基层社会治理中的司法治理

2018-03-07王国龙

渭南师范学院学报 2018年7期

王国龙

(西北政法大学中华法系与法治文明研究院，西安 710063)

伴随着中国社会结构性的转型和变迁，“个体化的社会、后乡土社会、离土社会、陌生人社会和纠纷社会”等社会形态开始普遍呈现。在纠纷解决的层面，无论是以礼治为主要手段的传统社会治理，还是以行政治理为主要手段的既有社会治理，其治理体系的建构和治理方式的具体展开，往往是建立在“静态性社会”和“稳定性社会”等基本社会形态的理论预设和治理实践预设之上，但这种治理模式已经遭遇到了普遍性的式微甚至是失效的内在治理困境。为应对这些治理困境，立足于社会转型背景，现代社会治理体系与治理方式亟须探索和革新，治理能力亟待提升。在我国的现代国家治理实践中，基层社会治理构成了现代社会治理最重要的治理板块，甚至基层社会治理的法治化实践，构成了现代国家治理法治化实践最重要的组成内容。在“法治国家、法治政府和法治社会”三位一体的法治中国建设时代背景下，我国现代国家治理正在发生“从行政治理到司法治理”的法治化转型。在基层社会治理的实践当中，以“纠纷解决”为主要目标的基层司法，开始发挥着基层社会治理法治化实践的引领性和建构性功能。本文立足于基层社会治理实践及其具体展开的宏观社会背景，集中探讨基层社会纠纷的一般性特点、基层司法的一般性特点及其治理职能，以及基层社会治理中基层司法的二元结构属性等基本问题，并在基层社会治理法治化的基本框架下，重新反思基层司法在基层社会治理法治化实践当中的政治功能和社会角色。

一、基层社会纠纷及其特点

凡是有社会，就必然有社会纠纷，尤其是在“高速发展”“十分拥挤”和“权利边界不清晰”的转型中国社会中，对社会纠纷的解决和社会矛盾的化解，构成了社会治理最重要的内容之一。在社会组织当中，“基层”一般是指“各种社会组织中最低的一层”；在正式的官方文件当中，“基层社会”作为一个行政级别的概念，一般是指“市(地)以下(不含副省级城市)”的社会；而在社会结构当中，“基层社会”也并不是一个严格规范的学术概念，一般是用来指“城乡社区社会”，即“老百姓日常生活所直接依托的社会”，既包括乡村社会，也包括城市社区社会。与此相适应，按照我国相关的法律规定，“基层司法”主要是指区县级人民法院及其派出人民法庭所进行的司法活动，而区别于“中级人民法院”“高级人民法院”和“最高人民法院”的司法活动。当然，立足于中国农村社会的大背景，人们往往用诸如“乡村司法”“乡土司法”或者“地方性司法”等概念，来指称与“农村社会”密切关联的一种司法形态。*陈柏峰认为，乡村司法不但应当包括基层法院(法庭)的司法，还应当包括基层派出所、司法所和其他站所的“司法”，以及乡镇政府、人民调解委员会的“司法”，即包括乡村基层的司法审判、司法调解、行政调解和人民调解等。参见陈柏峰《乡村司法》，陕西人民出版社2012年版，第5页。伴随着中国城市化的不断加快，城市区级人民法院及其派出人民法庭的司法活动，日益成为与县级人民法院及其派出人民法庭发挥同样作用的一个板块。因此，本文中所讨论的“基层司法”，主要是指区县级人民法院及其派出人民法庭的司法审判工作和司法调解活动，而不包括诸如“派出所”和“司法所”等承担相关纠纷调解功能的部门或机构。而本文所讨论的基层社会纠纷，主要是指由基层法院所受理的基层社会纠纷。当然，对这些社会纠纷的解决，基层法院除要完成本身基本的“案结事了”的司法职责，往往还会发挥溢出性的社会治理效应，甚至还会溢出到其他上级司法部门甚至是党政部门的日常治理工作当中，以寻求解决。

在具体纠纷的产生和分布上，虽然社会纠纷是“不分层次、不分大小和不分轻重缓急的”，但是在现有社会纠纷的治理机制当中，除了部分纠纷是通过私力救济和上访等途径来解决之外，在正常情况下，大部分的社会纠纷都是通过司法途径来解决的，并遵循国家维护稳定的社会治理逻辑。在目前社会纠纷剧增的背景下，尽管司法调解在社会纠纷的解决当中发挥着越来越重要的作用，甚至以司法调解为框架的“多元化社会纠纷解决机制”都在发挥着溢出性的社会效应，但通过司法审判来解决社会纠纷，无疑仍然是基层司法最核心的工作内容。对于审判的本质，棚濑孝雄指出：一方面，当事人必须有公平的机会来举出根据和说明为什么自己的主张才是应该得到承认的；另一方面，法官所作出的判断必须建立在合理和客观的事实及规范基础之上，而这两方面结合在一起，就意味着当事者从事的论辩活动，对于法官判断的形成，具有决定意义。[1]256因此，在基层司法实践当中，司法审判对纠纷的具体解决，在事实和规范两个不同层面上，仍然要遵循一般性的司法规律，以实现个案的公正司法。然而，在司法层级对不同社会纠纷的筛选和分流机制当中，与其他级别法院的司法活动不同，基层司法在社会纠纷的解决当中，还需要遵循基层社会纠纷的相对特殊性来展开司法审判和司法调解等工作。具体而言，在社会转型的背景下，基层社会纠纷的特点，集中体现在以下几个方面：

第一，类型的多样性和复杂性。

与传统社会相比，无论是在广大乡村社会，还是在城市社区社会，基层社会纠纷的类型具有鲜明的多样性和复杂性的特点。在社会纠纷爆发的领域上，基层社会纠纷具有鲜明的多样性，既包括婚姻、家庭、继承、赡养、土地、房屋、民间借贷和侵权等传统社会纠纷，还包括恋爱、交通事故、相邻关系、意外事件和工伤等具有鲜明城市化特征的纠纷，甚至还包括劳资、物业、医疗、环境和校园伤亡等不断凸显的新型社会纠纷。不仅如此，某些具有传统性质的社会纠纷，其在表现形式和争议内容上，也都不断地呈现出新的变化。例如，在相邻关系的社会纠纷当中，无论是在乡村社会，还是城市社区社会，以前主要表现为“便利通行、排水和排污”等方面，而现在则主要表现为“相邻空间利用、采光、通风和噪音”等方面，这主要是由于乡村的城镇化和城市高层建筑密集等原因而引发出来的。同时，由于传统法律框架针对这些新型社会纠纷，或者存在着法律滞后和法律缺失的情形，或者出现因法律过于粗放而难以发挥其调整的功能，从而引发新的社会纠纷。其中，在“空间使用权”的问题上，有研究表明，伴随着现代社会土地资源的稀缺和建筑技术的发展，脱离地表的土地上下空间“具有前所未有的经济价值”，但由于缺乏相应法律的规制和调整，结果引发出了大量的社会纠纷。[2]

不仅如此，在社会纠纷所涉及的当事人和相关利益主体上，大量涌现出来的社会纠纷，不再单一局限于纠纷的双方当事人之间，而是还涉及包括第三方、政府的相关职能部门、公共管理部门、社会服务部门和企业等各方，从而在涉事主体上呈现出高度的复杂性。这种涉及多个主体的社会纠纷类型，其不断涌现，既是由于社会转型快速发展而引发出来的“利益冲突的密集性”所导致，也是由于既有的社会治理，无法快速适应和回应治理需要而导致的，从而呈现出基层社会治理的“失灵、无效甚至是失序”的状况。这种状况，既是作为发展中国家的中国所遭遇到的具有“中国国情”特点的特殊性社会治理难题，甚至也是在当今全球化世界所遭遇到的具有“普适性”特点的一般性社会治理难题。其中，在特殊性社会治理难题方面，中国社会治理的内在发生逻辑，大致经历了从“社会革命”到“发展优先”，从“经济改革”到“法制建设”，从“政策治理”到“法治治理”等的不断转换。季卫东指出，中国既有的治理方式存在这样的冲动或倾向，即以一道简单的行政命令去打断“以有风险的手段应对风险问题”的循环，通过限制选择自由的方式来给社会以确定性和可预测性，但无疑其结果只会不断地带来新的社会风险和社会纠纷，并再次增加了社会治理的风险和成本。[3]75-76而在一般性社会治理难题方面，凯林和科尔斯指出，社会失序、恐怖、谋杀、盗窃、攻击、犯罪和城市衰败等社会突出治理难题，以及侵犯性乞讨、醉酒、骚扰、破坏公物和涂鸦等小违规和轻罪，正威胁着世界各国的城市社区社会。[4]20

