公共财政支持科研创新绩效评估体系研究

何华武+杨秀君

【摘要】绩效评估是一种重要的管理方法，探索和建立科技成果转化导向的公共财政绩效评价机制，对于提高科技成果转化水平，提高公共财政资金利用效率有重要意义。本文通过分析我国公共财政支持科研创新成果转化存在科技投入對象缺乏多元化、评价指标缺乏转化导向、评价主体相对单一、评价信息缺乏有效应用等问题，提出应建立以企业为核心的财政科技评价机制、建立多经济主体财政投入评价机制、建立财政指标的经济杠杆评价机制、建立科技成果经济价值的评价机制、建立财政科技绩效的分类评价机制。

【关键词】科技成果转化 公共财政支出 科研创新绩效 评估体系

【中图分类号】 C939 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.24.013

近年来，我国大力实施创新驱动战略，将技术创新上升到国家战略的层面。同时，为了解决经济发展过程中环境成本过高、生产与消费缺乏协调性等问题，我国正积极推动低碳经济发展模式，并着力进行供给侧结构性改革。从经济发展的角度分析，企业是经济发展的主体，也是技术创新成果的实现主体①，技术创新活动最终体现为新产品产值的实现以及工业企业经济效益的实现等方面。在具体实践的过程中，由于我国传统的公共财政支持体系以高校等研发机构为主体，在高强度的公共财政投入支持下，我国的科技论文数量、专利申请数量以及专利授权数量等有了显著提升，但是，由于缺乏完备的科技成果转化体系的建设，真正形成市场价值的科技创新成果数量有限，进而也导致了公共财政支出的绩效较低。②从实践层面分析，综合评价是一种重要的管理方法，探索和建立科技成果转化导向的公共财政绩效评价机制，对于提高科技成果转化水平、提高公共财政资金利用效率具有重要的理论意义和实践意义。

我国科技创新成果转化的现状

从世界经济发展的过程分析，知识经济发展模式日益深化，知识在经济增长中发挥的功能更加显著。从实现知识积累和知识生产的过程分析，创新成为实现知识经济发展目标的重要实践基础。著名技术创新专家将创新归纳为技术创新和管理创新等不同形式。为了适应知识经济发展的需求，我国启动了国家创新体系的建设工作，并将创新型国家建设提高到国家战略的层面组织实施。在具体实践过程中，研发投入占国民生产总值的比重不低于2.5%、科技进步贡献率超过70%、对外技术依存度降低到30%以下等成为我国创新型国家建设的目标。

在我国传统的科技资源投入体制下，高校和科研机构是主要的财政资金应用主体，相对应地，科技论文、专利等成为创新的主要成果形式。但是，由于缺乏完备的市场化激励机制，大量科技创新成果停留在实验室阶段或者论文、专利等层面，创新工作服务经济社会发展的功能未能显著凸显。相关统计数据显示，我国大约有超过70%的科技成果没有实现真正意义上的产业化。通过体制和机制创新提高我国科技成果转化效率已经成为进一步提高我国创新能力的关键路径。

2017年，上海市继《关于进一步促进科技成果转移转化的实施意见》《上海市促进科技成果转化条例》之后，制定并实施了《上海市促进科技成果转移转化行动方案（2017～2020）》，组成了上海推进科技成果转移转化的完整体系。按照上海市制定的新型科技成果转化政策体系，70%的科技成果转化收益将作为对科技人员的奖励和报酬，各个机构根据实际情况对上述激励力度进行提升，例如上海同济大学实施将85%的科研转化收益归属科研团队的激励政策。

公共财政支出支持科技创新及其发展趋势

政府财政资金在研究与开发活动中发挥了重要功能。国家科技部的统计数据显示，政府财政资金在研究与开发活动中的比重超过80%，政府应用于研究与开发活动的财政资金年均增长率超过10%，是我国研究开发活动最重要的资金来源。在政府财政资金支持研究与开发活动的形式方面，直接性科研项目支持、企业技术创新融资贴息、企业技术改造资金支持等形式广泛应用于研究与开发的相关活动。由于受到政府对研究与开发活动的高度重视③，专利申请量保持了接近10%的增长速度，专利授权数量增长率超过20%。在我国财政税收政策改革的过程中，通过加强财政资金利用绩效的评估从而提高财政资金利用效率也是重要的实践创新。财政部统计数据显示，2016年，中央财政对超过3000亿元的财政资金应用绩效进行了评价。可见，公共财政支出绩效评估将成为新常态，实践的广度和深度将不断扩展。

发达国家公共财政支出支持科技创新绩效评估的做法分析

第一，财政科技评价的立法体系建设。立法体系建设是开展财政科技评价工作的重要法制基础，从而保障财政科技评价工作的合法性和权威性。以美国为例，早在1993年，克林顿政府就制定了《政府绩效与结果法案》，该法案详细规定了美国财政科技绩效的评价体系和实施细则。

第二，实施差异化的财政科技绩效评价。从财政资金支持形式和支持对象的角度分析，根据资金支持形式和支持对象的差异进行个性化的财政科技绩效评价机制建设是一种有效的管理科学方法。日本的尖端技术探索计划、美国预算管理办公室提出的评估分级办法都在实施差异化的财政科技绩效评价方面提供了诸多有益经验借鉴。

第三，引入第三方机构协助实施评价。评价过程和评价结果的独立性是保证评价结果公允性的实践基础，政府既作为财政科技资金供给主体又作为财政科技评价主体的模式难以有效保证评价结果公允性。④为此，发达国家在实施财政科技评价的过程中引入了第三方评价机制，例如日本政府的财政科技绩效评价机制同时由政府和第三方独立机构实施。

