失能老人养老服务对策研究——以大连市为例

张岩松，李 健

（大连职业技术学院老龄产业研究所，辽宁 大连 116035）

据辽宁省下发的《关于建立经济困难的高龄、失能老年人养老服务补贴制度的通知》可知，“因进食、穿衣、个人卫生、如厕、移动等不能自理而需他人帮助，或因丧失认知能力日常生活必须有人照顾”的老人为失能老人。让他们得到良好的照护，能够“有质量，有尊严，无痛苦”地走完人生，既是老人应该享有的人道主义权益，也是社会主义优越性的集中体现。失能老人是最需要得到养老服务的一群人，他们的养老服务问题应得到全社会的高度重视。

1 失能老人的现状

大连市自1983年进入人口老龄化社会，是全国人口老龄化程度较高的城市之一。截至2016年底，全市60周岁以上老年人口为143.43万人，占户籍人口总数的24.08%，远高于全国16.7%的平均水平，大连市已进入深度老龄化阶段。大连市户籍老年人口增速为5.8%，比全国老年人口平均3%的增速高出近一倍，且呈现增长速度快、高龄化显著、空巢化加剧、失能老人比例较高等特点，失能老年人养老问题亟待研究解决。

慢性病是导致老人失智失能的主要原因。老年人是慢性病的高发群体，据2015年6月30日由国家卫生计生委公布的《中国居民营养与慢性病状况报告（2015）》，我国居民慢性病死亡率为533/10万，占总死亡人数的86.6%，心脑血管病、癌症和呼吸系统疾病为主要死因，占总死亡人数的79.4%。大连市老年人高血压患病率在54.0%以上，由其导致的脑中风是引发老年人残疾的最多见的疾病。一旦老年人遭到疾病、外伤等打击，造成卧床不起，说话不清楚、听力下降、丧失自由和自主活动，就需要他人长年照顾，大大增加了其老伴、子女、亲友以及社会的负担。此时，失能老人很无奈、很痛苦、很孤独。据估测，我国约10%的老年人日常生活需要他人照料。据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查公布的资料显示，我国失能半失能老年人约4 063万，占老年总人口数的18.3%。以此推算，大连市现有失能半失能老年人数不少于20万。保守估计，需要他人照料的全失能老年人不少于5万。

失能老人的照护问题越来越突出。现今80岁以上的老人尽管养老金不高，但多有2个以上的子女，多数人尚能居家接受子女的供养和轮流照顾。而20世纪五六十年代出生的执行独生子女政策的一代人，目前处于65～75岁之间，多数人生活还能自理。但5～10年后，当他们进入半失能和失能状态时，其独生子女无疑是无法居家照料他们的。届时，空巢、高龄、失能老人数将成倍增长，形势将非常严峻。失能老人养老服务问题亟待解决，必须引起全社会的关注。

2 失能老人养老服务存在的问题

2.1 失能老人养老服务供给不足

针对失能老人的养老服务区别于一般老年人养老服务的关键点在于，失能老人生活难以自理，对于医疗、护理、康复等照护方式要求更高、更迫切、更专业。就目前状况而言，大连市具备相关养老服务资质、老年人有能力并愿意入住的养老机构并不多。

大连全市现有养老机构320家，总床位约3万张。其中14家为公办养老机构，主要面向“三无”老人。公办养老院设施完善，饮食、护理服务较好，价格低廉，普通人很难入住。近一二十年来，大连兴办了一批民营养老院，床位100～200张，有的多达500张，设施较好，环境优美，多建在郊区，他们主要面向生活能自理的老人和有支付能力的老人开展养老服务，只有个别民办护理院面向失能老人。还有一些建在山清水秀地方的公寓型养老机构。这类大型和公寓型养老机构致力为老人提高生活质量，大多适合生活能自理者。据调查，大连市养老机构的平均入住率为40%左右。在旅游旺季，由于接受外地的旅游者，少数养老院入住率可达60%。而那些“高大上”的公寓型养老机构几乎都处于闲置状态。

