿模式的完善程度，不仅影响应急物流的运行效率，而且直接关系到社会的稳定。过高的补偿不但会加重政府的财政负担，出现“懒政”“怠政”的情况，也会造成受偿群体过度依赖政府补偿的“惰性”，而过少的补偿则会激化社会矛盾，在应急事件过后产生新的社会问题。因此合理的应急物流法律补偿模式，既能够鼓励民间参与应急物流，降低政府管理成本，提高应急物流的效率，也能够彰显以人为本、促进和谐社会的执政理念。通常而言应急物流法律补偿模式主要有以下几个特征：

第一，补偿连续性。通常当应急事件发生时，应急物流法律补偿模式就进入到了运转状态，确立补偿的标准对象、金额、范围，明确补偿人的权利、义务范围等相关措施，这些都需要系统的应急物流法律给予清晰地规范，并对该模式在运行过程中予以指引，应急物流的法律补偿模式贯穿于整个应急物流活动中，一直持续到应急事件的结束。

第二，补偿的急迫性。为了能够鼓励社会力量及民间资本的介入，应急物流的补偿具有很强的时效性，高效的补偿效率，可以激励民间资本参与应急物流活动，提高应急物流运转的效力，有效制止应急事件的进一步扩大，同时也进一步降低社会矛盾的产生。

第三，补偿的公平性。应急物流的补偿标准结合实际的区域经济发展水平，当地人均收入以及市场价格等综合因素来确立，对受补偿者采取的标准应当一致，避免发生“同事不同价”等不合理的补偿现象发生，确保每位受补偿者能够平等地获得补偿。

第四，补偿金额的不确定性。由于应急事件的种类多、分布广，其强度、时间等不确定因素较多，因此对于补偿的需求差别也很大，导致应急物流的成本消耗在很长时间内具有很大的不确定性。由于应急事件的具体补偿无法在事件发生前进行预知，所以一般也只能在法律规定的情况下维持能够预期的补偿金额，而当事件发生时又经常出现资金短缺的现象。

第五，补偿的经济杠杆性。应急物流补偿模式的主要目的是通过“利益”的吸引，使大量的社会力量与民间资本参与到应急物流的活动中，同时也将大量闲散的社会资源整合起来，以提高应急物流物资准备的时间以及供应的效率，进一步强化政府在应急事件中的管理效率。

二、我国应急物流补偿法律现状

依据我国《突发事件应对法》第十二条规定：“有关政府及部门在应急管理中可以征用单位和个人的财产,被征用的财产在使用或者突发事件应急处置工作结束后及时返还。财产被征用或者征用毁损、灭失的，给予补偿。”可以看出，目前，我国应急物流的补偿机制模式主要以政府补偿为主体、社会和市场补偿为辅助的模式。

其中政府为主体主要是指：应急物流中的主要项目成本依赖于国家财政支出，由中央政府向地方逐层下发，或通过地方财政予以承担，例如在应急物流中征用的物资、车辆，针对毁损房屋和其他意外伤害事故的补偿以及失业救助和训练补贴等；社会和市场为辅是指社会团体及一些慈善机构针对社会各界的捐赠进行整理和归类，对应急物流中具体的某一个或几个项目进行辅助性的承担，保险公司则通过相关的保险计划，预先考虑某一区域应急事件发生的概率，针对应急事件发生前所承保的企业、个人按照所签订的保险合同或约定进行补偿。

这种模式将政府、社会、市场多方力量相结合，在我国应对突发性事件中起到了极为关键的作用。但是随着时代的发展，该模式在诸多方面的表现已经难以适应现实。在法律方面，我国还没有专门关于应急物流补偿的法律，而关于补偿标准、范围等相关法律条文也都散布于诸多的法律规范之中，因此难以对应急物流中的成本支出给予明确的指导性意见。而在社会及市场参与方面，缺乏对参与主体权责的细化，目前没有设立专门的机构负责应急物流补偿金的管理和发放，导致大量的资源重复利用且利用效率低下，且参与应急物流的民间资本程度过低，导致政府财政负担过重。因此，我国现有的对应急物流法律补偿模式已经难以满足当前我国社会经济的快速发展，需要对其进一步的完善与发展。