第二，诉求的政治无涉性和公共性。

在转型社会背景下，尽管转型中国的所有社会纠纷不一定都是政治无涉性的，但无疑绝大部分的社会纠纷，都是与政治诉求无关的，尤其是在基层社会中所发生的大量日常性社会纠纷。从社会维稳的治理逻辑而言，大规模的社会纠纷，如果得不到及时的解决和化解，就容易累积甚至是引发社会的不稳定，从而影响国家的发展和社会的长治久安。何艳玲和汪广龙在集中研究中国“不稳定事件”问题中指出，在不稳定事件中频繁出现的劳资纠纷、拆迁征地、环境污染、物业产权等议题，所表达的大多数都是马歇尔所说的“民事权”和“社会权”诉求，而非政治权。不仅如此，实践中发生的农民“依法抗争”和工人的“以理维权”，也无不在强调其政治无涉和边界限定。[5]近些年以来，在城市社会，伴随着国家城市化运动的不断发展，在有关土地征收征用、城中村拆迁改造和城市烂尾楼纠纷等领域当中，都是极易引发突发性事件和群体性事件的；而在农村社会，诸多围绕着“三农问题”和农村土地联产承包责任制等社会纠纷，也是极易引发社会纠纷和冲突的。例如，在河南、安徽、河北、江西和湖南等传统农业大省，很多农村在2003年3月1日《农村土地承包法》实施生效以后，仍然延续过去“五年一流转”的传统做法，直到2010年以后才开始停止流转。由于国家对耕地的补贴日益增加，以及农民把土地承包出去可以获得日益增加的租金收益等，在强大的经济利益驱动之下和在全国普法力度不断加大的背景下，“原先在自己名下的土地却被流转出去”的农民，开始联合聚集和群体性上访，或者努力通过司法途径来维权和确权，要求恢复自己名下的原有耕地。面对这种以“经济利益诉求”为目的的群体性上访，基层组织甚至是县级以下的党政部门，已经被置于“‘维稳’压力”和“既有做法‘违法’压力”的双重治理困境之中。*在2003年以后，很多农村之所以仍然沿用 “五年一流转”的传统做法，主要原因在于基于“婚姻、出生、死亡和上学”等导致农村户籍人口的自然变化。但这一具有“以追求实质正义为导向”农村土地流转的传统做法，却与《农村土地承包法》所体现的“去人不去地、添人不添地”立法精神严重背离。而且，伴随着农村承包土地制度继续沿用30年的出台，上述冲突似乎越演越烈，而基层党政部门的维稳治理难度却在不断增加。

同时，在环境治理、食品安全、物业产权和共享单车使用等领域当中所发生的大量社会纠纷，诉求在具有政治无涉性特点的同时，还具有鲜明的公共性甚至是社会公益性等特点。杜赞奇指出，尽管中国政府在环境方面的投入，可能是发展中国家投入最多的，但国家自身所发出的环境治理和自然保护的信息，却具有高度的混乱性；同时，高度依赖工业和房地产开发收入的不同机构和地方政府，他们的态度也是模糊的。在这样的背景下，环境危机与全国农村工业发展在内的高速经济增长和工业化，总是如影相随。[6]45-46实际上，环境治理领域中所爆发出来的基层社会纠纷甚至是群体性事件，往往早有“零星抗争”的酝酿和积累，甚至恶果早已暴露。在过去的环境治理机制当中，由于环境治理领域当中所爆发出来的社会纠纷，或者缺乏及时反馈，或者对危害性的重视不足，或者司法救济途径不通畅等原因，其结果往往以突发性的恶性事件或者以强烈的社会舆论等形式，最终呈现出来。不仅如此，环境危机还往往以“渐微”的方式，在广大的乡村社会，甚至还在不断地蔓延。实际上，诸如环境治理、食品安全、物业产权和共享单车使用等领域中所发生的社会纠纷，都具有“治理成本大、治理收益不明显、治理难度大和危害长久”等综合性特点，公共性突出。

第三，冲突的群体性和疑难性。

基层社会纠纷在对抗的外观上具有群体性的鲜明特点，而在引发对抗的原因上却具有疑难性的鲜明特点。其中，在诸如土地征收征用、城中村拆迁改造、水资源利用和山地资源确权等领域当中，容易引发“以直接利益为纽带而聚集”的群体性社会冲突；在诸如医疗纠纷、交通事故和校园伤亡等领域当中，则容易引发出“以家族为纽带而聚集”为特点的群体性社会纠纷；而在出租车市场的竞争与管理、城市清洁工的待遇和特定职业人员的安置等领域当中，则容易引发出“以行业(职业)为纽带而聚集”为特点的群体性社会纠纷。冯仕政指出，“群体性事件”作为治安概念与作为政治概念的根本差别，在于对问题的定性不同：在治安概念中，群体性事件被看作局部社会失序的表现，无关大局；而在政治概念中，则被认为是社会发生了全局性异动的结果，如果掉以轻心，则会危及整个政治和社会系统的安全。[7]近年来，伴随着现代社会治理“法治化”和新一轮司法改革的不断推进，社会中爆发“群体性”冲突的频率和范围，已经在明显地降低和减少。

当前乃至未来，我国基层所面对的治理难度较大的社会纠纷，越来越集中在“历史积案”和“新型纠纷”两个方面，并具有高度的疑难性。其中，“历史积案”是指因时间跨度长、证据缺失、政策调整、案情疑难复杂等原因，没有得到及时妥善解决而遗留的疑难信访问题。同时，“历史积案”往往是由于国家或者地方经济战略重心的调整、过去的执行不规范、证据缺失、政策时效已过、落实不到位、法律意识不足和领导人变更等复杂因素所造成。在对“历史积案”的治理问题上，“历史积案”由于时间跨度长、社会负面影响大、处理成本高甚至涉及人员众多等复杂原因，基层相关涉事单位一直采取“拖延甚至是压制”等方式来应对，而无法采取“一劳永逸”的信访治理途径来解决，更无法将其纳入法治途径尤其是通过司法途径来解决，基层政权可能陷入治理性危机的困境当中。于建嵘指出，由于全国乡镇普遍出现财政危机，农民针对基层政权的集体性抗争，以及部分农村基层政权和组织出现黑恶化等现象，国家基层政权的合法性正在面临逐渐丧失和社会控制能力不断降低的治理困境当中。[8]204而“新型纠纷”是指在新的社会背景下，基于新的经济类型、社会发展模式、国家发展战略和政策的制定与施行等原因，从而引发出的可类型化的新的社会纠纷。

近些年以来，“新型纠纷”比较典型的就是“基于共享经济模式”“基于经济发展的新趋势”和“基于婚恋观念变化”等而引发出来的社会纠纷，例如“城市烂尾楼纠纷”“开发区购房违约纠纷”和“同居期间的财产人身关系纠纷”等。在新型纠纷的治理当中，“新型纠纷”具有“法律滞后”“政策性强”“变化快”“争议点复杂”和“危害结果无法及时评估”等特点，基层政权治理普遍存在着纠纷解决的“法律化困境”“政策滞后困境”“无法准确预测和评估”“法律化难”和“潜伏性强”等鲜明特点。“历史积案”和“新型纠纷”由于其疑难性，往往很容易转化为上访行为甚至是闹访事件。狄金华指出，涉法涉诉问题、政策调整问题、个人劳动生活保障问题、农村债务及集资融资问题、生产生活公共设施问题、婚姻邻里赡养纠纷问题、干部作风违法违纪问题和其他问题，都可能成为上访和闹访的事由。[9]237

二、基层司法的一般性特点及社会治理功能

对于我国基层社会所发生纠纷的治理，传统上主要有行政治理、“信访—维稳”治理和自我治理三种基本类型。其中，在基层社会的纠纷解决当中，作为行政部门的政府(包括区县政府、乡或镇政府尤其是相应的公安局及其派出机构，例如派出所等)，往往被定位为纠纷的仲裁者和解决者。因此，行政治理主要是指基层政权组织依靠国家权力(例如治安处罚权和行政执法权等)展开对社会纠纷的直接解决。行政治理往往具有直接有效性，能快速稳定和平息社会纠纷，扼制其向激烈化冲突转变的态势。同时，行政治理对社会纠纷的解决，又具有临时性、“一事一议”的针对性、治理成本高和风险大等基本特点。在当前的复杂基层社会中，行政治理对于解决“类型多样化、利益主体多元化、争议复合化、冲突疑难化和矛盾易激化”等社会纠纷，日益陷入“治理效果不佳”“治理负担剧增”“治理权威式微”甚至“治理难以为继”等诸多治理困境当中。不仅如此，传统单一的行政治理，由于一直受困于“限权—放权”之间的左右纠结当中，伴随着政府对自我职能进一步的理清和重新界定，在“全面依法治国”的宏观背景下，我国未来行政治理的基本发展走向，无疑正在发生从“全能型政府”到“依法行政”、从“纠纷的全能解决者”到“依法履行治安职能和侦查职能”的基本转变。燕继荣指出，政府既要“有限”，又要“有效”。“有限”旨在避免权力滥用，“有效”旨在防止无政府状态，促进公共事业。[10]尤其是在“以庭审为中心”和“司法责任终生追究”的新一轮司法改革背景下，政府在履行治安职能和刑事案件的侦查职能等问题上，无疑将会进一步走向规范化和法治化，传统作为“仲裁者和解决者”的政府角色定位，正在发生通过“对接”司法途径来实现纠纷解决的基本转向。

