图书馆服务供给机制研究——以政府购买图书馆服务为背景

王 文

（平顶山市图书馆）

1 引言

在面向社会公众供给图书馆服务过程中，政府购买图书馆服务推动供给机制的多元化。一方面，公共政策持续发力推动，为图书馆服务供给机制多元化变革提供了动力。如，2017年3月1日起实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》规定，“国家采取政府购买服务等措施，支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务”；2017年5月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出“推动各级政府购买公共文化服务。鼓励社会组织和企业参与公共文化设施运营和产品服务供给。”这些公共政策将图书馆服务供给置于政府、市场和社会的多元化环境之中进行考量和设计，打破了长期以来由政府设置并委托公共图书馆供给的单一机制。另一方面，政府购买图书馆服务对图书馆服务供给机制的影响有着深刻的学理基础。如，马晓军以交易成本经济学为视角构建了政府购买图书馆服务边界的理论框架，分析何种服务适合购买、何种服务适合公共图书馆生产；［1］刘晓婷等结合相关案例，从购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理等维度分析了政府购买图书馆服务的实施机制；［2］丁文安通过对案例的比较分析，提出了实现政府购买图书馆服务的市场型契约关系、参与型契约关系和网络型契约关系。［3］

上述研究表明，图书馆服务供给机制的变革有着广泛的理论基础和公共政策背景，但当前的研究对图书馆供给机制的研究在理论化和系统化方面有待进一步拓展。图书馆服务供给机制是指政府或社会选择何种方式或公共政策工具实现图书馆服务有效供给。正如彼得斯等指出的，为了有效地制定政策，政策制定者必须熟悉他们自己可能采取政策工具的范围，同时理解不同政策工具之间的差异。［4］可以说，选择什么样的图书馆服务供给机制是影响图书馆服务资源配置效率的关键因素，关乎到政府供给公共产品的合法性和有效性。基于此，本文以新公共管理运动的公共产品供给理论为视角，将图书馆服务供给的各种机制置于同一个理论框架下进行审视，从整体上对图书馆服务供给机制进行分析，并提出完善供给机制的建议。

2 理论背景与研究问题

2.1 图书馆服务、公共产品及其供给机制

图书馆服务作为政府向社会公众供给的公共产品贯穿于公共图书馆发展史，“由公共经费（收税）支持，面向社会公众提供免费服务”的公共图书馆制度肇始于英美而扩散至全球。［5］但图书馆服务供给的机制随着公共政策理论和实践的创新不断发生变革。新公共管理运动主张建立在绩效上的合约、竞争、市场激励以及放松管制，强调民营化、绩效评估、战略性计划以及其他一些管理主义方法。［6］它在公共服务的供给方面寻求以市场为基础、竞争驱动的方法来取代传统的以规则为基础、权威性驱动的过程。新公共管理运动最基本的政策建议是将“把掌舵和划桨分开”，其中，“掌舵”是指公共服务供给的决策和供给，而“划桨”是公共服务的生产；［7］其基本依据是，公共产品的“供给与生产的区分为人们用新的方法来组织地方政府单位与安排它们之间的关系奠定了概念基础”。［8］萨瓦斯将公共服务中的基本参与者分为消费者、生产者、提供者（或安排者）。消费者直接获得或接受服务；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务；提供者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者或选择服务的生产者；市政当局、联邦政府、志愿组织或消费者自己等都可能是服务的安排者。［9］68由此可见，新公共管理运动通过对公共产品的细分，区分出公共产品的多种参与主体，从而为公共产品或公共服务的市场化、多元化改革奠定了理论基础。同时，在我国全面深化改革的背景下，图书馆服务供给机制的变化反映了国家与社会关系以及公共政策理念的变革。张军华指出，通过政府购买实现图书馆服务供给源于国家，通过法治化、制度化和市场化重塑与社会关系的行动，国家不再将自身视为公共事务治理的垄断者而转变为公共事务治理的协调者、合作者和制度供给者；政府力求打破图书馆服务的低效、惰性和僵化的局面，寻求更加高效、透明、灵活和多样化的政策工具，优化图书馆服务供给模式。［10］

上述研究表明，图书馆服务作为一种公共产品，在全球新公共管理运动和我国全面深化改革中政府购买公共服务的背景下，通过分离图书馆服务的提供者和生产者，打破了公共图书馆垄断图书馆服务供给的格局。这为理解图书馆服务供给机制多元化提供了理论基础和实践方向。