三、我国应急物流补偿体系现存的问题

当前，在我国社会法律制度基本完善，公民法律意识不断提高，经济实力不断提升，市场经济制度愈发完善的背景下，原有的应急物流的补偿模式，已经难以满足当前形势下我国应对应急事件的需求，其主要存在的问题表现为以下几点：

第一，目前，我国还未构建成体系化的应急物流法律补偿规范，现行的法律规范漏洞较多，可操作性差，一方面，对用于补偿的财政资金缺乏系统的规定与明确，导致在应急事件中，因为应急物流而产生的相关费用往往会先由一些企业、事业单位甚至个人予以垫付，这些预先的支付，其内在的驱动力往往以行政命令或社会公益为主，而法律尚未明确用于补偿的财政资金有哪些，在物流工作结束后，没有专门的补偿基金对这些参与主体支付相应的补偿金，对参与应急物流活动单位的运行及个人的生活造成不良影响，长此以往会引发社会对参与应急活动的抵触情绪。同时，资金周转的困难也会导致应急物流活动陷入被动，进而导致救援时间上的延误。另一方面，现有的应急物流法律补偿规范中没有对民间资本的参与给予系统且明确的规定，当前的补偿模式使政府当仁不让地成了补偿的主体。由于这种补偿模式对资本市场的作用没有充分予以重视，导致政府每次在应急事件发生后，既是应急物资的主要供应者也是应急物流补偿的承担者，大大增加了政府的财政负担，同时使被补偿者也难以得到公平合理的补偿，降低了该补偿模式的效用，在应急事件后容易滋生社会矛盾。

第二，当前的法律规范中对于应急物流参与者的权利、义务、奖励及惩罚等规定不明确，对于政府在一些突发事件下所拥有的权力边界没有明确的规定，政府通过国家公权力对公民私人财产的征收往往会导致政府为了公众利益而使私人利益受到侵犯这样的“为公而犯私”的尴尬境地。在这种情况下由于政府的权责不清晰，补偿主体的权利不明朗，对私人财产造成损害后，往往产生不同的补偿标准，造成“同事不同价”引发社会矛盾，加之补偿程序不明朗也会滋生出腐败等不良的社会现象。

从“理性的经济人”角度出发，在没有利益的驱动下，很少有人愿意冒着承担人身损害及承担经济上损失的风险，在没有补偿的条件下参与到救助活动中，因此，应急物流参与者权利与责任的不清晰、不明朗，会在一定程度上削弱民间参与救助的积极性。

第三，应急物流的补偿方式过于单一，由于我国目前对于应急物流中产生的相关费用主要是以政府为补偿主体，且基本方式是事后补偿，这样的补偿方式难以调动社会与市场参与的积极性，由于缺乏多样化的补偿方式，而应急物流所产生的费用往往不在一级政府本年度的财政预算中，这样就加大了政府所承担的费用。当应急事件发生时，由于缺乏这一部分的预算，政府往往会寄希望于“社会力量”的友情相助，当社会力量难以依靠时，往往会引发“懒政”“怠政”等现象。如2018年1月份西安市遭遇暴雪，由于没有多样化的补偿方式，社会和市场力量难以进入此次应急事件中，导致政府只能通过层层的行政命令要求对路面进行清理，而效果甚微。

四、美日应急物流补偿法律模式分析

我国目前这种补偿模式的效果和功能，已经很难满足国内各城市或区域对于处理应急事件的需求，为了提高应急物流资源的使用效率，降低政府财政的负担，保障应急物流参与人的合法权益，需要通过对美日国家应急物流补偿模式进行分析。