在“信访—维稳”治理模式当中，信访即群众“来信来访制度”，是监督行政行为的一种特别的传统治理模式。不过在纠纷社会中，我国信访的主要职能，已经发生了从“听取群众意见”和“反馈社会治理信息”等，转向“群众维护自身合法权益”和“实现社会监督”等。不仅如此，在群体性社会纠纷中，群众利用信访途径，往往将“维护自身合法权益”转换为“非正常上访”甚至是“闹访”的方向发展，从而又成为一个“维稳”问题。在“维稳”模式下，基层政权组织对“维稳”的治理，大致经历了一个从“刚性维稳”到“‘依法’柔性维稳”方向的基本转变。严格意义上而言，由于信访部门并没有权力撤销或者改变行政机关的决定，而只能将诉愿转送给有关机关。[11]226因此“信访—维稳”治理模式一直采取的是以“信访”压力转变为“维稳”压力，最后倒逼相关部门解决问题的运转模式。伴随着涉诉涉法信访治理从一般性信访治理事务中的不断分离，“信访—维稳”治理模式，也在发生不断“对接”通过司法途径，鼓励和帮助基层群众通过法律途径来依法维权的基本方向转向，“信访—维稳”治理越来越集中于针对诸如“历史积案”“新型纠纷”和“突发性事件”的回应和治理。

在基层社会的自我治理当中，基层社会的自我治理是建立在基层群众的个人自我治理、婚姻家庭的自我治理、村庄与社区的自我治理、行业自我治理和公共事务协商治理等基础上。在纠纷解决层面，基层社会纠纷的解决途径，主要包括私力救济、习惯治理和协商治理等来实现。不过，伴随着中国社会不断“被个体化”“朝向核心家庭转型”“公共治理失效”甚至是“行业恶性竞争”等，基层社会的自我治理，正在发生不断朝“依赖国家权威”“重新建构基层公共治理模式”和“规范化行业自治”等方向转型。例如，在传统具有高度自治特点的婚姻家庭领域当中，婚姻家庭纠纷正在发生溢出婚姻家庭的范围，并朝一个可能引发出系统性社会危机方向的基本转向。*依据民政部发布《2016年社会服务发展统计公报》，数据显示，2016年办理结婚登记1142.8万对，比上年下降6.7%，结婚率为8.3‰。2016年办理离婚手续的共有415.8万对，离婚率为3.0‰。来源：http://mini.eastday.com/mobile/170805050110291.html。吴飞在研究中国农村妇女的自杀问题时指出，国家对传统婚姻家庭纠纷的解决，可以坚持“家庭与政治的二分”的基本立场，即“清官难断家务事”，而在一个个体自由得到空前张扬、家庭成员之间反而相互高度依赖和彼此看重的今天，“过日子和做人”这样极为普通的日常事情，竟然隐藏着巨大的社会冲突和系统性社会风险，因为，“过日子本身就是人与人不断发生关系的一个政治过程”[12]47。因此，国家或者政府必须恰当地介入到诸如此类的社会自治领域当中，尤其是要努力通过司法途径来解决基于自我治理而引发出来的相关社会纠纷，并为社会输出规则和基本的社会公正观念。

可见，针对基层社会中所发生纠纷的解决，传统治理中的行政治理、“信访—维稳”治理和自我治理，正在不断朝向司法治理方向整体转型。正因为如此，针对基层社会所发生的纠纷，以基层法院为核心的基层司法部门，自然就构成了具体承载和推动基层社会实现司法治理的最为关键部门甚至是最为核心的部门。尽管基层的司法部门还不是基层社会纠纷解决的最主要或者最权威的部门，甚至也不是唯一的部门，但是正如苏力所言：“中国最重大的案件也许都发生在中级以上的法院，但是对中国老百姓的日常生活最重要的案件却是发生在基层法院。”[13]9在我国现有“四级两审制”的法院组织架构下，相较于其他司法部门的司法活动而言，基层司法在遵循基本司法规律的基础上，还具有自身的鲜明特点，并发挥着相应的社会治理功能。

第一，基层司法对纠纷解决的范围具有综合性。

基层司法的专业化水平与地方经济的发展水平之间，存在着直接的相互关系。一般而言，经济水平发展程度较高地区的基层法院，其专业化程度较高，相反，其专业化程度则较低。例如，在东莞市的第一人民法院、第二人民法院和第三人民法院下设的若干派出人民法庭，甚至已经发展成为以“审理特定纠纷类型”来设置的专业化程度极高的派出人民法庭了；而在内地尤其是在西北地区，基层司法却仍然沿用既有的传统模式。相对而言，基层司法部门对社会纠纷受理的范围，并没有严格的界限和专业化的分工，尤其是基层法院的各派出人民法庭，其对社会纠纷受理的范围和具体的审理工作，甚至没有任何明确的专业化分工。同时，在对纠纷具体审理工作的展开上，基层法院的司法审理工作往往是建立在“合同”“惯例”“政策”和“常识常理”等基础之上。而在纠纷解决的途径上，除了通过司法审判之外，更多的则是采取“调解”甚至是“调停”等方式。赵晓力在研究中国农村的派出人民法庭时指出，基层人民法院及其派出人民法庭往往会努力将从合同纠纷到治安纠纷等纠纷，通过各种方式将其纳入到法治的轨道，但并非意味着必须通过诉讼方式来解决，而是依循“司法—治理”的内在运行逻辑来展开，裁判只是治理的一个环节而已。[14]不仅如此，基层人民法院及其派出人民法庭对纠纷解决的综合性，还体现在诸如参与基层社会治理的大量日常性工作当中，包括诸如“扶贫”“维稳”以及“法制教育和宣传”等。这些工作在性质上，则具有典型的行政性基层社会治理的属性，而基层司法权的运行，无疑属于基层行政性社会治理职能的一个自然延伸。不仅如此，在某些特殊的时间节点，基层司法部门还要积极承担诸如由“综治”“环保”“交通”以及所在乡村或社区等部门，以“摊派”的方式而下达的相关社会服务工作。尽管这些工作在性质上一般都是公共服务性的，而不同于三十年前的诸如“协助银行收贷”“协助计生部门落实计划生育”和“协助粮管所收农业粮”等行政性色彩鲜明的工作。对于这些以“摊派”的方式而下达的社会服务工作，尽管不属于基层司法的本职工作，但基层司法部门一般都会积极履行。因为只有这样，才能保证单位在年终的相关考评上，顺利获得诸如“××先进单位”的考评，进而获得类似于“单位福利”的年终奖励。*从原则上讲，基层法院可以拒绝这些工作，这些工作也不是一种强制性的“摊派”，但如果法院不积极履行，到年终单位考评的时候，单位就可能获得不了考评的“优秀”，自然也就得不到“年终奖励”的各种可能福利，其结果自然就是基层法院的全体司法干警们都“吃亏”了。不过，有时候为了解决“派不出人手”的难题，法院常常会采取花钱“雇佣”社会人员的办法来承担，而“摊派活”的部门也并不介意，只要能顺利完成所“摊派”的工作就可以了。虽然雇人要花钱，但到单位年终考评的时候，一般都能通过获得“奖励”的办法弥补回来，甚至获得了更多的回报，而且由于积极完成了“摊派”工作，法院还可以获得领导和社会的普遍好评。可见，对于基层法院而言，努力完成好纠纷解决的司法日常工作，但这些都是法院本职范围之内的工作，相反，在完成本职工作的基础之上，还能完成其他工作，则无疑就是作为“单位”的基层法院的亮点了。

第二，基层司法权运行的规范性和非规范性相兼容。

由于基层社会的法律化程度相对较低，基层社会发生的大量社会纠纷，无论是在证据固定还是在诉求的表达和满足上，总是难以完全做到符合法律的规范性和诉讼的程序化要求，这就决定了基层司法在司法权的运行方面，呈现出规范性和非规范性之间相互兼容的鲜明特点。*例如，基层群众鉴于熟人社会的传统，在争议和纠纷当中往往不具备最起码的证据意识，在庭审当中不具备最基本的诉讼程序意识。例如，在举证当中，经常只有口头证据而普遍缺乏书证和物证等，更不用说证据质量的问题了，甚至还发生不可思议的诸多现象。一位基层法官告诉我们，曾经在他们的派出人民法庭发生过这样的一幕：在庭审当中，法官宣布：“现在双方进行举证”。结果，群众居然是把证据直接用手“举起来”！实际上，至今天，尽管基层群众的法律意识获得了普遍的提高，然而，距离现代司法制度运转所需具备的法律知识，却仍然差距很大。有研究表明，在基层司法实践当中，以前是“法官给当事人讲法律，而当事人却给法官讲道理”，而今天却是“当事人给法官讲法律，法官却要给当事人讲道理”。参见王国龙《从难办案件透视当下中国司法权的运行逻辑》，载《法学》2013年第7期。在传统司法理论当中，司法权的本质属性是法院和法官基于宪法和法律权威的理性判断权，一个社会纠纷进入到司法程序，首先就需要把纠纷作为一个“事实”进行法律化，将其转化为一个“法律上的权利”或者“具有正当性的诉求”，并以证据来支撑，否则就难以获得有效的司法救济。因此，规范性乃是司法权运行的一般属性。然而，基于诸多的客观现实原因，基层群众的法律意识和诉讼程序意识虽然得到了普遍的提升，但在大多数的情况之下，仍然存在着诸如只有“权利意识”而缺乏法律意识尤其是证据意识，诉求虽然具有“合理性”(“可同情”和“可理解的”)但是却普遍缺乏“司法上的可救济性”等情形。针对这些“权利主张”和“诉求”，基层法官往往只能通过“调解”“调停”或者“做群众的思想工作”等方式，来达到“案结事了”和“息事宁人”的社会效果。不仅如此，基层司法部门的法官，更多的是采取诸如“朴素的社会公正观”和以“问题解决为导向”的司法立场，广泛采用酌定权甚至是非规范性的自由裁量权等方式，来化解纠纷与缓和冲突。从这种意义上而言，基层司法权甚至构成了国家对基层社会治权的一个重要部分，是国家治权在基层社会治理当中的一种延伸，承担着维护基层社会稳定和推动地方经济发展等基本社会治理功能。[15]82