2.2 政府购买所推动的图书馆服务供给机制多元化

政府购买图书馆服务是政府从履行服务社会对图书馆需求的责任出发，与图书馆服务组织通过市场化契约向公众提供特定的图书馆服务，并通过公共资金支付费用的交易行为，政府是购买主体，营利性或非营利性的私人组织是图书馆服务生产者，其特点是“政府出资、契约管理、评估兑现”。［11］政府购买推动图书馆服务供给机制的多元化主要体现在公共政策工具的多元化。萨瓦斯将公共服务供给的政策工具分为政府服务、政府出售、政府间协议、合同承保、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务等。［9］69在图书馆服务供给机制方面，社会力量通过承接公共图书馆运营与管理、兴办公益性图书馆、向公共图书馆捐赠、志愿服务等形式参与公共图书馆服务体系建设，［12］包含了大量公共政策工具。

政府购买图书馆服务推动了图书馆服务供给机制的多元化，其核心是政府供给图书馆服务的公共政策工具的多元化。这些多元化公共政策工具有的是已经被熟知的，如公共图书馆；而有的刚刚进入公共政策范围并逐步深入实践，如合同外包、政府与社会资本合作和志愿服务等；有的是图书馆服务供给的新工具，如特许经营、福利券等。尽管图书馆服务供给机制多种多样，但都隐含着政府与公共产品供给之间的逻辑关系，同时表明现代公共服务供给的多元化机制。

2.3 分析框架：区分图书馆服务的提供者和生产者

依据图书馆服务供给的生产者和提供者的可分离性，将图书馆服务供给机制分为5个类型（见下表）。

表 图书馆服务供给机制的分析框架

3 图书馆服务供给机制分析

3.1 图书馆服务的提供者与生产者都是政府公共部门（玉区域）

在这一情形下，政府同时扮演图书馆服务提供者和生产者的角色，最常见的是政府通过设置公共图书馆提供图书馆服务，即政府作出安排，公共图书馆从事图书馆服务的生产。提供公共产品，是政府的基本职能之一，因为现代税收包含了社会公众支付给政府供给该服务的价格。蔡冰等认为，公共图书馆基本服务是利用各类文献信息资源，保障和满足公众基本信息和阅读需求的公益服务行为，具有公益性、均等性、基本性、便利性等特征。［13］因此，公共图书馆生产图书馆服务，有助于克服图书馆服务供给中的“市场失灵”，解决公共产品生产的排他性成本过高和“搭便车现象”，实现图书馆服务生产的规模效益。

同时，政府间协议也是在这一情形下图书馆服务的供给机制。政府可以雇用或付费给其他政府以获得公共服务，前一个政府是服务的生产者，后一个政府则是安排者，这些制度安排就是政府间协议。［9］71在图书馆服务供给过程中，出现了不同层级的政府、不同地方政府之间的委托代理和协同合作关系，最典型的是公共图书馆联盟和总分馆制。图书馆联盟作为一种图书馆联合体，受共同认可的协议和合同制约，以实现资源共享、互惠互利为目的。［14］其本质是不同的政府之间围绕图书馆服务资源配置进行的产权交易，因为公共图书馆是分属于不同政府的产权。公共图书馆总分馆制是由若干个建设主体共建共享的“公共图书馆群”，在特定的地域单元内构建图书馆服务体系，提供普遍均等服务，［15］总分馆制的实质是不同层级政府中的上级政府与下级政府之间对于图书馆服务资源一体化配置，改变了“一级政府建设并管理一个图书馆”的“孤岛型”图书馆服务资源配置模式，优化了图书馆服务的供给机制。