(一)市场分担模式

美国的市场分担补偿模式主要与其发达的金融体系相关联，将政府与市场联系起来，分散了应急事件带来的风险，不仅减轻了政府的财政压力，还为国内的资本市场提供了新的发展机遇。[1]

首先，美国的市场分担模式是以发达的资本市场为根基，以私人部门为主体，保险公司、慈善机构、金融机构等为辅的补偿模式。一方面，政府主要以立法的方式，引导社会力量与市场力量进入应急物流的补偿模式中，通过出台各类保险计划的形式对补偿主体、补偿范围、补偿方式、补偿标准以及补偿金的筹集和发放等进行了明确的规定；另一方面，美国政府通过购买公共服务的方式，与私人部门或者社会团体签订协议，其中包括应急物流领域，美国政府对需要的公共服务主要通过与私人部门签订相关合作协议来解决突发情况下对其物力、人力的征调与使用。

其次，美国各地应急管理部门制定应急计划时都考虑了私人部门在应急事件前和应急事件中所承担的义务以及享有的权利，各个地方的应急管理部门，会根据本地区应急事件的种类、形式以及爆发的频率来积极与有意向或有实力的私人部门寻求合作。从私人部门来说，那些对因应急事件而引发的一系列服务业务感兴趣的企业可以通过“中央承包商注册中心”进行注册，并与政府签订合作合同，在注册时，说明其能够提供服务的种类、形式、范围以及拥有相关设备的型号、状态等信息。一旦应急事件发生，政府部门可以根据这些注册信息就近调用相关资源。如果政府与私人部门未签订相关合同，那么当应急事件爆发时，政府只要没有得到所有者的同意，即使急需某个设备，为了保障私有财产不得侵犯的原则，政府也不具有征用该设备的权力。

最后，值得注意的是，近年来美国以其发达的金融资本市场为基础将应急事件的风险证券化，通过采用“巨灾期权”“巨灾债券”等金融衍生商品的形式在市场上筹集资金，将部分本应由政府承担的成本转移给资本市场。这种方式大大降低了政府机构在应急物流活动中的成本，提高了政府对应急物流的管理效率。

美国的法律补偿模式中重点考虑了应急物流补偿机制中参与主体的利益，通过立法的形式确立应急物资的产权，以合同的形式保障了参与者的利益。细化了各个环节的补偿主体、范围、标准和准则并且具有强制性，使得救援的后续工作能又快又好地进行，减少了国家、企业、社会团体和民众之间的矛盾，一方面，提高了突发条件下应急物资的准备时间,鼓励大量的民间资本参与到应急物流的保障体系中,使政府可以腾出手来专心从事应急物流的管理工作；另一方面，美国发达的金融市场又能通过保险、证券、债券等的形式将应急物流中补偿的成本分散到金融市场中。这样的模式政府负担的成本是最低的，但该模式依赖于发达的金融市场，一旦金融市场出现波动，会造成一系列不良的连锁反应。如2008年美国次债金融危机的爆发，导致大量民间资本从应急物流保障体系中撤出，从而增加了政府的负担。

(二)政府保险合作模式

日本的“政府保险”合作补偿机制主要是指由政府和保险公司共同承担补偿金的模式，以日本的《地震保险法》为例，1966年日本《地震保险法》的制定，意味着由政府和私人财产保险公司共同经营的“应急地震保险制度”产生。[2]这部法律将家庭保险和企业保险在日本地震灾害保险体系中明确划分出来, 政府与保险公司对于住宅与家庭财产的地震保险实行共同运营,并对保险合同的标的免赔额和保险金额等均制定了相应的限制。企业地震保险则由商业保险公司独立经营,政府并不参与。[3]

根据日本《地震保险法》的规定,其家庭财产地震保险的承保主体包括各保险公司、再保险公司和政府三方。具体操作模式为:保险公司首先对从家庭财产的地震保险业务直接承保,然后全额分给各保险公司参股成立的地震再保险公司。地震再保险公司自留一部分后,原保险公司再根据各自的地震风险准备金、地震险保费市场份额和资本金额三个要素,按一定比例进行分配,对于超出地震再保险公司和直接承保限额的部分则由国家承担。[4]