目前，我国各地兴办的养老机构多重在满足高收入人群和能自由活动的老年人群的需求，而忽视了失能老人和广大中低等收入人群。城市社区兴办托老所、日间照料中心、老年食堂和送餐上门等，也重在解决“食”和“娱”的困难，充其量适合半失能老人。空巢家庭失能失智老人的基本需求尚难以满足。

据大连市养老福利协会日前公布的资料显示，2016年入住养老院需要护理的失能半失能老人占总老年人口的50.02%，较2015年增加2.24个百分点，80岁以上高龄老人接近半数。说明养老院越来越成为失能老人的刚性需求。失能老人需要的是能进得去和住得起的养老院，可是从以上对养老院的调查分析可以看出，现在的养老机构远不能满足失能老人的需要。也就是说，针对失能失智老人的养老机构的供需矛盾特别突出。

2.2 失能老人收入较低，难以承担较高的养老机构照护费用

大连市60岁以上老人的月退休金平均在3 000～5 000元之间，年龄越大，退休金越低。如80岁以上的企业退休员工，平均月退休金在2 000～2 800元之间。据大连市养老福利协会2016年12月初公布的资料显示，2016年大连市养老院的平均收费标准是单人间2 235元/月，双人间1 615元/月，工人间1 263元/月，半护理费为1 035元/月，全护理费为1 660元/月。加上其他费用，每人每月入住费最低也要3 000～4 500元，如果再计入医疗费会更多。失能老人入住位于市区的这类养老院，每月至少需要4 000～5 000元。从以上数据可见，现今城市老人依赖自己的养老金能够入住养老院的，多为60～70岁者，他们一是退休晚，养老金较年长者相对高；二是一般能活动，不需要交纳护理费。而对于养老金较低，同时又需要护理的80岁以上的失能老人，仅靠自己的养老金，是不能承受其入住费用的。这也是造成养老机构入住率低的主要原因之一。

2.3 亲情成为制约失能老人入住养老院的原因之一

远离市区的养老机构价格由于地价较低，其收费相对市内的养老院低，它的不足之处也在于距离市区远，一旦入住，就意味着阻隔了与家庭及原有生活圈的联系，子女不能常来看望。在一个完全陌生的新环境里生活，令老人难以适应，尤其是长期卧床的老人更寂寞孤独。中国是讲人情的国家，所以，尽管位于远郊的养老院收费较低、设施较好、风景优美，老人还是不愿意去。这也是这类养老机构入住率不高的重要原因。于是，就形成了这样的局面：城里公办的养老院价格低，进不去，可谓一床难求；民营的价格高，住不起；一些位于郊区价格较低能收住失能老人的养老院却因路远交通不便，老人不愿意去，导致床位闲置。

2.4 家庭照护能力弱化

我国传统养老模式是老少几代人住在一起，老人受子孙赡养，贯穿中国数千年历史的孝文化，是老有所养的保证。自20世纪70年代开始实施独生子女政策以来，我国老少同居的大家庭结构逐渐解体，随着父母与子女分地而居，特别是独生子女的父母日渐步入老龄化，进一步加重了家庭照护的负担，原本以家庭为核心的照护功能弱化已经成为普遍现象。特别是近二三十年来，城乡空巢家庭日渐增多，包括北京、大连等许多城市的空巢家庭现已超过50%。在独生子女家庭结构模式下，继续传统家庭养老方式显然不可能。在老人失去自主生活能力时，不管老人及其子女愿不愿意，除少数能请得起保姆的富裕家庭外，都难在家接受护理与照料，养老院就将成为老人的必然去处。

3 失能老人养老服务的对策

3.1 加强面向失能老人的养老服务供给

3.1.1 公办养老机构回归托底功能 公办养老机构要准确定位服务对象，依照“失能等级评估表”“日常生活活动能力量表”对拟入住的老人进行健康状况评估，同时还要进行老人经济状况评估，发挥托底功能，限定为失能程度高、经济困难、收入低的失能老人提供服务。