第四，强化财政科技评价信息应用。财政科技绩效评价工作的本质在于通过总结为后续财政科技资金应用绩效的提升提供指导意义，因此，财政科技评价信息的有效应用具有重要实践意义。德国等科技发达国家高度重视财政科技评价信息的应用，通常将财政科技评价信息作为下一期财政科技资金安排的决策依据。endprint

公共财政支出支持科技创新绩效评估的瓶颈分析

第一，科技投入对象缺乏多元化。高校、研究院所是我国公共财政科技支出的主要对象，企业获得的公共财政科技支持的力度相对较弱。同时，就企业而言，公共财政科技支出以国有企业为支持的主要对象，而更具有科技创新活力的民营经济主体较难获得公共财政科技资金的支持。

第二，财政科技评价指标缺乏转化导向。科技创新的价值体现在服务经济社会发展的目标，现行财政科技评价指标体系的设计偏重对于论文、获奖、专利等知识成果产出层面的考评，弱化了对科技创新成果最终经济价值实现方面的考评，从而弱化了财政科技资金的科技成果转化导向。

第三，财政科技评价主体相对单一。在现行的公共财政科技绩效评价体系中，政府既是财政科技资金的供给主体，同时也是绩效评价的实施主体，这种体制导致了政府“既是裁判员又是运动员”的现象，难以保证评价结果本身的公允性。

第四，财政科技评价信息缺乏有效应用。公共财政科技绩效评价工作的价值在于为财政科技资金的高效利用提供决策依据，因此，财政科技评价信息的应用是绩效评价工作价值的重要实现路径⑤，现行财政科技评价信息工作往往停留在呈现评价结果的层面，而在评价结果的应用方面尚存不足。

公共财政支出支持科技创新绩效评估的体系构建

第一，建立以企业为核心的财政科技评价机制。以高等院校和科学研究机构为主体的财政科技资金投入机制导致我国大量科技成果最终停留在科技论文、专利等层面，创新知识成果到经济成果之间由于缺乏有效链接，导致大量科技成果的市场价值难以实现。因此，必须建立以企业为核心的财政科技资金投入机制，实施创新项目的企业牵头机制，从而形成从知识创新到经济成果实现时间的有效链接，例如可以将“企业研发资金投入占财政科技投入的比重”纳入财政科技绩效的评价指标。

第二，建立多经济主体财政投入评价机制。在科技资金的具体投向方面，政府更加倾向于向国有企业（国有控股或者国有产权控股的工业企业）进行科技资金拨付，而民营企业获得的政府资金科技创新支持力度有限。事实上，相比国有企业，民营企业的创新活动更加活跃，创新绩效也更加显著，理应获得更多支持。因此，应建立多元化政府资金科技创新支持机制，将面向民营经济主体的财政科技支持比重纳入评价指标体系，加强对民营企业科技创新活动的支持力度。

第三，建立财政指标的经济杠杆评价机制。通过财政资本的杠杆功能吸引更多社会资本服务于科技成果转化领域是财政科技绩效的重要体现形式。总体而言，我国财政科技支出中，用于中小企业发展的财政科技支出相比发达国家而言仍存在显著差距。例如，我国财政科技支出中用于支持中小企业的仅占到千分之1.17，显著低于美国6.74的水平。为了弥补我国财政资本在支持工业企业技术创新方面的不足，应发挥财政杠杆效应拓展科技资金来源。例如，可以依托财政资金发起和设立企业技术创新引导基金，发挥财政资本的杠杆效应，积极吸引社会资本参与到工业企业技术创新中。

第四，建立科技成果经济价值的评价机制。创新活动的最终价值体现在经济效益和社会效益的实现，只有当科技成果转换成社会效益或经济效益⑥，才是完整的创新过程。将实验室里的科技成果转化成产品价值，是落实创新的关键所在。因此，在建立财政科技绩效评价指标体系的过程中，应将“新产品销售收入”“新产品经济增加值”“新产品市场占有率”等能够反映科技成果转化活动经济价值的指标纳入财政科技绩效评价指标体系中。

第五，建立财政科技绩效的分类评价机制。高等院校、科研机构、企业等创新主体和财政科技资金的应用主体在创新价值链的实现途径存在显著差异性，例如从科技论文向科技成果经济价值的转化和从专利向科技成果经济价值的转化就存在显著差异。因此，在对于财政科技绩效的评价方面，也应根据创新主体的不同进行差异化评价，从而发挥公共财政支出科技评价体系对于不同评价主体的引导功能和激励功能。

注释

聂鸣、曾赤阳、丁秀好：《不同政府科技资助与区域R&D产出的关系研究》，《科学学研究》，2014年第10期，第1468～1475页。

王刚、黄雪琪：《国内外财政科技支出绩效评价理论研究综述及启示》，《福建师大福清分校学报》，2014年第4期，第27～31页。

王庆元、张杰军、张赤东：《我国创新型企业研发经费与发明专利申请量关系研究》，《科学学与科学技术管理》，2010年第11期，第5～10页。

靳巧花、嚴太华：《自主研发与区域创新能力关系研究——基于知识产权保护的动态门限效应》，《科学学与科学技术管理》，2017年第2期，第148～157页。

徐娜娜、徐雨森：《资源、创新网络与后发企业逆向创新的协同演化——基于海尔集团的纵向案例研究》，《管理评论》，2016年第6期，第216～228页。

何晓清：《创新网络演化视角下的区域创新机制研究——以高技术产业和中低技术产业为例》，《研究与发展管理》，2017年第1期，第22～31页。

责 编/戴雨洁endprint