第三，基层司法知识具有鲜明的地方性。

法律的权威性是普遍有效的，然而基层司法权运行所依赖的司法知识，却具有鲜明的地方性。在基层司法实践当中，司法知识的地方性，既表现在作为裁判依据的法律渊源上，也表现在作为建构判决依据的论证理由上。例如，在法律渊源上，法律渊源在内容层面，除了包括国家层面的正式法律渊源之外，还包括诸如习惯、传统和“社会善恶观”等非正式的法律渊源；而在建构判决依据的论证理由上，除了包括作为“情理”知识形态的法律知识之外，还包括作为“经验”知识形态的社会知识。针对司法知识的地方性问题，格尔茨指出，法律是地方性知识，而非不受地方局限的通则，甚至法律还是社会生活的建构性元素，而非其简单的反应，即使是在一个不断被世俗化的现代社会中，“法律可能已经变得世俗化，或者多多少少有点世俗化，甚至变得刻薄寡恩，但它并未丧失其地方特性”[16]326。基层法官司法知识的地方性，通常是以“情理型司法”的司法形态来具体展开，而区分于“法理型司法”。与其他层级的司法而言，基层法官会更侧重于以“讲道理”的司法行为模式来展开司法裁判，即使是法律层面的规范问题上，仍然需要将其通过转化为一种“情理性知识”来建构。吴英姿指出，“情理”之于中国人，不仅是一种行为模式，而且还是一种正义观。为了防止矛盾激化，法官不得不在法与情理之间采取沟通策略：在具体案件中利用地方性情理知识，采取当事人容易接受的语言与行为进行说服，甚至用非正式的方式操作法定制度，用法官的话说就是“乡下锣鼓乡下敲”，其实质是把审判的合法性转化为道德上的合理性，从而使审判获得当事人和社会的承认。[17]在基层社会治理层面上，基层司法知识的地方性，总是承载着国家法制统一性背景下多元社会秩序建构的政治整合功能。

第四，基层司法裁判基准的建立是以“合意性”和“状况性”为鲜明导向。

针对裁判思维在纠纷解决过程的类型化问题，棚濑孝雄指出，在纠纷解决的过程当中，裁判思维总是在两条相互独立的基轴上来展开的，一条基轴是“合意性—决定性”，即在“当事人之间的合意与法官的裁决之间”的流转；另一条基轴则是“状况性—规范性”，即在“个案的特殊状况性与法律的一般规范性之间”的流转。[1]7-8棚濑孝雄对裁判思维类型化的平面分析，至少在两种情形下是具备描述性价值的：一方面，在刑事司法审判中，法官的裁判思维更倾向于“决定性”和“规范性”方向，而在民商事司法审判中，则更倾向于“合意性”和“状况性”方向；另一方面，在层级较高法院的司法审判中，法官的裁判思维更倾向于“决定性”和“规范性”方向，而在基层法院的司法审判中，则更倾向于“合意性”和“状况性”方向。尤其是对于基层群众而言，司法的权威性不是简单地来自于法律规定的权威性，更是来自于法律得以继续发挥权威的理由，即对于当下纠纷解决的司法公正性。基层司法裁判基准的建立，往往会努力在“合意性”和“状况性”两个方面来具体展开。其中，在“合意性”层面，基层法官往往是努力以最大程度实现当事人之间达成“合意”为目标，即以最小的司法成本(主要包括时间成本和金钱成本)来最富效率地解决纠纷；而在“状况性”层面，基层法官往往是以个案的特殊性，来规避法律的强制性或者降低法律的强制性面孔。基层法官的这种裁判行为倾向，或者体现了对个案司法实质公正追求的一种偏爱，或者体现了以追求“案结事了”的一种务实性司法裁判观。在当前“维稳压力不断向基层社会传导”的社会治理背景下，这种以“合意性”和“状况性”为鲜明导向的基层司法裁判观念，或许正集中体现了一种“矛盾不上交”的基层治理责任的担当精神，也是传统基层群众工作方式在基层司法实践当中的一种自我延续，即“司法的群众路线”。

第五，基层司法的社会角色具有“审判与调解”的双重性。

与其他级别的司法相比，基层司法和基层群众的日常生产与生活的联系最为密切，是集中介于国家法秩序与基层社会自发秩序之间的司法形态。在当前中国转型社会时期，不平衡不充分社会发展的基本形态，决定了中国的基层司法所面对的乃是一个高度复杂、多层次、高风险和冲突剧烈的客观现实社会。不仅如此，正如卢荣荣指出，在各种不平衡共存的社会背景下，中国法院自身也处于一种不平衡的发展状态，为了实现良好的纠纷解决功能，其具体的运行方式，自然也是多元或者多重性的。[18]97尤其是中国的基层法院，不仅在东西部地区之间以及在同一地区之间的基层法院，它们之间在“人财物”的保障上存在着很大差距，甚至在同一基层法院的内部，不同法庭和派出法庭之间，其司法能力和司法水平，也存在很大程度的差别。在这一背景下，为应对社会纠纷，基层法院采取“审判与调解”的二元模式来架构其司法权的运行机制，诸如“调解优先”“当审则审、当判则判，调判结合”甚至是具有极端倾向的“零审判率”，集中体现了基层司法“审判与调解”这一双重性的社会角色。

不仅如此，基层司法“审判与调解”这一双重性社会角色，还是因为基层法院长期陷入“权威式微”“司法环境复杂”“风险高”“规制难”，以及“成本大”“越级上访”“审判效率低”“受牵制多”和“执行难”等困境，尤其是对于日常发生的“婚姻家庭纠纷”“借贷纠纷”“赡养纠纷”“邻里纠纷”和“侵权纠纷”等社会纠纷，尽管“标的小”“问题轻微”甚至是“鸡毛蒜皮”，但基层法院仍然要努力解决好这些纠纷。无论是从司法现实主义还是从司法工具主义的立场而言，基层法官只能采取“调解”甚至是“调停”而非“审判”的方式来解决。同时，基层司法“审判与调解”这一双重性社会角色，恰恰反映了基层司法在基层社会治理当中，集中承担着的“化解社会矛盾”“处理轻微犯罪”“预防社会冲突”和“维护社会稳定”等基本社会治理功能。

三、基层社会治理中基层　司法的二元结构属性

中国基层司法的特点及其社会治理功能，是国家权威治理体系在基层社会治理实践当中的一个具体展开，并被深深地嵌入我国以“政法”为组织基础的整个国家治理体系当中，即“法律的治理化就构成了中国法律的新传统，即政法传统”[19]123-124。同时，在现代社会治理体系的具体架构上，基层司法自然也就构成了以“政法”权威为基础的整个社会治理体系中的一个极其重要环节，以保障社会的稳定和推动基层社会的整体发展。在“政法”治理的架构当中，中国的基层司法，自然就需要在承担诸如纠纷解决、实现社会控制和发展法律等基本“司法性”的社会功能之外，还需要承担诸如落实国家法律、执行政策和落实上级下达的“各种社会发展目标”等“治理性”的基本社会功能。

在一个日益复杂和快速变化的现代社会中，从全球各国司法地位的整体发展趋势来看，作为司法机关的法院，其在“发展法律”还是“执行法律”等基本司法职能的承担上，也开始呈现出“地位相对下降”和“功能相对退化”的一般发展趋势，“立法机关越来越多地授权给公共行政机构而不是法院来执行新法律……为解决纠纷而设计的法院，其输入、反馈和转换过程均被证明不适应发展着的法律的实施”[20]156。而从西方法治化发展程度较高国家的司法发展趋势来看，传统的“自治型”司法模式，也开始不断朝向某种“回应型”司法模式转变，“法律机构应该放弃自治型法通过与外在隔绝而获得的安全性，并成为社会调整和社会变化的更能动的工具。在这种重建过程中，能动主义、开放性和认知能力将作为基本特色而相互结合”[21]82。