3.2 图书馆服务的提供者是政府公共部门，生产者是私人部门（Ⅱ区域）

这一情景是政府购买图书馆服务的标准的形式，其核心是通过市场化契约实现图书馆服务的供给，常见的供给机制主要有以下几种。① 合同外包。政府可以向社会力量购买公共图书馆运营和管理等政策措施被写入2015年5月国务院办公厅发布的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》。易斌等将无锡新区图书馆的案例概括为政府引入市场机制，将原应由政府提供的公共图书馆运营和管理服务，交给具备条件的社会组织、事业单位、企业或机构来完成，并由政府依据承接者所提供的服务数量和质量来支付费用。［16］② 政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）。图书馆服务供给的PPP机制目的是优化图书馆服务的提供和生产，政府与社会资本之间达成伙伴关系，通过市场化契约明确双方权利和义务以确保图书馆服务的供给。政府通过给予社会资本特定时期的特许经营和收益权来换取图书馆服务设施的有效建设和运营，实现政府、社会与市场的图书馆服务资源在数量和禀赋上的优势互补、合作共赢、风险共担和供给效率。如，江阴市图书馆与咖啡馆、茶楼、银行和社区等合作打造“三味书咖”，一定程度上解决了总分馆体系布局不合理、服务半径过大等问题，激活了社会资源，提升了服务效能。［17］③ 使用者付费。使用者付费是以为使用者直接提供服务为基础的，通过付费使受益人和公共部门之间建立一种直接的交换关系。付费者就是公共服务的直接受益者，即所谓“谁受益谁付费”。对于图书馆服务的使用者付费来说，实际上就是将价格机制引入到图书馆服务供给中来，提高图书馆服务消费与生产的效率，让使用者的支出与所得服务相一致。当然，这种供给机制仅适用于特殊的图书馆服务，且服务对象易于识别。如，2014年6月，北京市东城区体育馆路街道和民办公益图书馆“皮卡书屋”，以“政府购买+市场补充”的方式向驹章胡同社区开放，采取馆内阅览免费、外借办卡的形式，分别对社区内和社区外的服务对象每年收取400元和800元会费，社区低保家庭享受免费服务。［18］就图书馆服务供给机制而言，陈红提出，合同外包制、使用者付费制、补贴制、凭单制和采购配送制等都可能成为未来图书馆服务的供给机制。［19］限于实践和案例的局限性，相关供给机制暂不做考察。

3.3 图书馆服务的提供者是私人部门，生产者是政府公共部门（Ⅲ区域）

在这一情形下，政府（或其设置的公共图书馆）是图书馆服务生产者，而私人部门是图书馆服务的提供者（或安排者）。这种图书馆服务供给机制是一种特例，即政府出售图书馆服务。萨瓦斯认为，政府向人们出售物品或服务的情形很多，如自然资源使用权、在大型公共场所举办的活动治安服务等。［9］71政府或者政府设立的公共图书馆能否进行服务出售，是个富有争议的话题，同时也反映着图书馆服务供给机制在公益性与营利性之间的“钟摆效应”。在特定的时期，“以文养文”、“以文补文”、“有偿服务”等图书馆服务市场化政策具有了强大的制度基础和合法性逻辑，而公益性、均等性和免费开放的公共图书馆精神与体制回归打破了市场化走向；［20］但“不改变图书馆原有性质与管理模式的前提下开展创收活动”［21］的主张仍是一种重要的发展理念。在实践方面，2014年6月，英格兰艺术委员会和英国社区网络组织Locality联合发布的《英国公共图书馆营收报告》显示，公共图书馆通过为公私机构提供图书馆核心业务之外的公益性服务或租赁、售卖和新兴技术服务等能够创收，这些创收有助于缓解图书馆运营经费缺口、提升服务水平、促进读者利用以及推动公共图书馆在法定职能之外的多样化和可持续发展。［22］田利以2016年5月国务院办公厅转发的《关于推动文化文物单位文化创意产品开发若干意见的通知》为依据，探讨了公共图书馆参与文化创意产业的产权与股权、激励机制与利益分配等问题，呼吁对公共图书馆出售服务进行制度安排。［23］上述理论和实践研究都涉及到政府出售在图书馆服务供给中的实现问题，随着组织管理技术、市场交易技术和公共服务供给机制的变革与发展，可望得到合理的安排。

