公众参与文化遗产保护的意大利模式解读与启示

2018-03-07史梦頔董恒年

文化学刊 2018年2期

史梦頔董恒年

(北京联合大学应用文理学院，北京 100191)

文化遗产是一个民族悠久历史的文化积淀，是一个国家灿烂文化的结晶。目前，意大利在《世界遗产名录》中收录的世界遗产总数为53项，是当今世界遗产数量最多的国家，同时也是文化遗产保护建设走在世界前列的国家。意大利这个被誉为欧洲天堂和花园的国度，不仅拥有极其丰富的历史文化遗产，还有着一套特有的文化遗产保护模式，其高度社会化的公众参与文化遗产保护，是意大利文化保护的核心，这对于我国公众参与文化遗产保护具有重要指导意义。

一、公众参与意大利文化遗产保护模式解读

(一)中央政府权力下放

意大利文化遗产保护管理模式存在显著的分散式特征。自1975年中央政府批准建立大区后，意大利实行自中央至大区及省、市四级国家管理体制。[1]历史上，意大利曾经历数次长期分裂，致使不同地区保留不同特色文化。中央将文化遗产管理权下放至各地方政府，由地方政府及相关机构或私人掌管文化遗产保护与利用等工作。虽在全国各地文化遗产管理权属较为分散，但意大利文化遗产保护理念从中央到地方保持一致。意大利政府于1975年设立了负责全国文保工作的最高机构——文化遗产部，有最高文化遗产管理权力，对意大利文化遗产保护理念与管理进行规范。

(二)特设“文物监督人”

文物监督人是意大利文化遗产保护管理模式独特之处。其最早被提及是在1907年的Tutela Act文化遗产保护法中，首次在意大利全国内设立了47个文物监督人[2]，作为中央与地方政府沟通的桥梁，协助地方政府进行文保工作。自1975年文化遗产部成立后，文物监督人由其领导，目前文化遗产部中有超过2万名的文物监督人。[3]文物监督人须具备扎实的专业知识，且需通过文化遗产部设置的严格的选拔考试，考试内容涉及文化遗产保护及考古历史和建筑等多领域的专业知识。通过考核而进入文化遗产部就职的文物监督人，通常是该领域颇具权威的公众、专家及学者，他们多是来自著名大学的教授、知名建筑师或考古学家等。例如来自罗马大学建筑学院的Piero教授，他在文物建筑保护方面颇有建树，曾主持修订了维罗纳古城保护规划及文物古迹的修复。[4]另外，文物监督人的庞大队伍中还有专业学术团体，如罗马、庞贝等古城，由文物监督人与专业研究机构共同协作。

意大利中央政府直接领导文物监督人，并为其核发薪资。他们被派到全国各地，执行政府政策，并掌握该地文化遗产开发保护的审核权、执法权及对文保破坏等行为的直接处罚权。[5]他们每年须向国家提交一份所在地区需要修缮的文保名单，为政府开展文保工作提供依据。同时，文物监督人需对所在地区进行监督管理，有权责令停止该地不适当的文化遗产开发行为，并有权对破坏行为直接进行处罚，不必层层审批。

(三)“遗产领养人”制度

具备有效的法律保障是文化遗产保护的基础，拥有长期稳定的专用资金是文化遗产保护工作的强力支撑。早在1948年，意大利就在其宪法第九条中明确国家将对文化和自然遗产进行全方位保护[6]，此后，陆续出台了系列相关法律。1994年起，为了保障充足文保资金，意大利开始实施遗产领养人制度[7]，即政府在保有文化遗产的所有权、开发权、保护权及重要人事任免、票价制定等权力的基础上，将使用与管理权下放给遗产领养人，即有能力的公众、社团组织或企业，但最长年限为99年。遗产领养人可将古建筑的部分场所用作文化旅游而获利，但政府同时要求他们，在不得改变原建筑外观条件下承担相应的古建日常维护管理。总之，遗产领养人制度的实施，使得文化遗产有了固定维护人，并具备了稳定的资金支持，更重要的是使公众对文化遗产萌生了主人翁意识，充分调动了公众参与文化遗产保护的积极性，更好地保护并合理地利用了文化遗产。

二、意大利公众参与文化遗产保护对我国的启示

意大利若要保护如此数量庞大的文化遗产，仅依靠政府微薄力量是远远不够的，所以意大利政府广泛发动社会各层公众积极参与文化遗产保护，使其成为民族自觉意识，社会风尚。广泛而有效的公众参与，是意大利文化遗产保护模式的核心，各地方政府依权与文物监督人及遗产领养人、民间社团共同管理并合理利用这些古迹，使其在得到科学合理保护的前提下，在社会中发挥价值。

(一)创建我国“文化遗产监督人”队伍

目前，我国文化遗产保护管理现状不容乐观。我国除去国家文物局外，涉及文化遗产管理的中央部委还有：建设部、国家民族事务委员会、民政部、国土资源部及环保总局等[8]，同时，各级地方政府负责相应区域内的文保工作。这种分割交叉式多方管理的体制必然导致管理主体多元化，管理权属混杂不清。一些政府部门在经济效益的驱使下，无法正确地权衡文化遗产保护与经济开发利用的关系，使文化遗产受到不可逆的建设性破坏。因此，只有从根源上改革我国文化遗产管理体制，才能有效改善我国当前文化遗产保护不周等情况。

当前，我国实行各地区分级属地化遗产管理模式，与意大利国家分散式遗产管理模式有一定相通之处，不同的是，意大利国家有其独特的文物监督人制度，这样行之有效的文物监督人制度，是值得我国学习和借鉴的。可由我国国务院建立中央文化遗产管理局负责全国文物管理，并建立考试制度，审核组建我国文化遗产监督人队伍。我国从事文化遗产及考古历史、建筑等的专家学者或科研机构及民间组织，可以大力发挥自己专业所长，由中央直接领导，下派到全国各地指导并共同管理当地文化遗产，将专业理念付诸于实践，对地方政府文保工作进行监督指导管理，并对该地发生破坏文化遗产等不当行为进行处罚，使我国文化遗产得到更好地保护与合理利用。

(二)制定有效制约机制并推行“遗产领养人”制度

意大利颁布全面的文化遗产相关法律，以确保文化遗产保护有法可依，同时实行遗产领养人制度，有效增加了文化遗产保护的经济来源。但遗产领养人制度对国家的文化遗产立法有严格要求，而就我国目前文化遗产保护利用现状来看，若要推行遗产领养人制度，必须以具备有效制约机制为前提。

首先，目前我国遗产领养人的队伍构成基本上是获得该遗产地经营权的旅游企业，这些遗产地旅游业经营者同国家及政府部门是三个不同的利益主体[9]，所追求的目标很难始终保持一致。与国家及政府最大的不同是，旅游企业很难将国家长远利益放在第一位，通常会盲目追求企业个人利益最大化，不顾文化遗产内在价值，肆意开发利用，最终导致文化遗产不可逆破坏。其次，我国文化遗产管理体制存在权属混杂等问题，同时相关法律制度还不健全，公众的文保意识较弱，若想达到实施遗产领养人制度的要求，除改善管理体制及法律外，须建立有效遗产领养人制约机制：地方政府设立专门监督机构，确保对监督遗产领养人有法必依、执法必严、违法必究；同时，不得忽视公众与社团组织的强大力量，鼓励公众参与文化遗产保护，对当地遗产领养人的不当行为进行监督举报，政府可对公众或团体，就举报情况颁发荣誉称号或发放资金鼓励。