立足于中国基层社会治理展开的宏观背景，基层司法在基层社会治理当中呈现出鲜明的二元结构属性，集中体现在以下几个方面：

第一，在国家治理角色上，基层司法呈现出“司法性”与“治理性”的二元结构属性。

在整个国家治理体系当中，基层司法部门首先是一个“司法”部门，通过司法权的运行来解决纠纷，无疑是基层司法部门的本职工作。基层司法的“司法性”，自然就决定了基层司法部门的日常工作，必须遵循司法的一般性规律，坚持司法的基本原则，代表国家“公正、高效、廉洁、为民”地行使司法权，维护宪法和法律的权威性。即使区县人民法院的派出人民法庭，其对纠纷的解决也完全不同于“派出所”的工作性质。例如，在纠纷解决的出发点上，派出所在接到报案之后，是以“出警”的方式来积极介入纠纷解决；而派出人民法庭则必须努力先通过“立案”，将社会纠纷转化为一个“司法个案”才能展开可能的司法救济。不仅如此，基层司法部门在承担诸如“社会控制”“维护社会稳定”和“发展经济”等相关延伸性的社会治理职能时，也只能先通过“立案”环节才能驱动司法程序来实现。没有“司法个案”，基层法院也就无法实现司法治理。不仅如此，基层法院作为“初审法院”，往往更侧重于对纠纷的“事实审”，而不同于上诉法院的“法律审”。*在上诉案件中，基层司法实践表明，上级法院所发回的“重审”案件，基本上都是以“事实不清”为由而发回重审的，很少出现以“法律适用错误”而发回重审的。甚至偶尔出现以“法律适用错误”的实质性理由而发回重审的情形，但即便如此，上级法院的实践做法，往往会出于各种“慎重”的考量，仍然会普遍采取以“事情不清”为由而发回重审。尤其是在当前司法责任制改革的时代背景下，上级法院如果贸然以“法律适用错误”为由而直接发回重审或者“直接改判”，就可能会给初审法院和初审法官带来各种预想不到的负面社会影响。或许，这也体现了在司法科层制运行模式下，上下级法院之间所存在着的一种“微妙”关系。对于这种关系，我们很难从规范性的立场来评判是“对”还是“错”。这是由于基层法院所受理的社会纠纷，往往都是常规性的社会纠纷，而并没有太多的法律“疑难性”的社会纠纷。尤其是在某些难办类型的司法案件当中，初审法官可能会基于各种“考量”，往往会通过诸如“积极鼓励当事人及时上诉”等方式，努力将其“上移”至上级法院来审理。正如波斯纳所指出，“对于地区法官来说，快速裁决要比文火煨炖更好，因为如果那些争点问题很是新颖或重要，他就无论怎样说了最后也不算。”[22]328初审法官的这种似乎“矛盾上交型”的做法，或许是基于案件的“难办”，或许是基于案件的“敏感”，更或许是基于案件的“复杂”，但这种“矛盾上交”的做法，却是初审法官为保障纠纷解决的“司法性”所做的一种现实主义理性选择。

基层司法在属性上具备“司法性”的同时，也往往同时具备“治理性”这一基本属性，甚至“治理性”乃是其“司法性”的自然延伸。其中，司法的社会控制职能则是基层司法治理性的一个集中体现，即努力通过合法的政治权力组织(例如，基层法院)来调整社会关系和实·现秩序安排。马丁夏皮罗指出，当我们从作为争议解决者的法院转向作为社会控制者的法院时，它们所具有的独立性和社会逻辑甚至被更大程度地削弱了。[23]53在日常的基层司法活动当中，基层司法部门对某一具体纠纷的审理，往往并不会直接受到来自法院系统之外因素和非法律因素等的制约或影响，但在贯彻上级部门下达的相关可类型化问题的治理任务中，日常的基层司法活动就需要集中通过“个案司法”来具体落实和配合。例如，在三八妇女节来临之前，加大对侵犯妇女合法权利的个案审判力度；而在六一儿童节来临之前，则加大对侵犯儿童合法权利的个案审判力度等。当然，这种为落实国家治理任务的日常性基层司法活动，往往是通过法院的内部组织架构和对相关文件的执行来实现的。基层司法的治理性，还集中体现在对某些敏感性社会纠纷的审理当中，例如涉法涉诉闹访的纠纷案件。一般而言，基层法院不会轻易介入对这类案件的审理，因为在过去，基层法院审理的社会效果是不明显的，大量涉法涉诉闹访的纠纷案件，往往是通过“信访—维稳”途径来实现治理的。在“诉—访分流治理”的改革背景下，基层法院主要是“区县级的人民法院”，也开始回应国家治理的需要而通过“立案”来审理这些纠纷。不过，在“诉—访分流治理”的国家治理改革背景下，所有的涉事治理主体，应该以维护“具有既判力的司法判决”为前提来展开治理，以防止出现纠纷在各涉事治理主体之间以及上下级法院之间的来回流转，进而损害基层法院的司法权威性和基层司法治理的整体有效性。[24]

第二，在纠纷解决依据上，基层司法呈现出“合法律性”与“合情理性”的二元结构属性。

在司法实践中，纠纷解决“合法律性”和“合情理性” 的双重要求，乃是司法追求法律效果和社会效果的集中体现。其中，在“合法律性”要求的层面，司法(包括基层司法)对纠纷的解决，需要贯彻国家法律的规定性，以维护国家法秩序的安定性价值，甚至“合法律性”乃是司法权威的基本依托。而在“合情理性”要求的层面，与上级法院不同，基层司法部门尤其需要结合地方的道德观念、善良风俗观念和社会发展程度等，展开纠纷解决方案在“合情理性”层面上的建构，甚至这种建构，往往还会超出“合法律性”要求的基本框架。基层司法更侧重于从“合情理性”层面来建构纠纷解决的依据，其原因是复杂的。例如，基层司法所面临的社会纠纷主体，其权利观念深深地受制于基层社会的朴素道德观念、传统、习俗和习惯等地方性知识，而由这些地方性知识所形塑着的“社会公正观”，总是与国家正式的法律规定之间，存在着一道难以逾越的天然鸿沟。例如，在典型的婚姻家庭纠纷解决当中，无论是涉及“离婚”案件的财产分割，还是涉及继承案件的财产分割，由于人们通常认为男子是婚姻家庭财产累积的主要贡献者和父母人身赡养责任的主要承担者，妻子一般在离婚时只能分割到动产部分，而不能分割不动产的部分(例如房屋和耕地等)。因为，即使法院成功分割了，她也无法带走或者变卖；尤其是“变卖”，这种情形在乡村的熟人社会当中，几乎就是不可能的。而在继承当中，外嫁女也往往只能参与分割父母的动产部分，而无法参与分割不动产的部分。丁卫指出，基层法官首先要搞清楚乡民的权利诉求在何种意义上具有合理性，这是正确处理案件的关键，否则，教条式地理解和适用现代性的法律条规，效果只能适得其反。[25]231

不仅如此，基层司法更侧重于从“合情理性”层面来建构公正司法的纠纷解决方案，也是一种“以实现实质公正为导向”和“以问题解决为导向”的法律现实主义的司法裁判观所决定了的，“法庭判决主要关注实体而非形式正义……认真处理事实需要时间和精力，但是法庭的设立是为了提供快速的实体正义，使用的程序却可能带来漫不经心和错误”[26]187。相对于上级法院的司法而言，基层法院的司法所面对的疑难性纠纷和复杂性纠纷，主要体现为“事实”上的疑难和复杂，而很少涉及“法律”上的疑难和复杂。面对这样的疑难和复杂纠纷，基层法院与其选择“严格法律程序主义”“证据法定主义”或者“严格法条主义”等司法运作模式，远不如选择更具灵活性、能解决实质问题和更能实现实质公正的司法运作流程，这样往往可以收获当事人“服判”的“案结事了”的社会效果。因为，对于基层群众而言，抽象的法律规定固然重要，而现实的权利保障和有效的司法救济，则显得更加重要和具体。不仅如此，如果基层法院基于简单的国家法律规定性，采取脱离了基层群众所认可的公正纠纷解决方案，当事人也会陷入“赢得了官司却输掉了人情”的不利后果。齐佩利乌斯指出，法律决定应该以可为大多数人接受的正义观念为基础，即使是法律的安定性原则要求的实现，在社会交往当中人们可以按照被普遍承认的行为模式来行事，并且司法评价应尊重这样的行为模式。[27]23特别需要说明的是，这种侧重于以“合情理性”为导向的基层司法模式，其对“情理”的理解，往往是客观性的，而非简单的“合道德性”要求。对于法官尤其是基层法官而言，“当事人值得同情”是一回事，而给出一个“在实质公正层面上”的司法判决，则是另一回事。否则，基层法官还会面临当事人“不服判”和上诉的风险和压力。当然，在一个社会转型的时代背景下，现代法律对基层社会群众的行为选择和道德观念也会产生深远的影响，正如史蒂文瓦戈所指出，法律不仅会使现有的民俗、道德或者传统习惯变成文化，而且会改变一个社会现有的行为选择和价值观念，而在引导其变迁时，法律需要考虑道德情感以及价值观的流行程度和强烈程度——无论是维持社会现状还是改变社会现状。[28]259