3.4 图书馆服务的提供者与生产者都是私人部门（Ⅳ区域）

在这一情形下，私人组织同时扮演着图书馆服务提供者和生产者的角色，最常见的供给机制是公益性民间图书馆、志愿服务与自我服务。谷秀洁等以公共产品理论为基础，认为政府供给的图书馆服务既不可能面面俱到，也不可能完全满足用户的个性化需求，因而为公益性民间图书馆发展提供了机会空间；［24］王子舟认为，公益性民间图书馆具有自发性、草根性和多样性的特征，使得“图书馆生态圈”逐渐从“单一物种”发展成“多物种共存”的新局面。［25］政府除购买民间图书馆服务外，还可以给以公益性民间图书馆税收支出和政府补贴，以减少、免除个人或私人组织的纳税义务，或给予资金、免税、低息贷款、贷款担保等。志愿服务是指慈善组织或志愿机构作为图书馆服务的安排者，通过雇员直接生产或者购买图书馆服务，向社会公众供给图书馆服务。志愿服务是社会力量参与公共图书馆服务体系建设的重要模式，利他主义精神、合适的遴选机制和恰当的激励机制是志愿服务机制的重要动力。［26］作为制度的公共图书馆、公共财政、社会捐赠、志愿者和公益慈善等是相互嵌入的，在相互嵌入的制度环境中进行社会资源的交换是志愿服务供给机制的制度基础。［27］可见，志愿服务在图书馆服务供给机制中有着深厚的理论基础、制度基础和公共政策基础，它生成于图书馆服务供给的“政府失灵”和“市场失灵”之处，不仅是图书馆服务供给的重要机制，还越来越成为政府购买的重要对象。自我服务是物品供给的基本形式，作为一个自我服务单位，家庭是人们在住房、健康、教育、福利和人力资源等方面最古老也最有效率的服务部门，为其成员提供了广泛而重要的服务。［9］87其中，以家庭场所存在、以一定数量知识资源特别是纸质文献为基础并产生一定公益传播价值的家庭图书馆，是图书馆服务供给中自我服务机制的重要依托。王子舟等记录了山西省左权县农民张小宝创办家庭图书馆的案例，该家庭图书馆对外免费服务，不仅为所在村庄3,000多名村民提供服务，甚至邻近县乡的村民也前来借阅。［28］与志愿服务类似的是，家庭图书馆是在公共图书馆服务无法覆盖或无法满足需求、市场机制又无法发挥图书馆服务资源配置作用的背景下兴起的，为满足特定群体的需求提供了广泛而重要的图书馆服务资源。当然，公益性民间图书馆、志愿服务和家庭图书馆与政府提供的图书馆服务既具有替代性更具有互补性，这三种供给机制虽然提供者和生产者都是私人部门，但可以通过合同外包、税收支出、补贴和福利券等公共政策工具将其从私人物品转变为公共产品纳入到公共文化服务体系中来。

3.5 图书馆服务的合作治理（Ⅴ区域）

继科层制和市场机制之后，合作治理成为公共产品供给的重要机制之一。爱默逊等将合作治理界定为特定公共政策领域中一种结构性的过程安排，政府公共部门及内部机构、私人部门、社会部门之间通过契约安排被建构在特定的公共事务之中，共同完成公共服务的供给和治理。［29］图书馆服务供给的合作治理机制围绕图书馆服务供给，政府、公共图书馆、市场部门或社会部门等多主体之间通过建立契约关系，共同完成图书馆服务的供给，且在合作过程中各主体可以在提供者、生产者和消费者的角色之间进行切换。如，作为基层政府机构的北京市朝外街道文化服务屮心、作为公共图书馆的朝阳区图书馆与公益性民间图书馆悠贝亲子图书馆三家机构合作供给图书馆服务［30］是合作治理的典型案例，通过特定的契约安排，使基层政府、区（县）公共图书馆、公益性民间图书馆和社区参与其中，实现了图书馆服务的供给。佛山市图书馆“智能图书馆”项目是以PPP模式进行建设和运营的，但也呈现出合作治理的特征。佛山市政府通过资金和政策引导，通过复杂的契约安排，使政府部门、事业单位、社区组织和企业等多元主体共同参与图书馆服务供给。［31］可以说，图书馆服务合作治理机制涵盖了网络治理、共同生产、伙伴关系、权力共享和多中心治理等关键词，有助于带来良好的图书馆服务供给绩效，包括提高图书馆服务供给的决策及执行质量和供给效率，提高图书馆服务供给体系的弹性、适应性和稳定性。同时，降低政府垄断图书馆服务供给的权力不平等，促进社会参与、社会公平和社会活力。随着公共产品供给机制多元化的深入推进，合作治理将成为重要的图书馆服务供给机制。

4 结论与建议

完善面向社会公众的图书馆服务供给机制的建议是：加强顶层设计，完善供给机制多元化制度设计。《公共文化服务保障法》明确了中央和地方各级政府在公共文化服务供给的责任和措施，在未来的立法中，要进一步推进公共文化服务体系建设、公共图书馆发展、文化产业发展和政府购买的明晰化和具有可操作性，依法明确各级政府、公共图书馆、社会公众、营利性和公益性图书馆服务组织的权责关系。要加强政府供给能力建设，政府要及时回应社会公众的图书馆服务需求并作出满足需求的科学决策；要能够科学界定政府购买的边界和范围，提高优化配置图书馆服务资源的能力；要灵活地运用公共政策工具有效整合图书馆服务供给资源，实现图书馆服务高效公平供给；要建立质量评价和监管体系，建立风险评估、预警和处置和纠纷解决机制；要通过合同外包、政府与社会资本合作、使用者付费、税收支出、补助和合作治理等措施推动图书馆服务市场的发展，大力发展图书馆服务企业、公益性民间图书馆、志愿组织和家庭图书馆；要通过立法，增加投入、创新治理机制和服务模式等途径推动公共图书馆持续健康发展，发挥公共图书馆在图书馆服务供给中的基础保障作用。

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