3.1.2 推动医养结合，加快养护型养老机构建设 市政府应加大、加快落实国家卫生计生委等《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，使养老机构的“养”与医疗护理康复机构的“医”深度融合，满足失能老人护理、医疗、康复的需求，将养老机构失能老人的医疗康复纳入医保。政府要加强养护型养老机构的建设，还可通过加大对现有养护型养老机构的扶持力度、出台优惠政策鼓励符合条件的养老机构向养护型转变等措施，加强失能老人养老服务的有效供给。

3.1.3 依靠民间资本发展小型家庭式养老院 在大连除了大型的养老院外，还有一类小型家庭式养老院，这类养老院符合现阶段的中国国情，是一种能让失能老人住得起而又能令老人及其子女比较满意的养老机构，有着广阔的发展空间与社会需求。在这些小型养老院中，丧失生活自理能力的老人约占八成，其中近一半为卧床不起的老人。有的小型养老院明示，只收脑中风偏瘫后遗症和痴呆患者。其主要优势是在满足老人基本生活需求的基础上收费低，一般为月收费1 200～2 000元，失能老人包括护理费的入住费为2 500～3 000元/月，一般老人能承受得起。这类养老院都在城区居民区内，亲人能随时来院探视和帮助护理，失能老人喜欢，亲属也放心。由于同就近的社区医院挂钩，也基本解决了老有所医的问题。这样的小型家庭养老机构的入住率往往在90%以上。政府应该将有限的资金多向小型养老院倾斜，对收住失能老人的床位应特别加大补贴。有关部门可将社区内的闲置房屋利用起来，作为兴办小型养老院的场地。政府应及早制定相应政策，或由政府出资租赁或给予补贴，除鼓励个人兴办外，更要招商引资发展连锁式小型养老机构。

3.1.4 构建面向居家失能老人的养老网络服务体系 充分运用“互联网+”与大数据技术，整合社区服务网点资源，引导社会资本投资建设连锁性质的养老服务集团公司，为居家失能老人提供生活照料、精神慰藉、疾病康复、医疗护理等上门养老服务。

3.2 对失能老人养老服务予以资金支持

3.2.1 加强对失能老人和其家人的补贴 政府可将针对失能老人的护理服务项目纳入公共财政预算，对养老机构失能老人和居家失能老人，通过直接补贴、救助等方式予以支持。政府应实施配套措施，根据老年人的失能程度及各地物价水平制订补贴标准，给予居家失能老人的家人以适当补贴，进行免费的家庭养老照护培训，从而减轻其经济压力，增强家庭养老照护水平。

2015年，大连市在老年优待政策的基础上，对居家养老的城市特困老人、低保家庭老人以及遗属孤老按其身体失能状况，每月发放服务补贴；对入住养老机构半失能、失能遗属孤老和低保家庭老人，每月给予养护补助；对90岁以上的高龄老人每月发放生活补贴，并建立随城市低保标准增长的自然增长机制。大连市的这种做法，收到了较好效果，值得借鉴。

3.2.2 拓宽渠道，加大失能老人养老服务的资金筹集力度 设立老人长期护理保险试点，探讨构建养老保险、医疗保险与长期护理保险、商业护理保险的融合、联动机制，使低收入失能老人走出困境。同时，动员社会力量，聚集闲散资金，吸引民间资本进入养老服务业，激发企业、社会组织对失能老人养老服务投资的热情。鼓励私人、慈善机构针对失能老人设立专项护理基金，解决部分失能老人的护理服务费用。

3.3 开发高智能养老服务机器人，提高失能老人生存质量

随着“智慧养老”、信息化养老等新形式“科技养老”的发展，高智能养老服务机器人正不断走进老人的生活，呈现出爆发性增长的特征，受到人们的广泛关注，成为制造业发展的制高点，也是《中国制造2025》战略的重要内容。

市政府应把高智能养老服务机器人的开发、研制列入大连市的产业发展规划之中，加快不同类型的高智能养老服务机器人以及相关养老服务智能辅助工具的研发。加大对高智能养老服务机器人等智能化设施的资金支持力度，给予研发、生产机构一定的补贴。对于购买高智能养老服务机器人等智能化设备的失能老人，也予以一定的补贴，从而改善和提高失能老人的生存质量。