第三，在司法正义形态上，基层司法呈现出“恢复性”与“惩罚性”的二元结构属性。

基层司法在纠纷解决的司法正义形态上，无论是在“婚姻家庭”“相邻关系”“侵权”“违约”和“借贷”等民商事纠纷当中，还是在“刑事案件”当中，往往既体现出秩序“恢复性”的一面，也呈现出“惩罚性”的一面。当然，在“恢复性”和“惩罚性”之间，基层法院在具体的司法个案当中到底更倾向于哪一方，既存在着基于纠纷类型上的差别，也存在着基于社会影响大小上的差别，还存在着基层社会治理所面对的时代性治理主题上的差别。一般而言，在传统的婚姻家庭纠纷中，包括“离婚”“赡养”“抚养”和“家庭虐待”等纠纷类型，基层法院的司法，往往是以秩序“恢复性”为主要司法目标。这种以秩序“恢复性”为目标的基层司法实践，表现为法庭会大量采取诸如“道德性话语”和“治疗性话语”、而非“法律话语”和“权利话语”进行庭审。因为，“就其绝对化而言，我们的权利话语促进了不切实际的期盼加剧了社会冲突，遏制了能够形成合意、和解，或者至少能够发现共同基础的对话”[29]18。在传统的“相邻关系”“侵权”“违约”和“借贷”等纠纷类型中，基层法院的司法也会更倾向于通过“调解”“调停”和“和解”等方式展开审理，努力促使双方当事人的让步，进而恢复到原有的社会和谐状态，这是基层法院司法的首先选项。即使在调解不成功而被迫依法宣判的情形下，判决的具体落实也大多会采取由基层相关组织(如村委会或者地方上的第三方权威)来执行。因为，基层法院非常清楚，诸如对这些纠纷的解决，法律上“正确”的司法公正形态，远远不如现实上“握手言和”的司法公正形态。当然，基层法院也会因对这些纠纷的解决，承担着诸如“低效率”“高成本”和“进一步引发冲突、上诉甚至闹访”的司法风险等。

相反，在“刑事案件”“治安纠纷”和“群体性冲突”等当中，由于这些纠纷，或者社会负面影响大，或者社会舆论关注度高，或者严重损害了基层社会的主流价值观念和秩序安全，基层法院的司法公正形态，则呈现出鲜明的“惩罚性”，具体的惩罚措施包括“罚金”“治安处分”“监禁”和“有期徒刑”，甚至还包括较长的“审前程序”，以及严格刑事司法程序的适用等。因为，“程序本身是一种主要的惩罚”[26]188。不仅如此，在基层刑事法庭的庭审实践中，对于某些损害后果严重、被侵害者不谅解、没有偿付能力或者存在着进一步引发社会冲突可能性的刑事案件，法庭为了安抚受害方，甚至会在“法定刑”的范围之外，再加重对被告人的刑事惩罚力度，甚至还会出现某些不可思议的现象。例如，在诸如“非法行医罪”和“集资诈骗罪”等犯罪领域当中，由于经常是发生在熟人之间或者邻里之间，被告人在庭审当中还会出于“悔过”“自责”和“希望谅解”等原因，主动要求法庭加重对其犯罪行为的刑事惩罚力度。而在某些刑事司法个案当中，法庭出于各方考量而被迫加重对被告人的刑罚，被告人及其亲属却既不上诉，也不上访，而是“服判”！究其原因，是极其复杂的：一方面，这些纠纷往往是基于民商事纠纷而转化为刑事案件，在“说理—心服”层面上，容易被被告人甚至是全社会所接受；另一方面，则是基于“同态复仇”的朴素社会正义观，即被告人因为无法从经济上提供补偿，只好选择接受“超出法律规定”之外的惩罚。高见泽磨指出，中国传统对纠纷的解决，是建立在“两类矛盾论”基础之上的，对于敌我矛盾，则施之以专政；对于人民内部矛盾，则通过教育、说服、批评等来解决。由此，中国的基层司法部门，一方面要满足当事人双方的复仇情感这一正义情感(不能满足的，当事人双方就会考虑自力救济)；另一方面又要满足合法性这一国家的正义，是被迫在这二者之间走钢丝。[30]210-211

第四，在司法发展方向上，基层司法呈现出“专业性”与“综合性”的二元结构属性。

在当前司法改革不断推进的时代背景下，司法(包括基层法院的司法)不断地走向专业化和职业化，乃是中国司法发展的基本趋势。司法的专业化主要体现为司法语言的专业化、司法职业伦理的专业化、司法技能的专业化、司法运转过程的专业化和司法人员构成的专业化等。司法只有不断努力朝专业化的方向发展，基层法官才能用独特的法律知识、司法技术、司法理念和法治涵养等托起法治中国建设的法治逻辑。尤其是在一个日益复杂的现代社会当中，社会发展的日益复杂性，自然带来了法律知识的日益复杂性，进一步自然就催生出了司法自身的复杂性，而司法不断朝向专业化方向发展则是必然。然而，中国基层司法在专业化方向的发展进程当中，却遭遇到不同地区之间以及同一法院内部组成人员之间差异的客观现实。在沿海经济发达地区，由于基层法院的发展起步较晚，普遍具备“后发展优势”，基层法院在人员构成方面，所面对的专业化发展压力不大；而在中西部地区，由于经济发展水平相对较低，基层法院的内部人员构成，所面对的专业化发展压力却极大。高其才等指出，由于在中西部地区经济相对落后，人民法庭人员少、法官职业化程度低的局面，在短时间之内是很难发生改变的。[31]285因此，尽管经济发达地区的基层人民法院，很容易实现现代法治社会的专业化发展需要，但是中国基层法院在专业化层面的整体发展，却依然必须普遍面对不平衡不充分发展的客观现实。不仅如此，相对于其他层级法院的司法而言，基层司法专业化的发展程度相对缓慢，这是由于基层法院在承担最基本的纠纷解决职能的同时，还需要承担诸多基于基层社会发展所需要的诸如社会控制等职能，业务内容的综合性乃是基层司法的一般性特点，尤其是在全国各派出人民法庭的司法实践当中。

基层司法综合性方向发展的需要，既是由基层司法纠纷解决的综合性所决定的，还是由基层司法在业务内容上的综合性所决定的，更是由于身处“基层”社会的基层司法，其所面临着的诸多现实社会治理困境并需要其承担的治理责任所决定的。基层司法的“综合性”，往往集中体现在纠纷解决的范围上，即使在一般看来属于社会生活中的“小事”，基层法院也往往会出于“践行司法为民”的宗旨，不惜驱动司法程序来解决。例如，在某山区，夫妻双方离婚以后，都去外地打工了，而两个孩子则留给年迈的父母抚养。在九月份快开学了，两个孩子却因为缴纳不了学费而面临辍学的难题。该山区的法院领导了解到(往往是经村委会、派出所或者学校而上报上来)之后，立刻驱动司法程序，动用司法执行程序在全国范围来查找夫妻两人，最终解决了两个孩子的上学难题。*在陕西省宝鸡市“基层法院院长讲个案”的比赛中，太白县人民法院院长张岩的演讲题目为《百姓纠纷无“小”事》。来源：http://www.sxzf.gov.cn/html/32/201709/30/71200_0.html，最后访问时间：2017/12/6，15:31。对于这样的纠纷，或许它并不构成一个法律纠纷，甚至也并不构成一个社会纠纷，而仅仅属于一个基于离婚而引发出来的子女抚养责任落实问题，甚至还“尚未引发出”现实的“危害后果”来。但对于身处“基层社会”的基层法院而言，却是一项义不容辞需要努力来承担的社会治理责任。基层法院需要努力承担对这类社会纠纷解决的治理责任，主要原因在于，一方面，其他相关部门无法解决，而且需要及时解决；另一方面，在整个基层社会治理体系当中，相较于其他部门而言，法院来解决这类纠纷更具有直接性。在上述抚养责任落实问题的解决上，与事件有关联的如村委会、派出所或者学校等“部门”，是很难快速查找到孩子父母打工所在地的，而法院则可以借助于司法执行程序的便利来实现。但从严格意义上而言，该纠纷并没有通过“立案”程序，更没有经过“庭审程序”，而是直接进入到“执行程序”。这样的基层司法权现实运转，或许是不可思议的，但却无疑已经收获到了“问题解决”的良好社会效果。*据我们调研，近些年以来，中西部地区基层法院的法官，还需要承担近两年以来自己已经审结案件的“当事人回访”工作，即法官需要仔细梳理经自己已审结过的案件，包括那些“已经执行、没有上诉、没有上访”的案件。法官回访当事人的目的在于，及时了解当事人经历了那场诉讼之后，在现实生活当中是否面临着基于诉讼而带来的相关现实困难。尤其是在离婚案件当中，法官需要在案件审结之后，甚至多次回访当事人。在“扶贫”的背景下，法官还经常会通过自己的微信微博等，顺手帮助当事人推销他所种植的“水果”和“蔬菜”等。法官的这种“当事人回访”工作，一是为了收获“当事人的好评”，二是为了了解当事人对“案件审理质量”的评价，三是为了确信当事人并没有因为这个纠纷而陷入生活困境当中。