与美国不同，日本将补偿价格与市场价格联系起来，并按照市场价来确定，即签订书面合同时的市场价格。例如：要对某企业厂房征收以此来储备应急物资，如果是在使用过程中签订这个合同，那么这时的合同价格是按照当地房屋租赁价格予以补偿，而不是以应急事件后的价格来确定。关于补偿种类，日本法律规定的是现金补偿，在被征收者提出合理的车辆或是房屋补偿的情况下，政府必须给予这些补偿，这些补偿的价格是由市场中的房屋交易价格或车辆购买价格来确定的。[5]这样的规定由于能够保护好民众的基本财产权，因此能够有效提高民众参与救援的积极性。

日本的政府保险合作模式，将受灾民众的损失通过保险的形式分担出去，在一定程度上降低了政府所要承担的成本，并且由于其补偿的成本是由市场经济来调节能够较好的解决“公平补偿”的问题，大大减少应急物流保障体系参与者之间的矛盾，但是在没有其他多元化的市场模式分担政府的财政压力下，容易造成通货膨胀，且不利于应急事件后的经济恢复。如2011年日本东部海域大地震引发的福岛核电站事件，就暴露出日本政府在面临巨大财政补偿压力时，难以尽快恢复当地的经济水平，进一步导致政府恢复经济方面的“怠政”行为发生。

五、建立政府主导下的社会 与市场多元化补偿模式

通过对美日应急物流法律补偿模式的分析，结合我国自身的社会环境及市场经济状况，应当通过完善应急物流法律补偿体系，明确应急物流补偿法律体系中参与主体的权利义务关系，在市场中引入多元化补偿方式，进而建立政府为主导下的社会与市场多元化补偿模式 。

(一)完善我国应急物流法律补偿体系

首先，应将现有的应急物流补偿的法律规范进行梳理、汇编成册使其成体系化，使其对当前的应急物流补偿工作给予一定的指导意见；其次，应当对国家承担应急物流补偿的财政资金予以明确且系统的规定，确立财政资金的使用目的、使用形式、使用方式，将用于应急物流补偿的财政资金的申请程序、补偿的标准法制化、体系化；最后，对民间部门的参与给予系统且明确的规定，确立社会团体、市场部门进入应急物流活动的程序、其所应当具备的资质以及退出机制。一方面，可以使政府在应急事件下被赋予合法的权力，在进行紧急征用时有法可依，例如:规定政府在征用公民的物资时，可以动用资金的种类、对公民的补偿方式以及应当以什么标准进行等。值得注意的是：该补偿标准体系应从中央至地方分逐层构建，并将社会捐助分别计算，其中补偿的标准以各个区域或地方的实际经济发展状况、人均收入，以及通常条件下物资消耗的水平来计算。[6]另一方面，保障了社会团体及民间部门的合法权益，由于对进入应急物流活动有了清晰的规定，能够有效防止政府因公共利益而损害社会团体及民间部门利益，例如：应急物流活动中参与者的房屋、物资、车辆被征用毁损后能够得到的事先约定的补偿等。

(二)明确应急物流法律补偿模式中参与主体的权利义务关系

在应急物流补偿的参与人中，我国目前应急物流的补偿主体主要还是以中央和地方政府及其相关的机构为主，但毕竟由政府调用的社会资源和支配的财政能力是有限度的，法律中参与者权利和义务设定过于模糊及特别是政府在应急事件中权力的界限，只会加大政府的负担，造成应急物流的实际支出成本与补偿结果不成比例，在一定程度上对其他参与主体的利益造成了损害，所以明确应急物流补偿法律体系中参与者的权利义务关系。

第一，在应急物流活动中，将政府征用民间物资的权力边界进行设立；明确政府征用应急物资的前提条件、征用对象、征用方式，以及对应急物资使用信息的公开方、时间，防止政府因公权力的滥用而对私人部门合法权益的侵害。