当然，基层法院在承担“综合性”业务的同时，也不可避免地会带来诸如“无法实现专业化”“审判力量严重不足”和“案件审理水平专业性不足”等客观后果。田成有指出，基层法院处于“上头一根针，下头千根线”的差序格局之中，各种针对基层法院的考评、数据、报送都需要基层法院花人力和精力去做，处于“千头万绪”中的基层法院，用于审判的资源并不多，长期的地方化、行政化导致的依附性、依赖性使得基层法院独立、自主处理事务的能力非常的弱小。[32]310-311然而，基层法院的这种“综合性”特点，或许恰恰就体现在努力承担基层社会治理的相关延伸性职能上，进而收获基层法院在基层社会治理中的“群众基础”。

四、基层司法在基层社会治理　中的政治功能与社会角色

为回应转型社会治理的需求，推动国家治理体系和治理能力的现代化及其法治化，已经构成了我国国家治理能力建设的战略性发展目标之一。其中，快速推动基层社会治理的自我变革，尽快走出基层社会治理所陷入“治理失效”甚至是“治理失序”困境，则无疑构成了我国国家治理变革的重中之重。

“社会治理”是一个具有中国特色的概念，既不同于单纯的“政府管理”，也不同于以“社会自治”为基础的社会自我治理，更不同于建立在市场主体自我治理基础之上的“公司治理”等。在中国，“社会治理”主要是指在党领导下国家治理的自我展开及其向社会展开的延伸性治理等。王浦劬指出，从现实运行的意义上讲，“社会治理”实际是指 “治理社会”，即特定的治理主体对于社会实施的管理。[33]而按照党的十八大报告，我国的“社会治理”是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局下运行的具有中国特色社会主义社会管理。

作为一个后发展中国家，“党委领导下政府推动型”的社会治理变革模式，仍然构成了我国基层社会治理转型的基本模式和主要驱动力量。不过，“党委领导下政府推动模式”的社会治理实践，正在遭遇到诸如“治理成本高”“治理负担大”和“治理绩效低”等诸多现实难题。在未来我国基层社会治理的转型中，“党委领导下政府推动模式”的社会治理实践，将逐渐采取以“党委领导下政府推动模式”为主，兼顾采取“基层社会自我治理模式”和“法治模式”等复合型模式进行，并努力实现“社会协同和公众参与”等方式来合力推动。*2017年6月12日，中共中央国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，“城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。为实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。”该文明确了未来我国城乡社区治理的模式，就是“党的领导下”的“政府治理”模式、“社会自我调节”模式和“居民自治”模式的三者有机结合。燕继荣指出，“社会治理”是一个综合性的系统，其完整的定义应该包括四个方面的内容，即“为什么治理？”“谁来治理？”“治理什么?”以及“如何治理? ”尽管治理概念本身具有“问题导向”和“结果导向”的特点，但社会治理不应该只是解决社会麻烦、维持社会稳定的手段，它也应该是释放社会活力、促进公益发展的方式。[34]

在现有的社会治理架构下，“党委领导下政府推动模式”的社会治理，伴随着政府职能的不断调整，将逐渐集中在诸如“制定政策”“组织领导”和“人事领导”等“中心工作权”等治理事务上。*何艳玲和汪广龙指出，我国转型社会在“中央—地方”关系方面，中央对地方遵循着“给权”与“放权”的双重逻辑，中央以“放权”为主轴不断调整“中央—地方”关系，但保留了中心工作权。具体而言，中央通过人事、审批和财税等放权改革强化地方自主权的同时，国家还通过严格的制度、组织建设对各级政府进行规范，形成了“中心工作地方做”格局。在这一体制下，地方政府对增长、就业、稳定、市场失灵、市场秩序、社会纠纷和福利保障等各类事务负主要责任，而中央则通过制度设计对其进行控制，并保留了地方政府随时配合中央中心工作的权力。参见何艳玲、汪广龙《中国转型秩序及其制度逻辑》，载《中国社会科学》2016年第6期。不过，在“中央—地方”二元权力结构模型下，基层党组织和政府部门对基层社会治理的具体展开，亟须解决如何有效“承接国家治权下沉”的相关延伸性社会治理职能，以及如何有效“承担基层社会公共服务”的公共性社会治理职能等。前者主要涉及严格落实中央和地方党委政府对基层社会治理的相关政治要求，而后者则主要涉及通过努力释放“社会公共产品”以获取基层拥护的群众路线要求。而“社会自我治理”模式，由于基层社会的自我治理，长期以来都面临着“自治组织缺失”“自治范围不清”“自治资源匮乏”和“自治方式混乱”等诸多难题，未来基层社会自治模式的生根和发展，既需要推动以婚姻家庭为基础的基层社会自治单元的建设，更需要推动以乡村社区公共性事务治理为基础的基层社会自治组织的建设。而“法治模式”则是建立在上述两种治理模式的基础上，党和国家通过严格落实宪法和法律的各项规定，针对社会和市场等治理对象而展开的具有法治建设意义的全局性社会治理，是“法治国家”“法治政府”和“法治社会”三位一体建设的一个自然延伸。不仅如此，“法治模式”也是“党委领导下政府推动模式”和“基层社会自我治理模式”的必然发展结果，即基层社会实现了治理的法治化。同时，“法治模式”还是党和国家通过“法治的力量”，以及社会治理变革和推动社会变迁的社会发展模式，以逐渐改变中国基层社会治理的既有治理现状。

在基层社会治理法治化实践的背景下，基层司法的二元结构属性，亟待我们进行整体性的自我反思，进而重新定位基层司法在基层社会治理中的政治功能和社会角色。这种反思的具体展开，是建立在基层社会治理及其法治化和基层司法的本质属性基础之上。基层社会治理的展开，主要涉及基层社会的治理主体、治理目标和治理方式这三个基本问题。同时，这三个基本问题，恰恰也构成了基层司法在基层社会治理中政治功能和社会角色定位的实践依据。

第一，在基层社会的治理主体上，基层法院是坚持在“党委领导”和“政府负责”的前提下，展开对社会纠纷的公正解决。

“党委领导”和“政府负责”构成了基层社会治理的基本主体，“党委领导”主要包括组织领导、人事领导、纪律监督和组织协调等，在乡村社区基层社会的延伸，则主要包括乡镇和乡村社区的党支部等。当然，乡镇和乡村社区的党支部这两级党支部的权力很小，甚至只是承担“传达”的组织职能。而“政府负责”中的“政府”，主要是指区县级的政府部门及其相关派出管理部门，在乡村社区基层社会的延伸，则主要包括乡(镇)政府、村(居)委会和政府在基层所设置的其他管理部门。具体针对基层社会的纠纷解决，“党委领导下的政府负责”，主要是指区县级“政法委”和相关政府部门(例如，公安局和派出所)，而基层法院及其派出法庭既区别于“党委领导下政府负责”这一治理体系，是按照《宪法》和《人民法院组织法》而设置的一级司法部门，但又和这一治理体系(包括地方人大)之间存在着千丝万缕的联系。高其才等指出，对于派出法庭而言，为从根本上解决一些纠纷，杜绝矛盾隐患，人民法庭还需要乡镇党委、政府的支持。因为法律程序的限制，引起纠纷的实际问题要靠乡镇党委、政府协助解决。[31]246

在司法改革不断推进的时代背景下，基层司法的“去行政化”和“去地方化”也开始在基层法院的内外部逐渐展开。一方面，地方党委和政府及相关领导，立足于国家法治建设和社会改革大格局的立场，开始支持和理解基层法院推进以“审判为中心”的相关司法改革，切实维护法院和法官的司法权威性；另一方面，基层法院也需要继续坚持在党的领导下，尊重司法的一般性规律和坚持法院审判的独立性，努力让人民群众在每一个司法个案当中感受到公平正义。然而，基层司法由于身处各地方的“基层社会”，基层法院无论是在审判和执行的各个司法环节，还是在通过调解来解决社会纠纷的各个环节，既高度依赖于其所处地方的相关党政部门，也高度依赖于其身处“基层社会”的经济发展水平和法治发展水平。不仅如此，基层法院所面对的诸多疑难、复杂和难办的案件，其审理和执行工作，由于牵涉到方方面面，在当前的现实社会背景下，如果脱离开地方党委和政府等相关部门的配合和支持，则很难发挥其个案审判的司法治理功能。不仅如此，基层司法在个案审理当中，还会受制于各种隐性、间接因素甚至制度性因素的制约和影响。季卫东指出，地方党政机关存在着干预司法鉴定的制度通道，在与经济案件的审判密切相关的司法鉴定领域，司法鉴定重大事项报告制度，则为党政机关介入案件审理的证明过程开辟了通道，势必在不同程度上直接影响到法院的证据采信和最终判决。[31]116可见，基层法院在坚持党的领导这一基本政治立场的前提下，对于如何进一步保障基层法院在审理和调解工作当中的“中立”“客观”和“公正”，自然就成为基层法院和法官们需要修炼的“内功”了。

第二，在基层社会的治理目标上，基层法院是集中通过审判和调解来实现对社会纠纷的解决，承担维护社会稳定的政治功能，“充分说理”是基层司法权威性建构的社会基础。

基层社会的治理目标主要是在“中央—地方”的二元治理结构和“地方党委领导下政府负责”的基本架构下来确定，工作职责主要包括经济增长、劳动就业、社会稳定、市场调整、纠纷解决和社会福利保障等。其中，对于“纠纷解决”职责的承担，基层社会治理主体，在承担“信访—维稳”治理模式下各种社会纠纷解决之外，也要承担地方和基层日常治理当中所面对各种社会纠纷的解决。而对于基层司法部门而言，基层司法部门对纠纷解决职能的承担，主要是负责对“初审案件”的审理，通过审理来达到对社会纠纷的解决。当然，也包括指导人民调解委员会的工作，通过人民调解来解决纠纷。《人民法院组织法》第二十一条规定：“基层人民法院审判刑事和民事的第一审案件，但是法律、法令另有规定的案件除外。基层人民法院对它所受理的刑事和民事案件，认为案情重大应当由上级人民法院审判的时候，可以请求移送上级人民法院审判。”第二十二条规定：“基层人民法院除审判案件外，并且办理下列事项：(一)处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件；(二)指导人民调解委员会的工作。”因此，基层司法部门对社会纠纷的解决，主要是通过司法审判和人民调解两种主要途径来实现的，以达到实现维护社会稳定的司法治理目标。

现代社会的复杂性和多元性，决定了个案司法总是处于各方利益激烈博弈的焦点之中。尤其是在自媒体时代，法院甚至对任何一个“常规性”案件的审理，都可能被无限放大。近些年以来所发生的各种“轰动性案例”表明，基层法院在审理诸多涉及“社会政策”“公共道德”和“公共利益”等个案纠纷时，总是被置身于各种社会力量的争论焦点。从司法权运行的本质而言，司法就“个案纠纷”作出一个“中立性”的裁判方案。在原被告双方之间，总有一方要承担“败诉”的社会风险。然而，这种近乎“理想”的司法裁判形象，却总是难以贴近基层司法裁判的本来面目。究其原因，一方面，在一个权利观“泛滥”和“法律工具主义”的转型社会，个案审判所聚焦的“权利冲突”，具有被无限放大的可能空间，无论是坚持“法律形式主义”“法律实质主义”还是“法律程序主义”的司法审判立场，“权利观念”冲突的背后，也必然带来社会对“司法观”的某种理想预期。另一方面，转型社会在“道德”层面呈现出“多元化”和“社会阶层化”的分布趋势，在“私德”“公德”和“主流社会价值观”之间，法官的个案审判总是难以发挥其“恰当界定”的社会角色。在诸多引发争论的个案司法审判当中，“事实问题”和“价值问题”交相模糊，而最终可能就成为社会舆论对司法关注的一场“欢愉”。而要走出这一困境，费斯指出，判决的本质是司法权运行的纸面化，法官不可能也没有必要成为“哲学王”，法官赋予公共价值的能力，只能来自于对于他们行使权力的限制，法官必须参与对话，甚至司法的能力和由此而来的正当性，永远依赖于司法过程的质量。[35]68从这一层面而言，基层司法在基层社会治理中的恰当社会角色，就是努力通过“判决说理”来作出高质量的个案审判，“充分说理”是基层法官应该承担的一般性社会角色。

第三，在基层社会的治理方式上，基层司法是通过不断向社会输出规则和社会公正来努力承担基层社会治理法治化的政治功能，进而发挥缓解基层社会冲突压力的社会角色。

基层社会治理逐渐实现法治化的变革，乃是我国基层社会治理未来发展的基本趋势。在基层社会既有的治理框架下，基层社会治理要实现法治化方向的自我变革，亟须在“地方立法”“政府执法”“公正司法”和“全民守法”的整体架构下来展开。其中，对于“地方立法”，地方人大和地方政府法制部门要不断努力提升地方立法的能力和水平，尤其是需要变革过去“政府主导型”和“社会管理型”的地方立法模式。只有不断提高地方立法的科学性和民主性，才能为基层社会治理的法治化实践提供基本的法律框架。尤其是在涉及地方重大发展事项和治理事项的地方立法部署上，要防止出现过去以“处罚”来代替“治理”的地方立法困境。对于“政府执法”，地方政府只有努力严格依法行政，防止基于政府行政决策出现失误或偏差而引发群体性社会纠纷的出现。同时，政府还需要不断加强自身治理能力的建设，只有不断提升地方政府回应基层社会治理需要的治理能力，才能不断提升政府治理的权威性和有效性，“不信任政府的最主要原因是政府低效、浪费和开支不当。”[36]5对于“公正司法”，只有通过提升公正司法的能力和水平，才能不断向社会输出规则和社会公正，从而切实有效缓解“信访—维稳”的治理压力，以个案公正司法来点滴累积宏观法治的实现。而对于“全民守法”，全民守法社会的具体展开，需要让社会尽快适应从传统礼治型社会治理，向现代法治型社会治理的整体转型。因为，法治对于全体社会而言，无疑就是一种“高度依赖规则治理”的生活方式。

在基层社会治理法治化的实践中，为应对“纠纷社会”和“冲突社会”在基层社会的逐渐呈现，基层司法在“社会维稳”治理压力的支配下，开始朝向“回应性”“治理性”“善治性”和“法治性”等方向转变。在司法治理展开的对策上，基层司法治理需要努力在以下几个层面实现自我革新，以发挥基层司法在司法治理上的溢出性社会治理效应：其一，在司法治理的机制上，基层司法要努力通过发挥有效的纠纷解决功能，进而带动基层社会治理在纠纷解决机制上的多元化建构。在社会纠纷解决机制上，传统以熟人社会为基础的礼治秩序治理，不再适应一个“陌生人社会”和“流动性社会”的治理需要。在多元化纠纷解决机制的建构上，基层法院可以在“调解与审判”分流、强化非诉讼纠纷解决机制、涉法涉诉专项治理等多元化纠纷解决机制建构的基础上，努力探索和实现对纠纷的“前置性解决”模式。*例如四川省浦江县人民法院探索构筑的“基层诉源治理”模式，采取“五老调解”“交通联调”和“盖碗茶调解”等多元化纠纷化解新模式，以努力推进对“诉源”的“前置性解决”，从而有效地实现化解基层社会纠纷的“诉源善治”目标。参见张保川、熊晓彪《基层诉源治理的探索与出路》，载《人民法治》2017年第7期。其二，在司法治理的效果上，基层司法要努力通过司法治理，进而推动基层社会治理的结构性转型。在基层社会治理实践中，司法治理既是基层社会纠纷解决的途径，也是带动基层社会实现结构性转型的动力。其三，在司法治理的目标上，基层司法要努力通过司法的回应性治理，进而带动基层社会公共治理体系的全局性建构。在当前基层社会存在着巨大公共性服务缺失的现实背景下，基层司法治理在参与对环境、卫生、教育和社会保障等公共服务建设当中，要努力实现“以行政治理为主、兼顾市场治理和公共治理、司法治理兜底”的基层社会大治理格局。其四，在司法治理的目标定位上，基层司法治理要努力通过个案纠纷的司法治理，进而带动政府依法治理和基层社会自我治理的全面法治化转型。

当然，在基层社会治理实践当中，司法自身的有限性，直接决定了基层司法在基层社会治理中政治功能和社会角色的有限性。无论是在治理主体、治理目标和治理方式上，基层法院的司法治理职能，只能是一种建立在“个案纠纷”解决基础上的治理职能，而其他社会治理职能只能是延伸性的。在基层社会纠纷已经呈现出多样化、复杂性、公共性、群体性和疑难性等特点的时代背景下，甚至单一依靠政府的行政治理和法院的司法治理，已经无法满足基层社会纠纷解决的需要。或许，在某种意义上，当下中国的基层社会，正陷入到了只有“基层”却没有“社会”的现实治理困境中。而要走出这一困境，无论是以国家和政府为后盾的基层社会治理体系建构，还是以“多方协同、社会自治和公共治理”为路径的基层社会治理平台的建构，基层社会中的司法治理只有不断地超越既有的地方利益、部门利益和行业利益等，才能最终转化为一项具有法治建构意义的基层公共治理事业。因为，“争议是诉讼中的普遍现象。争议可能产生于公共价值的意义和规范是否存在，从而为司法介入提供了空间”[35]33。

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