对于政府补偿，在方式上仍然以现金补偿为主，也可以采取灵活多变的补偿方式，如返还原物、补偿财产、安排就业等。[7]设立专门的查询机制，将行政拨款的来源和去向列出明细，由公众随时可以查阅监督，这样可以预防针对补偿金挪用、乱占现象的发生。

第二，民间参与应急物流活动中造成对人身权益财产与权益损害时的请求补偿权；在法律上给予参与者在参加应急物流活动中明确的人身及财产权益的保护，明确参与者享有补偿权的种类(如对财产的补偿，人身伤害伤亡补偿以及劳务补偿等)、形式以及申请补偿的程序。一方面，能够降低政府应急物流的成本，另一方面，能够鼓励更多的社会和市场力量积极参与到应急物流活动中去，对化解应急事件后频发的社会矛盾有一定的积极作用。

第三，明确应急物流活动中受益者承担的补偿义务。在法律上对应急物流活动中“受益者”进行明确的界定，确立受益人应当承担补偿义务的条件以及补偿方式，由于在应急物流中受益者的人身权利及财产权利都得到了最大化的救助，因此受益人承担一定比例的补偿责任。例如：当政府给予的补偿不能弥补应急物流参与人的损失时，参与人可以向受益人请求补偿。这样的规定既能够体现法律公平正义的原则，也能够彰显法律人文关怀。

第四，完善补偿程序中的纠纷解决机制，参与应急物流中的主体在申报补偿金额时，一定会出现诸如补款数额的分歧、政府部门是否依照法定程序履职、补偿主体是否适合等程序性的问题，在此，无须建立新的纠纷解决机制，因为“数条普通的公路也比不了一条高速公路”，通过完善行政复议的程序，行政诉讼及民事诉讼的简易程序，提高补偿程序中纠纷解决的效率，明确行政机关在补偿程序中的不当行为所承担的行政责任，以及参与主体的在补偿程序中违法的民事、刑事责任，使补偿程序能够依法顺利进行。

(三)建立以政府为主导的多元化补偿方式相结合的补偿机制

基于我国现有的以政府为主体、社会和市场补偿为辅助的补偿模式，逐步将政府从“主体”的位置上升为“主导”，强化政府对应急物流法律补偿体系的管理、实施以及监督职能，提高社会与市场在应急物流补偿模式中的地位。

首先，由于我国目前金融市场并不发达，因此并不适合采用美国通过多样化金融衍生品的方式来减轻政府财政负担的模式，但结合我国现有的市场经济发展水平，可以提高资本市场在应急物流补偿中的地位，进一步将资本市场与应急物流补偿体系相结合，在政府出台政策的引导下将“保险”与“基金”作为以后应急物流补偿的主要补偿方式。

其次，强化对社会团体在应急物流活动中的管理，由专门的部门对社会慈善团体的捐款进行筹集，分类与发放，建立捐赠物资及资金的查询机制，使用于应急物流补偿的物资及资金处于公众的监督之下，避免重复补偿，提高补偿金的使用效率。

最后，借鉴美国与日本合同补偿模式的思路，地方政府可以通过提前参考当地的基本经济发展水平，预先与有可能作为征收对象的私人部门进行谈判，或通过招标的方法，将其财产以合理的价格确立下来，以合同的形式将被征收对象所享有的补偿权利等相关权益固定下来，保障被征收者的合法权益。

六、结语

通过对比和吸取国外应急物流补偿法律体系方面的特征，我国需合理应对自身应急物流活动中补偿引发的常见问题，以及充分认识与它们在灾前准备与灾后响应阶段对应急物流运作层面的深远影响。改进补偿法律体系层面的不足，明确应急物流补偿法律体系中参与主体的权利义务关系以及建立以政府为主导的多元化补偿方式是短期内获得应急物流补偿体系进展的有力途径，也是帮助后续改善应急物流法律保障体系的基础与首要工作。[8]